农村生态文明建设制约因素分析

农村生态文明建设制约因素分析

根据生态文明建设的目标，农村生态文明建设可以概括为：农村生产力的发展、生活水平的提高和生态环境保护的有机统一。生态文明建设的战略任务,农村地区是关键。一方面,中国90%以上国土面积在农村,大多数人口生活在农村,绝大多数自然资源开发利用也发生在农村,农业和农村是连接人与自然的主要纽带,为中国的发展提供重要的生存基础与生态保障。另一方面,与城市相比,当前农村地区的生态环境问题更加严峻:水资源、森林资源日益短缺,沙漠化和草原退化趋势仍未扭转;点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加;工业及城市污染向农村转移,危及农村饮水安全和农产品安全;一些环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的主要因素,制约了农村经济社会的可持续发展。因此,农村生态文明建设具有突出的重要性与紧迫性,加大其建设力度势在必行。然而,在当前整体发展水平还比较落后的农村地区进行生态文明建设,面临着重重障碍。本文基于实地调查与相关文献,对阻碍中国农村地区人与自然相和谐的制约因素及其深层次原因展开探讨,在此基础上提出对策建议。一、农村生态文明建设的制约因素1.超小农生产模式严重阻碍生态农业的发展中国人地关系高度紧张的基本国情,造成对耕地资源的利用强度不断加大。在此背景下,目前广大农村地区以数量庞大、高度分散、生产规模细小为特征的超小农生产模式,不但对生态环境产生负面影响,而且制约着生态农业的发展。作为农业生产主体,小农户在三十年来的市场化进程中,其经济活动的自主性增强;但作为农业污染主体,由于缺乏技术指导、法律规范等原因,其行为受到的约束性减弱。这是造成中国农业污染问题的原因之一。为实现有限资源下的成本最小和产出最大,小农户们普遍采取大量使用化肥、农药而不是有机肥、生物防治等方法来提高单位面积产量和抵御病虫害;同时,由于技术服务体系不完善、法治不健全等因素,造成化肥施用不科学、利用率低,农药使用剂量大、毒性高等问题。此外,随着不可降解塑料农膜的大范围使用,农村土壤结构的破坏也愈发严重。这些都造成农产品质量下降、土地肥力降低、农业面源污染问题突出。2007年中国化肥、农药使用量分别达到5107万吨和162万吨,均居世界之首;其中化肥平均用量420公斤/公顷(发达国家为防止化肥对水体造成污染而设置的安全上限为225公斤/公顷),农药单位面积用量几乎是世界平均水平的2倍,且农药市场主流产品大多是发达国家禁用的,高毒农药占总产量的一半以上。可见,中国的农业生产模式已严重阻碍人与自然的和谐。生态农业是一种可持续的农业生产模式,是中国农业未来发展的方向。它在保护、改善生态环境的前提下,运用系统工程方法和现代科学技术,实现农业的集约化和生态化经营;既是综合农、林、牧、副、渔各业的大农业,又是综合农业生产、加工、销售各环节,适应市场经济发展的现代农业。在生产过程中,它具有严格的标准,禁止或有限制地使用农药、化肥、激素等人工合成物质,并将作物秸秆、畜禽粪肥和有机废弃物作为土壤肥力的主要来源,因此可在保证生产率的同时从源头上控制农业污染。但是,当前的超小农生产模式在很大程度上阻碍了生态农业的发展。在生产环节,生态农业对资金投入、技术水平、管理标准等方面提出了更高的要求,小农户们一般难以达到;在销售环节,生态农业的产品市场尚未完善,存在由于生态农产品的价格优势难以发挥造成的经济效益不明显、由于消费者需求不足形成产品滞销等问题,使风险承受能力较低的小农户往往望而却步。2.资金和基础设施落后长期以来,城镇地区的交通、能源、供水、排污、教育、医疗卫生等基础设施建设以及生态环境保护等方面的投入基本由国家财政支付,但是对于地广人多的农村地区,投入却十分有限(表1)。而且,有限的资金又分散于多个部门,再加上地方政府配套能力不足,使资金更显匮乏且使用效率低下。目前,很多城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善;而广大农村的公共卫生设施却极端缺乏,环境卫生状况处于无管理或半管理状态。当前农村地区生产、生活污水的排放量,垃圾的数量和种类都在迅速增长,落后的基础设施与日益加大的污染负荷之间的矛盾正日益突出。基础设施是生产力发展、生活水平提高、生态环境保护的支撑。对其投入的不足,导致城乡基础设施与环境建设水平存在很大差距,这严重制约着农村地区的可持续发展。3.环境保护法律法规不健全当前中国还未建立与生态文明建设相配套的法治体系。但对农村来说,即便是与环境保护相配套的法制体系也尚未建立。与城市相比,农村环境保护工作起步晚、基础弱,在立法和执法环节均存在诸多问题,这对农村环境的改善和优化产生了很大制约。在立法环节,体现为法律法规体系不健全、立法存在空白、内容滞后、配套不够,不少内容已不适应经济发展与环保新形势的需要。中国至今尚未制定出全面规范农村环境保护的基于法律或专门性法律、法规,从而难以对农村环境保护工作进行科学、系统、全面、准确的调整和规制,亦无法协调农村环境保护与城市环境保护、工业污染防治的关系。一些重要领域存在立法空白,如乡镇企业污染防治、面源污染防治、土壤污染防治、饮用水源保护等方面,这大大降低了现行法规的有效性。此外,某些已规定的法律措施和制度缺乏配套法规,致使其可操作性、可实施性降低。在执法环节,体现为主管部门职责不清、权力分散、执法不力。目前,农村垃圾处理、生活污水处理、面源污染防治、饮用水源保护、养殖污染治理、土壤污染治理、秸秆综合利用等农村环保迫切需要解决的问题,分属环保、农林、水利、建设、卫生等多个部门管理,现行环境法律并未明确由哪一个行政部门来主管农村环保工作,也未区分农村和农业环境保护的界限,即法律至今尚未规定一个统一而完善的农村环保监管体制。加上各部门间权责不清、分工不明、相互关系不定,致使农村环境保护的执法主体繁杂、权力过于分散、协调十分困难,在解决实际问题时常常出现越权抢权和推诿扯皮的现象,更遑论形成合力以促进有利于生态文明建设的环保机制不断创新,如解决跨区域的生态补偿问题需建立府际与部门间的合作治理机制等。4.专业人员不足,监管执法能力较弱中国环境监督和管理机构的设置,从中央到地方是一个倒“金字塔”结构:中央一级机构数量多、规模大、专业技术人员充足、装备先进、监管执法能力强;而地方设置的环境管理机构却反之,且越往下力量越弱,甚至有些地方在乡镇一级尚未设置专门的管理机构。这使得农村地区在环境质量监测、危险废物监测、排污现场取证、快速应急反应等方面的环境监管力度十分薄弱,“无人管环保、无力管环保”的现象呈一定的普遍性。5.技术推广环节缺乏创新技术服务体系农村地区生态经济系统的科技支撑体系,主要是指农业生产和废弃物处理等方面的技术供给与服务体系。它是连接生态系统和经济系统的中介,对人与自然和谐发挥重要作用。但是,当前适用于农村的技术支撑体系存在着不同程度的缺失,相关技术的供给无法满足农民的需求。主要体现在:在农业生产技术的研发环节,科研人员的研究方向与农民实际需求相脱节。例如针对各地农民不同经营方式、施肥习惯的技术没有作为研究重点,或没有考虑农民对技术的承受能力,使研究成果难以应用,影响了农业生产技术的进步。(P57)在技术推广环节,缺乏针对小农户分散经营方式的农业技术服务体系。由于政府投入不足,造成基层农技人员待遇低、编制少、下乡积极性较低,且其对农民的技术供给受政府和科研机构的影响,也与农民需求偏离,因此使得农村技术服务体系的供给严重不足。这间接导致了因不规范施用化肥、农药而产生的农村面源污染问题。在农村废弃物处理环节,由于缺少优惠政策、资金投入及社会关注,因此有关农村环境保护的科技创新开展得较少,大多是直接套用城市环境保护技术,致使农村环保适用技术的开发和推广愈发薄弱。目前普遍缺乏农村生活垃圾资源化利用、秸秆综合利用、畜禽粪便综合利用、污染土壤修复等技术,尤其缺少投入、运行费用低、操作维护简便的生活污水处理技术。6.群众环境意识较低,缺乏水公众的环境意识、环境保护的参与程度与其受教育程度、经济状况呈明显的正相关关系。在农村地区,由于受教育程度和经济发展水平较低,导致包括部分基层领导干部在内的广大居民环境意识不高,对生态破坏和环境污染的潜在危害缺乏了解或根本不了解。此外,小农经济的生产方式决定了小农意识中保守、分散、缺乏凝聚力、缺乏公共精神等特点,使其具有只注重眼前利益、“拾到篮里才算数”等倾向,并由此引发了一些破坏生态环境的行为。(P37)有些地区滥砍滥伐、毁林毁草开荒等现象屡禁不止,可以说明这一点。二、限制农村生态文明建设的原因1.农业环保的负外部性问题中国近几十年工业化、城市化进程持续加快与人口压力不断增大的背景下,为提高农业产量,以高循环、低排放为特征的传统有机小农生产模式,逐步让位于以化学化为特征的农业生产模式;前者对环境保护和食品安全具有的正外部性,也逐渐被后者造成的农业污染和食品不安全等负外部性所取代。所谓外部性,是指企业(个人)的经济活动对其他企业(个人)或整个社会带来的未付出代价的损失、或未获补偿的收益。解决外部性问题的市场化手段主要有庇古税、产权交易、排污权交易等,但这些手段并不适于解决中国农业污染的负外部性问题。这是因为:首先,在当前的市场经济环境下,无论是正或负的外部性,均很难在农产品价格中反映出来。其次,由于中国农业生产的高度分散、规模细小等特征,因此很难将上述假设企业为市场运行主体的理论照搬到农业环保领域。此外,随着农民打工收入占比提高到绝对比重以上,以前隐含在农产品中的、因劳动力大量剩余而极度压低的农业劳动力价格得以相对照于外出打工者的工资而显化,随即导致农业生产中劳动力投入的机会成本上升。于是,越多使用劳动力的有机农业就越缺乏市场竞争优势。因此,市场不但无法将农业生产中的负外部性内部化,而且出现将其放大的趋势,加剧了农业污染问题。通常,在处理市场失灵时会考虑由政府作为公共产品供给者进行干预。但在中国,农业环境形势严峻且环保制度缺位的另一个重要原因,正是在于“政府失灵”:一方面,由于政府与数量庞大、高度分散的小农户之间交易成本过高,从而导致政策失灵;另一方面,由于某些政策失误而造成失灵,例如农家肥的使用具有很强的正外部性,但是政府对其补贴不足,却对化肥生产给予优惠政策,这在一定程度上对农民选用化肥而不用农家肥产生了鼓励作用。2.元社会结构的弱化,农村环保基础设施的确立,迫切需要一个“保“二元社会结构”是指同时并存两种社会形态。在中国,由于长期存在的分割城乡的户籍制度,使得二元社会结构的表现更为突出,其实质是城乡不平等,当前,农村地区无论在经济发展还是环境建设上,都与城市存在明显差距。从生活水平看,2008年中国农村居民人均纯收入为4761元,城镇居民人均可支配收入15781元;农村居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重为43.7%,城镇居民家庭为37.9%,农村居民的恩格尔系数明显高于城市居民。从生存环境看,农村地区半数以上的住房不通自来水,3亿左右人口饮水不安全,尤以贫困地区为甚;每年产生的90多亿吨生活污水几乎全部任意排放,2.8亿吨生活垃圾基本上也是随意倾倒。很大程度上,中国特定的二元社会结构的存在和作用,是引发并加深中国农村地区人与自然之间矛盾的深层次原因,主要体现为:(1)二元社会结构造成城乡差距持续扩大,许多农村居民从绝对意义或相对意义上说还处于贫困状态,面临着生存和改善生活的沉重压力。按从2009年起上调的扶贫标准“人均年收入1067元”计算,中国还有约4320万贫困人口,占全部农村人口的4.6%。与城市居民相比,农村居民人均收入水平及其增长幅度均较低:2008年农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比为1∶3.3,而在1980年这个比例为1∶2.5。为了维持生计、增加收入,人们不断提高资源利用强度、扩大资源利用范围,乱垦滥伐、过捕过牧现象严重,最终超出了环境承载能力,造成水土流失、荒漠化等生态环境破坏。(2)二元社会结构下教育资源向城市倾斜,导致农村劳动力的整体文化素质不高;同时,面对悬殊的城乡差距,农村中的精英分子竭尽所能流向城市,造成留在农村的从业人员素质更加偏低,掌握环保知识的能力较弱,生态环境保护意识也较差。(3)在生态环境保护指导思想方面,存在重城市、轻农村,重工业污染防治、轻农村和农业污染防治的倾向,相关资金、政策、机构、人员、基础设施等资源配置很大程度上向城市倾斜。城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价,但农村却并未得到相应的生态补偿。这本质上源于二元社会结构下政府对农村的投入不足。长期以来,中国实施城乡分治战略,城市所需的公共产品与服务由政府通过财税收入提供,而农村则大部分要由基层组织和农民分摊,资金存在很大缺口。1994年实施分税制后,中央与地方虽然划分了财权,但事权仍是模糊交叉的,特别是在公共服务方面,本该由上级政府投资的却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供。农村税费改革加剧了这种不对称:改革前,村集体是提供公共服务的主体,资金来源主要靠提留统筹和摊派集资;改革后,基层政府税源萎缩,而上级财政的转移支付规模较小、难以弥补缺口,使基层财政状况日益恶化。因此,供给环保基础设施等公共物品和服务,就成为基层政府和农村基层组织力不能及的事情。由以上分析可见,长期的二元社会结构体制使农村与城市相比处于弱势地位,在发展中占有较少资源却承担着较高的环境成本,从而加剧了人与自然之间的紧张关系。3.现行的政策考核体制严重影响地方政府的党建虽然中央政府一再强调协调经济发展与生态环境保护这两种关系的重要性,但许多地方政府领导和农村基层组织依然秉持重经济发展、轻环境保护的传统发展观以及“唯GDP”的政绩观,造成环境管理中屡屡出现“上有政策、下有对策”的现象。究其原因,首先,以考核GDP增长为主要指标、忽视其他指标的片面的压力型政绩考核体制,导致地方政府产生狭隘的发展观、政绩观与地方保护主义观念。部分地方政府领导从个人和本地的短期利益出发,把保护环境与发展经济对立起来,认为大力治理污染、保护环境,势必会抑制本地区经济的发展,从而影响到地方政府政绩目标的实现,因而“先发展、后治理”,纵容污染环境、破坏生态的行为。其次,由于财权与事权的不一致,地方政府一方面受财力的限制,资金投入难以到位;另一方面又受到扩大财政收入、实现经济增长目标的压力,从而对企业损害环境的排污行为采取放任态度。三、农村生态文明建设的对策1.改变对区的投入,建立生态补偿补贴制度,提供经费保障一是公共财政向农村倾斜。逐步建立农村生态环境保护财政支出不断增长的长效机制;加大对农村地区