稀土的国际市场地位发达国家的稀土战略给中国的启示

稀土的国际市场地位发达国家的稀土战略给中国的启示

2012年6月20日，国务院新闻局发布了《中国稀土状况和政策》声明。中国以23%的稀土资源能力承担了90%以上的市场供应。在白皮书发布仅一周的时间,6月27日,美欧日就诉中国稀土、钨、钼三种原材料出口限制争端案正式向WTO争端解决机构提起设立专家组请求。为什么给世界稀土市场贡献最大的中国会遭致发达国家的围攻?而某些拥有丰富稀土资源却未与世界共享的国家不仅未受到舆论攻击,甚至还加入到对中国发难国的阵营?面对这样的国际局势,中国该如何应对?本文试图对这些问题作出回答。一、稀土和稀土产品从已探明的储量看,中国、俄罗斯、美国、澳大利亚是世界上稀土储量最大的四个国家。据2010年7月美国能源政策分析家马克亨弗里斯向国会提交的《稀土元素:全球供应链》报告披露,四国的稀土储量分别占世界的36%、19%、13%和5.5%。除上述四国外,印度、巴西、加拿大和南非等国也有一定的稀土储量。中国新发布的《中国的稀土状况与政策》白皮书对这一数值进行了校正,认为中国的这一比重不过为23%。俄罗斯国内地质学家也认为该国稀土储量可能占全世界的近30%。可见,美国这份报告中数值的准确性还有待于进一步验证,但无论怎样,至少可以说明这样一个事实,即中国并非世界上唯一拥有稀土的国家,其储量占世界储量的比重也不过1/3左右。一个占世界稀土储量1/3左右的国家,却在相当长的一段时间里担任了世界稀土供应的主角。从产量和出口量上看,中国不仅是世界第一,且产量和出口量均超过世界总量的90%,是稀土的纯出口国,而其他稀土国除俄罗斯之外均为稀土纯进口国(参见图1和图2)。首先,我们看俄罗斯,其稀土储量居世界第二位,但基本未加开发,当前生产也只限于摩尔曼斯克地区的一家前苏联时期建立的工厂。其生产的稀土也主要用于出口,进口较少,其原因在于俄罗斯国内智能手机生产商及风能发电站等行业的需要不旺盛,因此,尽管俄罗斯开采的稀土不多,但依然和中国一样,是稀土的纯出口国。除中国和俄罗斯以外的其他稀土储备国的情况则恰恰相反,他们不仅生产和出口的稀土数量少,而且对稀土的需求旺盛,为稀土的纯进口国。从图1和图2可以看出,中国的稀土进出口比例为1∶24.3,美国、澳大利亚、印度、巴西和加拿大的这一比例分别是2.5∶1、62.3∶1、229.7∶1、1840.9∶1和1.4∶1。从出口量上来看,中国稀土出口额占七个主要出口国稀土出口总额的90%,其他六国占比不足10%。相反,中国的稀土进口额仅占七国进口总额的14.1%,美国则占到73.4%。二、中国的利益和环境损失中国何以以占世界1/3左右的储量承担了世界90%的稀土需求量?中国为此付出了怎样的代价?(一)稀土供给侧2000年由于对稀土的价值和战略意义认识不足,中国的稀土长期处于缺乏管控、无序开采的困局,加之供应商之间恶意竞争,相互杀价,让国外收购方得以用“白菜价”购买中国的“工业黄金”。因此,中国的稀土出口量不断提高,但出口额却不高。从图3可以看出,2000—2006年,中国的年出口稀土量基本在4万~5万吨之间,出口量最大的年份是2000年,出口接近5万吨。自2006年实施出口配额制度以后,稀土出口量呈现逐年下降趋势,2010年下降至不足3万吨。同期稀土出口额走势与出口量的走势却截然相反。出口量最高的2000年,出口额仅为出口量最少的2010年的不足1/2。稀土的低价销售使美国、日本等国不仅花最少的钱,得到了最金贵的“稀土”,且进口大量用于储备。目前日本83%的稀土来自中国,但是他们除了使用之外,更多的是将从中国进口的稀土埋入海底储存,目前存量已经够日本用上至少20年。而美国也从1997年开始,关闭了本土最大稀土矿,改从中国进口稀土。在无序开采、低价出售的同时,中国的稀土储量大幅度减少。在1996—2009年间大跌37%,只剩2700万吨。按现有生产速度,中国的中、重类稀土储备仅能维持15~20年,不久的将来中国将由稀土的纯出口国变为纯进口国。(二)稀土矿开采的危害和危害中国并非世界上唯一拥有稀土的国家,却担任了世界稀土供应的主角,结果付出了破坏自身天然环境与消耗自身资源的代价。从开发手段上看,目前开采离子型稀土最先进的技术就是原地浸矿工艺。这个工艺要隔两三米打一个五六十厘米深的洞,在洞里面加注硫酸铵和水,让稀土离子随着硫酸铵流出。开采1吨稀土需要7吨硫酸铵,大量硫酸铵滞留在地上,可能污染地下水。中国的一些重稀土矿,采取剥山皮的开采方式,成为泥石流形成的原因之一。轻稀土的冶炼分离过程也会产生大量的有毒含氟尾气和氨氮废水。特别是南方离子型稀土大多位于偏远山区,山高林密,矿区分散,矿点众多,监管成本高、难度大,非法开采使资源遭到了严重破坏。采富弃贫、采易弃难现象严重,资源回收率较低,南方离子型稀土资源开采回收率不到50%,包头稀土矿采选利用率仅为10%。目前包钢有1.8亿吨尾矿,占地面积达10平方公里之多。可见,中国为全球稀土行业、为全球工业经济的发展作出突出的贡献的同时,也付出了沉重的代价。而当中国开始对无序和盲目开采进行合理规划和管理的时候,却又遭到了既得利益者的攻击,甚至被诉诸WTO。三、稀土战略的重要性,为中国稀土储备、管理稀土提供了大量的证据和支持如一些西方分析人士所说,稀土对于21世纪的重要性,犹如石油对于20世纪。为了尽可能多地占据这种珍贵战略资源,美国等发达国家试图采用20世纪它们为争夺石油所使用的手段。为此,它们把稀土作为重要的国防安全战略材料进行储备,制定了详尽的稀土战略。从中国大量进口廉价稀土不过是其稀土储备战略的重要一环。也正是由于有了这种前瞻性,且依据稀土战略实施了一系列管理和开发措施,使它们不仅储备了大量的稀有资源、而且避免了资源的浪费和环境的污染。特别是像美国这种稀土资源并不匮乏的国家,还能在既限制了稀土开发又保护了自身的资源和环境的情况下,对中国的稀土管理措施横加指责。因此,了解这些国家的稀土战略,对我国更好地调整稀土管理措施具有很强的借鉴意义。(一)确保稀土资源供应充足美国是世界上最早建立国家矿产资源战略储备的国家。特别是20世纪70年代以后,由于世界资源市场波动加剧,为确保矿产资源的安全、稳定,加强对全球资源的控制力度,美国由政府出资,由国防后勤局的国家战略中心进行资源战略储备。采取的储备措施是:关闭本国矿山,保护国内资源,防止国内资源加速枯竭。在价格适宜的情况下,政府出资,大量进口国外廉价的矿产品和初级产品进行储备。如稀土,尽管美国国内资源丰富,但由于可以从国外获得更廉价的初级产品,因此,将国内最大的芒廷帕斯稀土矿山关闭近十年,每年花巨额资金,从中国进口大量稀土进行战略储备。近年来,美国越发重视稀土的储备,把其作为重要的国防安全战略材料。美国国防大学军事工业学院2008年发布的《战略材料工业研究》报告提出稀土元素对于美国的国防工业具有重要的作用。为此,美国众议院提出了稀土法案,要求国防部长购买对国家安全至关重要的稀土矿产品,并将之纳入国家储备;提出由国防部长、商务部长、能源部长、内政部长和国务卿任命的助理部长组成特别跨部门工作组,评估稀土供应链,确定对国家和经济安全关键的稀土原材料;要求国防储备中心从中国直接购买供五年使用的稀土;提议建立具有全球竞争力的国内战略性原材料工业,确保美国国内市场的自给自足,实现采矿、加工、冶炼和制造的多元化。美国能源部为此制定了详细的稀土战略计划,以保证稀土供应。日本是一个矿产资源贫乏的岛国,却是稀土等稀有金属和有色金属的消费大国。为了保证矿产资源长期稳定供给和应对可能出现的紧急情况,1983年日本制定了储备各种稀有金属的相关法律,将稀土等稀有金属列为国家法律规定必须储备的战略物资,推行了从国外大量进口资源的战略。2009年7月,经济产业省(METI)发布了《确保稀有金属稳定供应战略》,其战略核心内容即通过各种方式保障日本的稀土供应,降低对中国资源的依赖程度,保护日本核心利益。日本矿产资源储备制度分政府储备和民间储备。政府储备由金属矿业事业团负责实施,以保证长期稳定供应和应对可能出现的紧急情况。储备资金由金属矿业事业团在政府担保下从国内银行贷款,政府对贷款利息给予补贴。民间储备是由企业根据矿产资源需求自行储备,由特种金属协会负责协调有关企业稀有金属储备工作,目的是防备短期供应问题。通常情况下,日本的稀有金属储备必须足够全国60天左右的需求,国家储备保障42天(70%),民间储备18天(30%),而日本国内的实际储备量往往都高于规定的数量。欧洲稀土资源储量很少,但需求不少,因此,近年来十分重视战略资源的供应问题。一方面,欧盟积极向WTO提起诉讼,要求解决中国限制原材料出口问题,另一方面,提出新的原材料发展战略,应对需求危机。新战略中提及的原材料中包括多种稀有金属。新战略首先确定哪些原材料是至关重要的,然后提出要在三方面保障欧盟的原材料供应。一是消除第三国对原材料贸易的限制性做法,确保欧盟进口;二是挖掘欧盟内部资源,促进原材料可持续供应;三是提高资源使用效率和回收利用。2009年欧盟委员会还建立了一个专家组,监测49种重要原材料的供应情况。(二)日本稀土资源研究美国国家科学基金会资助了许多稀土相关的研究项目。美国国家科学基金会工业/大学联合研究中心于2010年建立了资源回收和再循环中心,其主要研究项目之一为稀土金属的生产和回收。美国能源部很重视稀土材料的研究,特别是在能源领域的应用研究,多家国家实验室都进行稀土元素的基础和应用研究,开发新型高能量密度、低稀土含量的磁纳米技术。日本稀土资源研究的短期目标也是提高稀土资源的回收利用。日本先后出台了《环境基本法》、《废弃物处理法》、《提高资源综合利用效率法》、《环境基本计划》(2001)、《第二期基本计划》(2008)等法律法规,对各种产品/材料的最终处理作出了规定。日本经济产业省发布的2010年《科学技术白皮书》,优先研发的项目就包含了开发稀土元素的替代材料以及开发稀土元素的高效回收系统。日本环境省通过环境废物管理研究基金,优先资助从焚化灰尘中回收提炼稀土及稀有金属的研究。日本目前正通过回收利用旧手机等电子产品来大力开采“都市稀有金属矿”,对稀有金属进行回收。日本经济产业省的优先研发项目还包括开发稀有金属替代材料的研究,研究的具体目标有:将电极中铟的使用量降低50%,稀土金属磁体中镝的使用量降低30%,硬质合金刀具中钨的用量降低30%。(三)日本的稀土矿美国一方面帮助西部的矿业公司建立新的采矿和加工设施,另一方面,准备重启荒废多年的加州芒廷帕斯稀土矿。该公司正在准备升级设备扩大生产,目标是在2012年稀土年产量达到2万吨,以满足美国的需要,包括防务装备的需要。同时,美国还加紧稀土矿产资源勘探工作。2009年12月24日,美国稀土有限公司公布了爱达荷州钻石溪(DiamondCreek)进行的勘查开发计划的勘查结果。据测算,总稀土含量高达4.7%。该矿床是全球除中国大陆以外或不受中国控制的、仅有的五处已探明的稀土元素大储量矿床之一。此外,美国也加大了对世界其他国家和地区的资源勘查力度。2010年6月,美国《纽约时报》的一则报道称,由美国国防部官员和地质学家组成的勘探队发现,阿富汗境内蕴藏包括锂、铁、钴、金、铜、铌、稀土等大量金属矿藏,至少价值9089亿美元,其中稀土矿价值约为74亿美元。日本为了保障资源的持续供给,鼓励本国企业进行海外矿产资源投资开发,协助企业进行海外矿产资源勘察,为企业提供金融担保。日本目前正在进行的海外矿产投资项目有9项,其中稀土项目有4项,包括越南老街省—安沛省的稀土勘探项目、澳大利亚Border区域的稀土勘探项目、南非的稀土勘探项目以及博茨瓦纳稀土勘探项目等。日本和越南为共同进行稀土资源开发,在河内设立了稀土研究技术合作中心。该中心由日本出资4.95亿日元建成,目标是达到精矿年生产量1万吨。该中心还将研究更具效率的提炼方法,以投入商业生产。同时,日本还加强对海底资源的开发力度。从2010年度开始对其周边海域的稀土等矿物资源进行调查,主要调查其分布情况和储量。2012年6月29日日本《读卖新闻》报道称:日本首次在专属经济水域内发现稀土泥矿,该泥矿的稀土资源含量至少是日本年消费量(约3万吨)的220倍以上。事实上,从找到稀土资源到真正实现开发和利用,需要很长一段时间。特别是很多专家从资金、开发技术和基础设施等方面对美国发现的阿富汗稀土矿和日本发现的海底泥矿开发的可行性提出质疑。不管怎样,新的稀土资源的发现,至少增强了他国勘探新稀土资源的信心,缓解了他国对中国稀土的心理依赖。四、健全我国的人才激励机制从美国、日本、欧盟等发达国家的稀土资源战略可以看出,它们都在积极备战稀土资源的战略储备,不仅确保稀土的进口来源,还积极开发国内外稀土资源,保证各自国内的稀土供应。相比之下,我国的稀土资源与行业面临着很多问题与挑战,如开采过度、资源浪费严重、生态破坏严重、大量廉价出口等。中国目前虽然也认识到保护稀土资源、保护环境的重要性,开始尝试对稀土的生产和出口等环节进行管理,但由于保护稀土的措施手段粗糙、管理方法不当等原因,导致授人以柄,被欧美进行WTO诉讼,国际处境非常被动。因此,我们要向发达国家学习,学会利用规则进行博弈,一方面通过合理、有效的管理,减少资源的浪费和对环境的污染,另一方面要建立起国家的战略储备,加大研发力度,加强对现有资源的回收和利用效率的研究和开发。这才是符合国际游戏规则的措施,才是利用规则维护国家根本利益的关键。(一)建立稀土战略储备制度,建立多元化的稀土储备机制《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发12号),首次将稀土上升到国家战略储备高度,明确了由国家发改委、财政部、国土资源部等部门共同牵头研究建立稀土战略储备制度,地方政府稀土储备,通过政策引导,鼓励生产企业和流通企业进行稀土储备,以形成我国多元化的稀土储备机制。这是一个良好的开端,我们还应该借鉴发达国家的做法,不断完善国家的稀土储备战略。1.基于稀土储备的管理体制建议由国家发改委和国土资源部牵头,组建稀土储备的专门管理机构,负责稀土储备的政策制定、规划编制、储备目标和范围的确定、资金筹措、市场调控与监督管理等。2.稀土储备专项资金由政府出资,列入国家预算,用于支持国家、地方政府和企业开展稀土储备。特别是政府相关部门要尽快制定出详细的稀土专项资金使用条例,明确管理和使用权限,明确相关的优惠政策和资金的具体使用方法等。3.稀土矿产品储备我国由于稀土资源较丰富,种类较多,因此,稀土资源地储量储备应作好规划。稀土矿产品储备量一般为3~4个月的消费量,但可根据稀土的不同种类进行分类规划。如稀缺高价值的稀土产品要尽可能多储备;用途不明的稀土产品和前景广阔的稀土产品,有多少储备多少。(二)强化对稀土的控制和管理中国的稀土资源管理一直缺乏统一、稳定、严肃、长期持续的政策框架,导致资源浪费、环境污染、开采无序、恶意压价、利益受损严重等问题。因此,强化对稀土的控制和管理至关重要。2012年1月30日,WTO上诉机构对“中国与多种原材料出口相关的措施案”的最终裁决报告中,认定中国政府对涉案的9种原材料制定的出口管理措施大部分与WTO协定和中国政府的承诺不符。由于该案同样涉及中国原材料的出口限制措施,因此,对我国实行稀土管理具有一定的借鉴意义。建议在对稀土管理中,强化对开发和生产环节的管理,弱化对出口的管理。具体做法是:1.矿种开采总量控制对稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种的勘查和开采实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用,严格实行保护性开采的特定矿种年度开采总量指标控制,严禁超计划开采,落实专人对矿山企业控制指标执行情况进行监管。禁止使用对环境造成严重损害的