公共预算与公共财

山东昌乐千名村民悬赏500万征清官除村霸

2009年7月，山东昌乐县城关街办东南村6名村民在论坛上发帖《悬赏五百万征清官除村霸》，帖子称，2000年本村村民因不满村委20年的财务账目不公开，要求清查村账，经过半年的清账和查证，发现以村支书卞长智为首的村官们侵占集体资金和财产5000多万元的犯罪事实。但多年的上告均未有具体处理结果，他们称希望“征清官除村霸”，谁能帮助他们讨回5000万集体资产，愿意提供500万悬赏，还称是得到了1020名村民签名允许。对此，东南村委工作人员回应称“这是诬告”。案例讨论：问题：如何看待当前的村级权力监督困境？2009年2月18日，上海律师严义明收到来自财政部的回复，称不受理其要求公开4万亿投资预算的《行政复议申请书》，这已经是严义明第二次被财政部拒绝了。几乎在同时，位于深圳凤凰大厦8楼办公室中的“中国预算网”创始人吴君亮正在接受记者的采访，话题正是这几天在广东两会上热议的“政府预算该不该在网上公开”。随着《政府信息公开条例》正式实施近一年，政府预算这个早该公开的“政府账本”，正面临越来越多的公众监督呼声。广州网上公开114部门预算公费出国等未列出广州市114个政府部门的2009年部门预算近日开始均上网公开，可免费下载，这是广州首次网上公开年度“账本”。但公众比较关心的公款招待、公车消费和公费出国“三公”消费此次并未公开。

据全国政协常委冯培恩预测，全国公款吃喝费用每年超过1000亿元，相当于三峡工程、大飞机项目投入的一半，资金量接近于每年的全国农村义务教育投入。

据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元，其中公务用车消费占比较高。目前，党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元～2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车)。每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。公务员公费出国游被曝光

出国考察还是出国旅游？近日，一则名为《我无意中捡到的某市公务员出国考察费用清单》的帖子在网络上引发热议。发帖人“魑魅魍魉2009”表示，已经将材料递交相关省纪委。记者了解到，纪委尚未收到这一材料，收到后将按程序进行调查是否有违规行为。一名随考察团出行的官员，证实考察团确实去过美国赌城拉斯韦加斯，但表示都是“顺便参观”。据网上发帖人叙述，他是在上海地铁二号线无意拾到装有这些文件的环保购物袋的。帖子附有30余张照片，主要涉及浙江省温州市、江西省新余市有关政府部门于今年上半年组织的出国“考察培训团”的详细情况，并可大致反映出其组团流程，照片所反映内容包括“考察团名单”、“美国加拿大14日考察行程”、“标准报价确认单”、当地政府部门签订的“团队接待协议”、“团队结算单”、“财政资金支付凭证(回单)”等多份材料，甚至还有“顾客意见评估表”，该顾客对每项接待都感到“非常满意”，并表示要“下次再来”。在帖子中，受到网友最多质疑的就是新余市和温州市两个考察团的“考察行程”，“考察行程”中多次出现“游览”和“参观”的项目，占了相公共预算与公共财政管理

一、公共预算与财政管理（TheoriesofPublicBudgetingandFinancialManagement）是公共行政的一个基本理论。

1、概念公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。（1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；（2）公共预算是财政年度内的政府收支计划；（3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。公共财政管理就是对公共收入与公共支出进行的管理，使收支平衡、支出对纳税人负责。预算是对行政权力的一种控制；财政管理体现对政府支出行为的监督，不仅保证收支平衡，而且要体现支出必须有效益和对纳税人负责。因此，公共预算：

是政府部门的基本财政收支计划，它通过列出政府开支来描述政府行为，即政府该做什么、不该做什么、做到什么程度。公共预算把政府将要实行的任务与达成这些任务所必须的资源联系起来；公共预算不仅是技术性的，而且是政治性的。公共预算表明：（1）公共预算反映政府应该做、不应该做什么、先做什么、后做什么的选择。体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务。（2）公共预算反映了支出上的优先权。例如公共安全、公共卫生与经济发展；东部与西部之间发展布局等。预算过程在对政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得。（3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策、以公平为目标的决策。预算反映立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度。（4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的。预算将公民的偏好与政府产出联系起来。公共预算反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约、监督。2、公共预算的范围（1）公共预算的收入范围：税收收入；依照规定应该上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。（2）公共预算的支出范围：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。行政管理费（或曰公务支出）在国家财政支出中的比重

德国（1998年）2.7%

埃及（1997年）3.1%

英国（1999年）4.2%

韩国（1997年）5.1%

泰国（2000年）5.2%

印度（2000年）6.3%

加拿大（2000年）7.1%

俄罗斯（2000年）7.6%

美国（2000年）9.9%

中华人民共和国（2000年）25.7%

用于教育,医疗的比列:

中国:3.8%

印度:19.7%

美国:21.5%

日本:23.3%

3、公共预算的基本问题（1）总额控制(有多少钱可以分）（2）配置效率（如何把有限的资金分配到具体事项上，从而产生最大的经济效率、社会效益）在什么基础上决定将某一数量的资金分配给活动A而不是活动B？（3）运行效率：如何有效地组织与管理财政交易（4）公共责任：资金的分配和运用是否有立法控制和透明度，“纳税人意识”的理解。4、公共预算的政治特性

公共预算体现的是一种国家的意志，所以，又称为“公共预算政治”(thePoliticsofPublicBudgets)。因为公共预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。因此，从公共行政活动如何开支体现的是国家意志这一点上，再次反映了公共行政与私域管理的根本区别。5、公共预算的宪政基础

在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。美国：预算未获议会通过新泽西州长关闭州政府

2006年7月1号，美国新泽西州州长乔恩•科赞发布了一道罕见的“停工令”，关闭了州政府，4.5万名政府雇员放起了长假。这是美国州政府第一次因为预算纠纷而关门歇业。美国有线电视网CNN报道，科赞当天上午签署了关闭州政府的行政命令。几分钟后，州内公路建设项目、州法院都机构就接到了“停工”通知；亚特兰大的赌场由于需要州政府的监管，也将于本周三歇业。只有州警察局、监狱、精神病院和儿童福利机构将继续运作。新泽西州政府“关门”主要是因为预算案没有在议会通过，在这项预算案中，科赞建议将州内的营业税率提高1个百分点，来弥补州政府45亿美元的财政赤字，但是遭到了州众议院的强烈反对。但宪法规定，预算案必须在7月1日之前通过，如果没有通过，政府就不再拥有财政开支权。目前，州预算委员会正在召开紧急会议，希望能找到解决危机的满意途径。6、公共预算与公共责任和监督机制

利用公共预算建立和发展公共责任与监督机制是当今公共管理的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共管理的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多，从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。

以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共管理不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。政府部门年底突击花钱成惯例

2万亿元——这是2009年最后一个月，全国财政部门根据预算将花掉的钱。因为今年前11个月,政府财政支出仅完成了年初批准的预算额度7.6万亿元的73.8%。人们粗粗一算,就发现各地政府部门握在手里、注定要在这个月使用的,就有2万亿元之巨。

敏感的人们也从财政部长谢旭人提醒各地财政部门的一句“要加强财政支出管理，防止年底突击花钱”里，听出了这两万亿元有可能被滥用的危险。

“2万亿元”和“突击花钱”俨然成了热词，在媒体和网络里被人们议论着，感叹着，嘲讽着，也追问着。

7、美国国会（议会）对公共预算的控制在美国，行政机关的活动必须由国会（州和地方称议会）授予权力、批准经费。批准政府活动经费的法律就是预算，它决定政府在一定时期内能够使用多少经费，确定政府经费的来源和用途。美国学者认为，政府的经费取之于民，用之于民。如何取法，取多少；如何用法，用多少，必须由选民同意，这是民主政治的重要原则。选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，财政预算包括收税、借款、支出等都必须由国会（议会）决定，就成为理所当然的事了。国会（议会）正是凭借这个决定财政预算的权力对行政权力和行政机关的活动进行控制。联邦国会是这样，州议会也如此。（1）以法案的形式决定预算

财政预算以法案形式提出、依法定程序审议通过才具有法律效力，人们把它称为预算法。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了，就被视为违法。国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。各州议会虽然做法不同，但有一点是相同的，这就是全权决定预算的权力，包括税收范围、税收等级以及税种、税额和税收的增减或豁免，以及公共财政支出的项目、数额等。

（2）委员会经常性的监督

经常性的、连续不断的监督，主要依赖国会或议会常设委员会。在国会或议会编制预算中负主要责任的委员会，以及为了辅助编制预算而设立的专门机构，都是预算控制的机关。美国有权控制预算的机构有：第一，预算委员会。主要任务是对预算进行综合考察，包括收入部分、支出部分，以及各种支出之间的比较。它向国会或议会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额；第二，拨款委员会。国会或议会决定预算案主要根据这个委员会的建议和报告。拨款的数额基本上是拨款委员会决定。由于行政机关的部门众多，拨款委员会必须分工，下设若干个拨款小组委员会，实行对口监督；第三，拨款小组委员会。拨款小组委员会掌握实际的拨款权力。小组委员会经常注意它所主管的行政部门的全部活动，了解它所主管部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额之前，要举行听证会。如有必要它还派专业职员，甚至委托议会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告；第四，预算处。国会或议会编制预算的辅助机构，由专家组成。它的主要任务是向国会或议会提出年度预算报告，对各项计划的费用进行客观估计，进行经济预测和财政政策分析，记录支出和收入法案，进行特别研究。

（3）委员会控制预算的主要渠道

第一，规定拨款数额。它们审查行政机关的预算时如发现浮夸现象和不符合实际的情况，就报告国会或议会减少行政机关的项目请求。行政机关以往的活动经费浪费严重，或缺乏效率，他们就提出减少对行政机关的拨款的方案，或者建议对某项拨款附带地规定使用的限制和禁止，或附带其他条件。有时还提出取消某项拨款作为制裁的建议。第二，控制行政政策。国会或议会对政策的决定不只在立法阶段，还要延伸到执行过程中，主要是通过有关的立法委员会和拨款委员会来实现。第三，监督行政活动。这项工作主要通过拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会，就其主管部门的活动进行经常性的监督。监督的范围不限于财政方面，还包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。小组委员会认为行政机关的活动有缺点时，就在向国会提出的拨款报告中，公开提出批评；在拨款的条款中附加限制，制止行政机关滥用权力；要求行政机关对某一事项进行调查，或举行听证，向议会提出报告或改进措施；削减或停止行政机关的拨款。除了上述几项措施，还采取调查、议员的个别案件调查等形式控制预算。

（4）审计机关的辅助控制美国审计机关是一个非政治的非党派的附属于议会的机构，代表议会审核行政机关的财务活动，并向议会提出审计报告和改进财务管理的建议。联邦审计机关称审计署,负责人称主计长；州审计机关称审计处，负责人称总审计员。与主计长的产生相类似，总审计员的产生，多数州由议会任命，少数州由人民选举。无论任命还是选举，按照法律规定，州长都不能以官方名义提名候选人。其职能包括：第一，计划评判。为确定行政机关的计划是否可行，是否按照议会的决定执行，可以派员到本州任何地方搜集第一手材料，包括政府的计划是否按照法律规定执行，执行计划的经费是否存在浪费现象，等等。第二，审核与检查。审核拨出的款项是否按照法律的规定使用，有无舞弊行为；检查行政机关内部的财务管理制度是否合理，有无明显的漏洞。第三，法律服务。根据议会和委员会的请求，对政府计划和行政活动中包含的法律问题提供意见，并帮助起草和审查有关法律草案。第四，报告服务。每年提供一个年度的审计报告，随时提供行政机关财务管理情况，以及违法合同和开支是否得当等方面的情况报告。

革命老区湖北省黄冈市为了提升城市品位，规划并实施的“建设

发展龙头经济的形象工程”——东方广场，如今变成了杂草丛生的“

撂荒广场”。

这项工程因挪用国债资金、挤占安居用地而被列入“审计清单”。

“形象工程”丢了政府的形象，成为一块难以愈合的伤疤。在全国，这样的形象工程数不胜数问题讨论美国权力机关控制财政预算的机制及其宪政基础，对我国有哪些启示和借鉴？

二、对政府预算决策效益的分析

预算决策效益是指财政分配活动中成本与收益的对比关系。成本即预算支出，由政府集中支配；收益是通过财政分配活动取得的有用成果。对政府预算决策效益的分析，主要从两个方面进行：（1）从宏观的角度：就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析；常常使用机会成本分析法；（2）微观的角度：就某一项目或方案的预算决策对社会资源对社会资源配置的影响进行分析；常常使用成本——效益分析法。（一）机会成本分析通过预算程序所作出的有关公共收支的决策，实质上就是将民营部门的部分资源转移