卫生监督面临的形势和任务

抓住医改契机，全面履职，

进一步做好卫生监督工作1学习文件找准定位十七大以来的重要文献科学发展观：全面、协调、可持续以人为本、执政为民建设法治政府、服务型政府人民群众最直接、最关心、最切身的利益问题社会公平正义、关注弱势群体第十二个五年计划的建议重大传染病、地方病、职业病中央关于医药卫生体制改革的系列重要文件中央关于创先争优活动的部署2学习文件找准定位十七大以来的重要文献2007年10月党的十七大至2009年3月十一届全国人大二次会议这段时间的重要文献共70篇，约65万字。其中，中共中央、全国人大、国务院作出的决议、决定等26篇，中央领导同志的报告、讲话和文稿等44篇。有18篇重要文献是第一次公开发表把我们党30年来的全部理论和全部实践进一步概括为:创造性地探索和回答了什么是马克思主义、怎样对待马克思主义，什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展等重大理论和实际问题，并精辟指出，“30年的历史经验归结到一点，就是把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，走自己的路，建设中国特色社会主义”。3学习文件找准定位十七大以来的重要文献胡锦涛同志二○○七年十月十五日在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。高举中国特色社会主义伟大旗帜，最根本的就是要坚持这条道路和这个理论体系。中国特色社会主义理论体系，就是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。深入贯彻落实科学发展观，要求我们始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，积极构建社会主义和谐社会，继续深化改革开放，切实加强和改进党的建设。4学习文件找准定位十七大以来的重要文献《中共中央、国务院印发〈关于深化行政管理体制改革的意见〉的通知》是二○○八年三月三日印发的。《意见》指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心；按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的改革思路，明确提出到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标，要求加大机构整合力度、探索实行职能有机统一的大部门体制、进一步理顺部门职能。要进一步优化政府组织结构，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制；加强依法行政和制度建设，加快建设法治政府。3月15日，十一届全国人大一次会议正式通过了关于国务院机构改革方案的决定。随后，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等文件相继下发。行政管理体制改革全面向纵深推进。5学习文件找准定位温家宝同志在《政府工作报告》中提出，要更加重视加强和改善宏观调控，更加重视和推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视资源节约和环境保护，更加重视改善民生和促进社会和谐。“三农”问题关系党和国家事业发展的全局。2008年10月9日，党的十七届三中全会专门研究这个问题，作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》6学习文件找准定位《国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知》是二○○九年三月四日下发的。《通知》指出，食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家经济健康发展和社会和谐稳定。各地区、各有关部门特别是各级领导干部，要从深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政和建设责任政府的高度，从维护人民群众根本利益出发，充分认识食品安全法实施的重要意义，要把学习、宣传食品安全法作为一项重要工作列入议事日程，把实施食品安全法作为一项长期工作抓紧抓好、抓出成效。7党的十七大突出强调解放思想，解放思想贯穿于贯彻落实十七大精神的始终，有着深刻的含义和很强的现实针。强调了继续解放思想的必要性和迫切性，指出:在新的历史起点上，我国的国际国内环境正在经历复杂而深刻的变化，改革发展进入了关键阶段，面临着不少亟待解决的新课题新矛盾，很多问题不可能有现成的答案，也不可能有包治百病的灵药。我们要跟上时代进步新潮流、适应事业发展新要求，现在尤其需要进一步解放思想，以思想的不断解放推进事业的不断发展。“紧紧围绕贯彻落实党的十七大作出的各项战略部署，更加自觉地把继续解放思想落实到坚持改革开放、推动科学发展、促社会和谐上来”。实现科学发展，必然要求我们以解放思想为先导、以改革创新为动力，在新的思想高度上形成深化改革开放的共识、找到解决问题的突破口，在发展理念、发展思路、发展方式、发展体制上都来一个深刻转变，特别是要努力转变影响和制约科学发展的思想观念、方式方法、体制机制，确立起符合科学发展观要求的思想观念、方式方法、体制机制。卫生监督体制改革与建设重要文件中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定（中发[1997]3号）卫生工作的奋斗目标：到2000年，初步建立起具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系……卫生部关于卫生监督体制改革的意见（卫办发[2000]16号）(经国务院同意,商中编办、财政部、法制办同意）按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，调整卫生资源配置，理顺和完善现行卫生监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制……

卫生监督所是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构9卫生监督体制改革与建设重要文件卫生部关于卫生监督体制改革实施的若干意见（卫监督发[2001]号）

对卫生监督执行机构设置、主要工作职责、卫生监督队伍、监督执法经费、机构的内部制度建设等问题进行详细阐述（同期出台了疾控机构体制改革实施的指导意见，两项体制改革在全国展开）卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定（卫生部长令[2005]第39号）明确了卫生监督工作的地位和作用，遵循属地化原则，明确划分了各级卫生监督机构的职责和任务，强调综合执法，加强行业监管，规范机构设置和队伍管理，强调落实保障措施等什么是综合执法？一人多法？一机构多法？10卫生监督体制改革与建设重要文件卫生监督机构建设指导意见（卫监督发[2005]76号）卫生行政执法责任制若干规定（卫监督发[2005]233号）卫生监督稽查工作规范（卫监督发[2005]233号）卫生监督信息系统建设指导意见（卫监督发[2005]号）卫生部关于卫生监督体系建设的实施意见（卫监督发[2006]223号）

为落实39号部长令，指导全国卫生监督体系建设，要求逐步规范卫生监督机构设置和人员编制，加强人员管理，落实卫生监督经费，同时加强技术支持能力建设以及农村卫生监督网络建设卫生部关于加强卫生监督技术支持能力建设的意见（卫监督发[2008]9号）11狭义与广义卫生监督工作狭义：特指卫生监督执法广义：卫生监督及其相关公共卫生工作卫生监督执法职业病防治、环境污染与健康监测、评估“五大卫生”相关业务管理和卫生监督执法支撑体系工作手段：法规标准卫生专业技术12卫生监督及其相关公共卫生政府卫生行政部门疾病预防控制机构公立医疗机构卫生监督机构城市社区、乡镇、村卫生机构各类监管对象各类监管对象各类监管对象各类监管对象图例：-→领导-→监督-→支撑13矛盾凸现、事故多发快速城市化、工业化人民群众要求高空前高涨的权益意识和维权意识不同利益集团博弈、竞争、炒作卫生监督执法任务重食品安全问题职业病防治形势严峻饮水安全：乡镇集中供水、自备水源环境污染健康危害事件卫生监督工作面临的形势与挑战14卫生监督体系建设存在的32类问题（卫生系统宏观模型）卫生监督体系内：监督人员数量不足、执法力量薄弱等卫生系统内部：监督机构与CDC、监督机构与卫生行政部门的协调卫生系统外部：财政投入不足等卫生监督工作面临的形势与挑战15人员力量不足、素质低下、投入不足、部门间欠协调等问题，直接影响了卫生监督的服务过程，使得在服务过程中出现了诸如重行政许可、轻监督执法、卫生执法力度弱等问题服务过程中存在的问题有不可避免地影响了卫生监督的系统结果和健康结果，出现卫生监督执法社会形象低下、卫生监督效率低下、内耗严重等问题卫生监督工作面临的形势与挑战16执法依据：卫生法律7部：《食品安全法》、《职业病防治法》、《传染病防治法》、《献血法》、《执业医师法》等卫生行政法规35部：《公共场所卫生管理条例》、《学校卫生工作条例》、《血液制品管理条例》、《传染病防治法实施办法》、《医疗机构管理条例》等卫生部门规章200多个：《生活饮用水卫生监督管理办法》、《血站管理办法》卫生标准认真梳理职责、依法履职17监管对象：各类场所和机构：包括宾馆酒店、美容美发、游泳池等7类28种公共场所（102万户）；工矿企业等劳动作业场所以及学校（40万）、托幼园所、医疗机构（90万）、母婴保健、职业卫生技术机构（3000家）、疾病预防控制机构（2000家）各类产品或物品：消毒产品（3大类54小类）、涉及生活饮用水产品（6类29种）、食品添加剂、新资源食品、食品相关产品等各类服务或作业人群：职业危害场所作业人员（2亿）、宾馆饭店人员、医疗卫生人员（600万）认真梳理职责、依法履职18职责性质：一是综合协调职责。食品安全综合协调、职业病防治部际联席会议、环境与健康综合协调。——具体监管职责由多部门承担，卫生部门的牵头作用二是执法监管职责。卫生行政许可、日常监督检查、卫生行政处罚、卫生行政强制及执法稽查。——卫生行政部门及其卫生监督机构具体组织实施和承担的卫生法律法规规定的行政执法三是“五大”公共卫生的行政管理职责。起草法律法规，制定（修订）发布标准，卫生监督体系建设和队伍管理，卫生监督相关公共卫生事业及技术支撑能力建设。——事业发展认真梳理职责、依法履职19监管领域：一是食品安全综合监督。食品安全政策信息管理、标准管理、风险监测评估预警、重大事故调查处置、检验机构管理及食品添加剂、新资源食品等食品相关产品许可。二是公共卫生监督与管理。职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生监督管理以及传染病防治监督。三是医疗执法监督。打击无证行医和非法采供血，参与整顿和规范医疗服务市场。四是卫生监督体系建设。卫生监督体制改革、机构建设、队伍管理，指导规范卫生执法。认真梳理职责、依法履职20履职存在的问题：

履职情况不平衡，存在空白地带和薄弱环节职责频繁调整变化，客观上给履职带来重大挑战卫生监管力量不足，监管水平有待提高卫生监督法制建设不，执法力度有待加强认真梳理职责、依法履职21卫生监督执法职能交叉，职责不能完全落实卫生监督职能未能严格界定、规范（部门间与安监、环保、工商、药监等，系统内部与卫生行政部门、CDC、上下级机构等），职能调整频繁政府筹资不足，基层卫生监督机构靠业务收入卫生生存与发展人员编制短缺，高素质人才流失呈上升趋势卫生监督机构的装备与房屋建设等硬件条件有待加强卫生监督工作面临的形势与挑战22监督局名称调整：卫生防疫司（1982）卫生监督司（1990）卫生法制与监督司（1998）卫生执法监督司（2004）卫生监督局（2006）食品安全综合协调与卫生监督局（2008）卫生监督执法职能调整（2000年以来）：保健食品监管归药监局；职业卫生、放射卫生监管划归安监局、环保总局；食品卫生的分段管理；餐饮职能的移交；职业卫生监管职能调整卫生监督工作面临的形势与挑战23职责特点：卫生监督工作的政策性强，涉及法律法规众多，执法要求高卫生监督的监管对象很广泛，数量庞大且十分复杂，执法任务重监管工作对专业知识技术依赖度较高具有多部门性，需要其他部门的大力支持，协调任务重

工作领域密切关注民生、关系社会稳定、社会敏感度高认真梳理职责、依法履职24牢固树立依法行政意识强化执行公务意识——执政为民意识，社会服务意识，维护公共健康利益严格按规则办事意识——明确权限、重证据、守程序增强责任意识——岗位责任，落实行政执法责任制，执法必须到位增强行政敏锐性——提高应对危机能力、应对复杂局面能力、化解纠纷能力25提高执法能力落实责任重视投诉举报：有案必查，有查必果，结果反馈执法到位：取证到位、程序到位、处理（处罚）到位、衔接到位准确定位：卫生行政部门即使执法主体，又是政府组成部门经常性报告：向政府汇报清楚，履行告知、汇报责任重大事项请示报告：遵守政府决策程序和工作纪律用好政府行政资源——增强沟通能力，加强部门协调配合，借用外力，做好行政执法衔接用好法律资源——卫生行政法律法规、相关法律法规、刑法，涉嫌犯罪案件移送探索办案技巧，依法自我保护——注重档案管理，留下记录26执法责任制履行职责的要求职权（职责）范围与内容：部门、岗位程序规则：步骤、顺序、时限和形式文书规定：程序的载体，履行职责的证明27行政责任追究《卫生部行政执法责任制若干规定》第二十条：各级行政执法人员在执法活动中，因故意或重大过失有下列情形之一的，应当追究相应责任：超越法定权限认定事实不清、证据不足适用法律、法规、规章错误违反法定程序处理结果显失公正依法应当作为而不作为滥用职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益卫生行政执法责任制不落实，责任不清造成重大过失其它违法行为28近期重点工作

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1.认真做好问题乳粉集中清查工作。做好综合协调、信息管理，落实风险监测计划，并做好清查行动的总结和上报工作。

2.继续做好食品安全整顿工作。继续公布“黑名单”并建立违法添加物和超范围使用添加剂数据库，继续督办问题乳粉案件的查处，尽快结案。

3.进一步加强食品安全风险监测工作。全面完成2010年全国食品安全风险监测计划，确保检测项目及时完成，数据准确可靠；加强各级疾控机构的食品安全风险监测、评估、预警能力建设；完善食品安全风险监测机构能力条件和工作规范、技术指南等制度。

4.努力做好食品安全标准清理工作。部署乳品安全标准的跟踪评价，做好食品安全企业标准的备案工作。

5.做好重大食品安全事件处置工作。增强敏感性，坚持属地管理原则，从充分发挥专家作用，加强监测和舆论引导工作。近期重点工作（一）食品安全综合协调30

1.完善职业病防治法律法规和标准体系。

2.进一步规范和加强职业病诊断与鉴定工作。

3.加强职业卫生技术服务机构、职业健康检查机构建设。

4.深入贯彻落实《国家职业病防治规划（2009-2015年）》。

5.做好医疗机构放射性危害控制监督管理工作。

6.以落实职业病防治项目为契机，全面推动职业病防治工作。

7.加强部门配合，做好职责调整过渡期相关工作。（二）职业卫生与放射卫生近期重点工作31加强对城乡集中式供水单位的监督管理，发现问题要督促解决，不能一罚了之。必要时要向政府报告，提请政府采取措施或协调相关部门解决。加强消毒产品和涉水产品的日常监管（例：卫生部批准的产品、水表）。配合环保等有关部门做好重金属污染治理相关工作。（三）饮用水卫生安全近期重点工作321.加强单采血浆站监管，努力做到“三个清楚”：机构底数清楚、存在问题清楚、法律法规清楚。“三项到位”：整改措施到位、案件查处到位、责任追究到位。2.继续加大力度打击无证行医，做好涉嫌犯罪案件移送；会同工商部门严防出租屋从事非法行医活动。（四）医疗服务监管工作近期重点工作331.重视农村学校自备水源、二次供水监管2.医疗垃圾（五）学校卫生与传染病监督近期重点工作34挑战工作任务重卫生监督能力建设滞后队伍条件保障适应职能调整问责压力35抓住医改契机保基本，强基层，建机制。人民群众的实惠。将卫生监督及其相关公共卫生纳入医改具体思路卫生监督体系建设——已列入国家发改委项目基本公共卫生服务均等化——居民健康档案、关爱农民工健康行动重大公共卫生项目——食品安全风险监测与评估、生活饮用水监测、职业病防治体系建设卫生人才规划、相关培训项县医院建设——职业健康体检、食源性疾病早期发现重点临床专科建设——综合医院职业病专科建设卫生信息化建设36省级机构32个地市级344个3243个乡镇派出机构全国9.41万人。从中央到省、市、县，并延伸覆盖农村地区的卫生监督网络体系构架初步形成！县级2859个卫生监督队伍现状：2010年7月调查情况37我局起草《卫生监督机构房屋建设规划》和《卫生监督机构房屋建设指导意见》，力争解决卫生监督机构业务用房问题。《指导意见》将于近日下发。近期发改委拟下发了《关于编报2011年卫生项目中央投资计划草案和中央投资项目储备的通知》，卫生监督体系建设已纳入项目编报范围，并已开展初步摸底工作。

卫生监督体系建设38机构建设规模注：1.辖区人口10万人以下的县，其卫生监督机构建设规模按照实际人员编制测算，且不超过500㎡；辖区人口数小于5万人的市辖区，其卫生监督机构原则上不予单独建设。2.原则上卫生监督机构负责人办公用房不能超过总建筑面积的3%。

3.具体规模确定可按人（人指经编制部门批准的编制人数）均建筑面积指标省级40-45㎡、地市级40-47㎡、县级40-50㎡测算。2010-11-1639河南省卫生监督管理干部培训班华西成都2010-11-25目标——100%县建立独立卫生监督机构，东部省份95%以上的县、中西部省份85%以上的县卫生监督机构在乡镇设派出机构，其中每个省（区、市）至少50%的县卫生监督机构在乡镇设派出机构并覆盖所有乡镇。——到2015年实现100%的卫生监督机构实施卫生监督网格化责任管理，100%的卫生监督机构能够提供现场快速检测服务，100%的卫生监督管理相对人得到有效的卫生监督服务。卫生监督员配备达到0.9-1.2人/万人口，年度培训不少于30学时。——建立互联互通卫生监督信息网络，到2015年覆盖到100%的县以上卫生监督机构并逐步向乡镇延伸。卫生监督体系建设40测算全国卫生监督机构依法全面履行卫生监督职责需要配备14.8万人。目前全国9.4万卫生监督员与实际需要存在36%的缺口。卫生监督人才发展开展工作项目（%）其中完成（%）省59.346.6市60.544.0县52.037.2完成工作量41卫生监督人才特征专业技术水平较高把握法规政策能力执行力：协调沟通、抓落实具备多学科知识储备合格的卫生监督人才的特征42现状：全国卫生监督人才总数为9.41万，每万人口只有0.7名卫生监督人员目标：

增加人才总量，满足执法保障的需求变化：到2015年，全国卫生监督人才总数增加到12.76人，平均每万人口拥有0.9名卫生监督员到2020年，全国卫生监督人才总数增加到14.72万人，平均每万人口拥有1.0名卫生监督员目标：增加人才总量，满足执法保障需求!人才总量1

卫生监督执法人才规划建议432006年2015年2009年，卫生监督人员中具大专以上学历的比例为74.2%到2015年，卫生监督人员中具大专以上学历的比例增加到85%到2020年，卫生监督人员具有大专以上学历人员达到95%以上优化人员结构，到2020年高层次人才比例不低于10%2020年目标：逐步优化人才结构，高层次人才比例明显提高!人才结构244加强卫生监督网络建设，到2015年，县（县级市、区）在乡镇设立卫生监督派出机构的数量应覆盖省辖面积的90%到2020年，乡镇设立卫生监督派出机构工作全部完成，农村地区每个派出机构中的具有执法权限的卫生监督人员不少于2人基层建设3目标：充实基层卫生监督人才，完善卫生监督网底建设!45有重点地开展分级分类培训，完善培训管理制度，创新培训模式，加大培训经费的投入严格卫生监督员准入管理和绩效考核，落实行政执法责任探索实施等级卫生监督员管理，完善人才使用激励机制人员培养、管理与使用4目标：加大人才培养力度，注重人才的管理和使用46

卫生监督“1-5-1-5”人才工程（2011-2020）一五一五一百名国家级卫生监督专家工程

各执法业务口的卫生监督人才队伍领军人物五千名首席卫生监督员工程确保全国每个省、地级市每个专业有1人一万名卫生监督紧缺人才工程满足食品安全放射卫生、职业卫生、学校卫生等执法需要五万名基层复合型卫生监督人才工程坚持以专为主，一专多能的原则，为2859个县级卫生监督机构培养五万余名基层复合型人才队伍47

人才工程阶段目标：

到2015年底，全国初步完成培养60名国家级卫生监督专家和3000名首席卫生监督员，补充到位8000名卫生监督紧缺人才，基本完成培养35000名基层复合型卫生监督人才。48正在采取的措施引导体制改革（1）坚持综合执法：卫生监督综合执法既是当前卫生监督执法实践的需要，也是深化医药卫生体制改革和依法行政管理的必然要求，是卫生监督体制改革的重要目标。（2）坚持地方主导：鼓励地方在党委政府主导下，积极探索切合本地实际的机构改革模式。各地特别是人力、财力资源相对匮乏的市、县，要实行机构职能和资源的有效整合，深入推进综合执法。（3）坚持三个有利于：不论改革采取何种模式，都要始终坚持改革要有利于卫生监督队伍的稳定，有利于保障卫生监管职责的全面落实，有利于切实有效维护群众健康权益。49加大卫生监督人才培养力度贯彻落实《2011-2015年全国卫生监督员教育培训规划》的要求，结合辖区实际，进一步完善卫生监督人才培养体系。推进卫生监督员实行公务员管理，完善用人机制

积极推动卫生监督机构向行政执法机构转变，将卫生监督人员统一纳入公务员管理。积极推行绩效管理，实施绩效考核，落实岗位责任，加强执法责任制建设。探索建立等级监督员管理制度，强化激励措施

配合等级监督员制度，各地积极探索建立有利于激发工作潜能、提升监管水平的激励机制，吸引各类优秀人才从事卫生监督工作。50近期拟下发《关于切实落实监管职责进一步加强卫生监督工作的意见》主要包括四部分内容：进一步提高思想认识，增强依法全面履职的意识。卫生监督是卫生工作重要组成部分和深化医改的重要内容，当前面临的困难和问题凸显，充分认识严峻形势，转变观念，找准定位，紧紧围绕突出问题，