某某城市“城中村”旧城改造中存在的问题及对策研究

某某城市“城中村”旧城改造中存在的问题及对策研究摘要：中国改革开放以来，我国经济得到了飞速发展，城镇化进程取得了巨大的成就。城镇化的快速推进，人口数量快速增加，城市“老龄化”程度严重，城市功能逐渐不能够适应发展需要，基础设施设备日渐落后，城市结构日趋混乱城市环境恶化问题逐步显现，城中村改造也进入了飞速发展阶段。各级政府加大了对城中村改造的重视程度，把城中村改造纳入了城镇建设的重要日程。城中村改造工作是一项十分复杂艰巨的社会系统工程，涵盖政策性、经济性、群众性，涉及到政府、开发商、居民等多方利益，政府、开发商和被拆迁人的利益彼此之间都存在直接关系。城中村改造的成功与否关系到城市整体发展的推进，是我国重要的民生工程。目前来看，这项民生工程还存在很多问题，主要表现在政府改造旧城盲目性大、规划不健全、城市配套功能不足，在拆迁过程中政府职能错位、政府对拆迁的标准制定过低、政府自身财力不足等。深究其原因，最根本的还是政府行为在现阶段政治经济制度下，政府在城中村改造中起到的主要作用不明确有关。所以，要研究城中村改造的对策就更应该站在政府的角度，对更好解决城中村改造出现的诸多问题具有理论意义和现实价值。关键词：城中村；旧城改造；问题；建议Abstract:sinceChina'sreformandopeningup,China'seconomyhasbeenrapiddevelopment,urbanizationprocesshasmadegreatachievements.Therapidprogressofurbanization,therapidincreaseofpopulation,theseriousdegreeofurban"aging",theurbanfunctiongraduallycannotmeettheneedsofdevelopment,theinfrastructureequipmentisincreasinglybackward,theurbanstructureisincreasinglychaotic,theproblemofurbanenvironmentdeteriorationgraduallyappears,theurbanvillagereconstructionhasalsoenteredtherapiddevelopmentstage.Governmentsatalllevelshavepaidmoreattentiontothereconstructionofurbanvillagesandputthereconstructionofurbanvillagesintotheimportantagendaofurbanconstruction.Urbanvillagereconstructionisaverycomplexandarduoussocialsystemproject,coveringpolicy,economyandmass,involvingtheinterestsofthegovernment,developers,residentsandotherparties.Theinterestsofthegovernment,developersandtheevictedpeoplearedirectlyrelatedtoeachother.ThesuccessofurbanvillagereconstructionisrelatedtothepromotionofurbandevelopmentasawholeandanimportantlivelihoodprojectinChina.Atpresent,therearestillmanyproblemsinthislivelihoodproject,whicharemainlymanifestedintheblindnessofthegovernmentinthereconstructionofoldcities,theimperfectplanning,theinsufficientsupportingfunctionsofthecity,thedislocationofgovernmentfunctionsinthedemolitionprocess,thelowstandardsofthegovernmentfordemolition,andtheinsufficientfinancialresourcesofthegovernment.ThemostfundamentalreasonisthatthegovernmentACTSunderthecurrentpoliticalandeconomicsystem,andthemainroleofthegovernmentinthereconstructionofurbanvillagesisnotclearlyrelated.Therefore,tostudythecountermeasuresofurbanvillagereconstructionshouldbemorefromtheperspectiveofthegovernment,whichhastheoreticalsignificanceandpracticalvalueforbettersolvingtheproblemsofurbanvillagereconstruction.Keywords:urbanvillage;Urbanrenewal;Problem;advice1绪论1.1研究背景改革开放39年来，中国经济高速增长，城市空间呈现几何倍增长速度，中国城镇化速度领西方国家叹为观止。随着城镇化的快速推进，使城市人口数量也随之增加，城市“老龄化”加重，城市“老龄化”程度严重，城市功能逐渐不能够适应发展需要，基础设施设备日渐落后，城市结构日趋混乱城市环境恶化问题逐步显现。这些现象表明旧城区若不进行改造，将不能适应和满足城市现代化对高效、快捷、便利、集中的发展需求，并且对城市环境和形象也存在打击性破坏。所以，必须对旧城区进行有序优质的改造。城中村改造是城市发展到一定阶段的必然产物和必经过程，是经济社会发展到一定程度的附属品，进行城中村改造的根本目的就是提升城市的综合效益，满足人民需求和社会发展需要。城中村改造不但可以提升城市形象，更能够健全城市的主要功能，改善百姓的居住条件和生活环境，是民生所需，大势所趋。“十八大”以来，党和国家新领导集体提出了发展新型城镇化的目标，对城市旧城区的更新改造和功能完善是新型城镇化建设的重要组成部分，更是社会关注的重点、热点、难点问题。重庆市秀山县，位于重庆市东南部，作为重庆市东南门户与湖南花垣县和贵州松桃县相邻，自重庆直辖之后，秀山整体的经济社会发展迅速，从以前的“三不管”变为现在的“小成都”，取得的成绩有目共睹。秀山县之前的城市主要功能区较小，加之随城镇化的快速推进，旧城区的城市整体布局、规划模式、经济框架、生活方式、基础设施配套等方面都极大的落后于新型城镇化发展的要求以及城市运行的要求，这些问题也阻碍了秀山县的整体发展，使秀山县给人的印象停留在“老、少、边、穷”。认识到上述问题，秀山县政府高度重视，把城中村改造工作纳入政府重点工程，专门成立城中村改造项目工作领导小组，投入大量人力、物力、财力，城市人居环境得到了极大的提升和改善，但同时也存在一些问题。诸如部分政府改造旧城盲目性大，规划不完善，城市配套功能不健全，对传统风貌建筑保护不到位、部分城市特有风貌丧失、盲目的最求城市现代化景观，原住民利益遭侵犯、政府与开发商、商户、住户的利益冲突，城中村改造资金不足，城中村改造拆迁方式较为落后，仍采取传统的大拆大迁的办法。没有注意修复和完善旧城区的城市设施，对城市建设造成了极大浪费。以上这种情况，对重庆市秀山县城中村改造问题进行分析和研究，提出相关对策和解决办法，可以对解决重庆市秀山县城中村改造中存在的问题将有极大的帮助，对更多像秀山这样社会经济相对落后的国家级贫困县城城中村改造工作有重要的理论和现实意义。1.2研究意义当前我国正进入城市化快速发展时期，如何在保证城市居民生活质量不下降的前提下，对旧城区进行更新改造和现代化建设，成为公共管理函需解决的课题。旧城中危旧房区域相对集中在城市中心，或者土地资源利用价值较高的地区，影响了城市下一步的可持续发展。对旧城进行改造，不仅涉及到政府、开发商、被拆迁居民、外来暂住人口等利益核心者，而且还与政府在城中村改造中的公共管理能力、政策制定方式等因素息息相关。本文通过理论联系实际的方法对重庆市秀山县城中村改造项目中存在的问题进行分析研究，提出可行性对策，可以为学术界在当下研究像秀山县一样的小城镇的城中村改造问题提供可用的第一手资料，为学术界深入研究城中村改造现状提供理论参考。其次，有利于解决秀山县城中村改造中存在的各种问题，也可以对像秀山县这样的小型城市城中村改造提供参考，对地区经济发展也具有重要现实意义。1.3国内外研究现状国内外有关学者对于城中村城中村改造进行了相关的研究，具体的研究结果如下所示：1.3.1国内研究现状刘祯祯（2018）认为对于城中村改造应采用适当规模以及合适尺度，依据改造对象的内容与基本要求，来不断提高城市改造的规划设计质量，确保城市改造中的每一规划区域都能够达到相对的完整性，然后集齐所有的相对完整性之和，从而达到旧城的整体环境得到改善的效果，达到城市有机持续更新的目标。通过城市更新理论，对北京菊儿胡同进行了城中村改造，菊儿胡同工程在理论和实践中都取得了很大的成就，但是经济问题和社会问题仍没有得到有效解决。朱烜伯（2018）提出城市更新以及改造的目标应该建立在对城市功能结构的整体调整和综合协调的基础上，务必改变传统的、单一的城市形体规划、封闭式的工作程序以及急剧突发式的更新方式，转向系统综合的规划、开放式的工作程序、稳妥渐进式的更新方式。另外，该书还对剖析了历史保护区的城中村改造实践现状，并提出了保护和延续历史文化的相关策略。李倩（2018）通过对多主体伙伴治理的旧城再生研究，提出要注重多方利益的均衡性，防止政府和开发商利益趋同下，群众利益受损。衣鹏（2018）认为：国内城中村改造可以在城市空间上采取整体有序的发展方式和策略，努力打造出属于该城市独有的特色，在城中村改造和城市更新的过程中，有机地实现政府、居民以及社会组织之间的互动。1.3.2国外研究现状SandraUthes（2014）提出城市活力理论，在她的《美国大城市的生与死》（1961）中指出，“多样性是城市的天性，对城市设计而言，对传统空间的综合利用和进行小尺度的、有弹性的改造：为中小企业提供场所保留老房子；保持较高的居住密度，从而产生复杂性；增加沿街小商铺，以增加街道的活力等。”城市设计不仅需要满足了城市功能的组织及城市空间景观的发展需要，更应该满足不同居民不同的生活和生产需求，使其不同的人们在不同的活动场所和活动需求中得到个体和整体的满足，让城市更有活力和生命力。JasonAlread（2007）认为城市的复兴与改造，应该允许有不同的策略，不同的速度，利用不同的资源，通过增加或减少建设城市的某种资源来达到城市改造或复兴计划进展的平衡。城市的改造和复兴，不仅仅是在数字上的追求，更重要的是创造出绝大多数人期待的高质量、高数准的生活，建设可持续，共发展的美好城市。这为当下西方国家进行城中村改造和城市复兴指明了方向。1.4主要研究内容本文首先对于本课题的研究背景和研究意义进行分析，然后再对于本课题相关的理论进行分析，为本课题的研究提供了理论上的研究基础。在对于秀山县城中村改造的问题以及原因进行分析。最后提出了秀山县城中村改造相关建议。2相关理论概述2.1城中村改造城中村改造，本文指对城市的旧城区进行改造，是对城市老化区域局部或整体地、有步骤地进行改造和更新，改善老城市的物质生活环境，以便更加有利于提高老城区居民的其劳动、生活服务和休息等条件。本文采用前文提到的，1958年荷兰海牙第一届关于城中村改造问题的国际研讨会上，对城中村改造问题的国际研讨会上对城中村改造的概述，即根据城市发展的需要，城市需要进行城中村改造，通过在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设。2.2城市管理城市管理是指以城市政府为主体、各相关利益主体共同参与，对各类城市公共事务的管理，包括对城市的社会公共设施建设、社会公共事务管理，以及城市发展中涉及到的经济、文化、社会管理所必须开展的相关管理活动及其相互影响的过程。再具体操作层面上，长期以来，我国行政实务中都较为狭窄的定义了城市管理。较为常见的理解是将城市管理与“城管执法”相提并论。可是这样理解是片面化的，没有完全概括到城市管理的内涵。因为城市管理体制是城市管理过程中政府的权力分配、机构设置、职能划分、管理方式和机制运行等综合起来的一个体系。而城市管理执法作为政府部门根据城市发展所需的引导和规范要求，加强对城市管理的监督、调研、稽查，以及加大对市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象、问题和各种矛盾的管理，以法律的手段和方法进行对被管理对象有序化的目标整治、矫正和调理的综合性管理职能。城市执法是城市管理的中心环节。城市管理执法没有包括前端的管理权（如行政规划、行政许可等）。应将城市管理与“城市规划”、“城市建设”做对应使用，指政府特定机构保障城市基础设施健康运行和公共空间良好秩序的活动。2.3城市规划和城市管理理论城市规划，又称为都市规划，是指预先设计和构想好城市未来发展空间，侧重于对城市物质形态以及城市产业、建筑物、道路、基础设施和运输设施的布局和设置。城市规划对城市未来的发展至关重要，一个城市能否建设的好，管理的好，关键是要有一个好的规划。没有好的管理和规划，城市建设就会有极大的随意性和盲目性，就不能够依照科学、有序的按照指定规划建设，就会妨碍城市的健康发展，影响城市发展的可持续性。城市管理是城市发展的保障，是实现城市规划的重要手段。城市管理是一项综合性的系统工程，管理的优劣程度对城市的健康有序发展有着至关重要的作用。城市管理同时又是一个动态化的过程，城市管理进行的如何直接关系着城市形象的提升和改善。城市管理主要在城市地域空间上进行，城市的地域空间作为城市经济社会活动的重要载体，给每个居民的日常生活和城市整体的规划调整提供了空间，所以，对城市空间的科学规划和合理管控可以更好的配置城市土地的利用和更好的组织社会经济的生产。更加有利于协调社会各群体的利益分配，有利于城市物质空间的合理优化和进一步完善。而旧城区中的“城中村”、“棚户区”都是城市地域空间进一步提升的障碍，落后于城市发展的步伐，成为了“脏乱差、黄赌毒”等社会问题集中的“红灯区”，对社会治安和城市稳定埋下了隐患，与我国提倡的和谐发展、共同富裕的理念也背道而驰，对其必须加大城市管理，进行城中村改造，提升城市品质，打造城市形象。3秀山县城中村改造存在的问题及原因分析3.1秀山县城中村旧城项目简介2017年7月22日，重庆市政府召开第17次常务会议，审议通过了《重庆市人民政府关于推进主城区棚户区(危旧房)改造的实施意见》，秀山县委、县政府积极响应重庆市政府的号召，进一步推动民生工程建设，积极改善秀山县城区内危旧房区域“脏、乱、差”的状况，改善该区域中居住的人民群众的生产、生活环境，在充分征求广大市民意见的基础之上，秀山县委、县政府预计用5年时间，改造主城范围内的危旧房，在秀山县城区内危旧房集中区域，划定八个在五年内有条件实施的需要改造的危旧房区域。秀山县实施城中村改造项目后，据统计，秀山主城区范围内城市旧房改造总量为567万平方米，涉及居民7.21万户，其中需要整体拆除类区域涉及522万平方米、6.32万户，修缮加固及改扩建类区域涉及45万平方米、0.89万户。3.2秀山县城中村改造存在的主要问题3.2.1政府改造旧城盲目性大，城市配套功能不健全秀山县城中村改造项目从13年开始实施，截至目前，“千城一面”的现象日渐明显。决策者往往是政府部门领导，大多数不具备城中村改造专业知识、不了解经济市场发展趋势或城中村改造区域复杂情况，缺乏对城市的长远利益和综合效益的规划，工作中急于出政绩。而政府进行城中村改造的决策研究也是分管县领导召集城中村改造项目相关单位负责同志开会研究问题，未经市场调研，专家论证，征求市民意见等，直接由内部会议决定了城中村改造的实施方案和方向，使城中村改造难以满足市民和市场需求。秀山县城中村改造缺乏长远规划，项目上马仓促。对旧城区如何改造、老城新城如何结合、城市的总体规划走向缺乏科学系统的认识，对城中村改造的宏观和微观把握不足，没有形成明确的评价体系、控制体系及目标效用考核体系，并不能充分衔接总体规划、分区规划及控制性详细规划。开发商往往在利益的驱动下，不断的提高建筑的高度和密度，然而这些建筑外形往往又是套用其他开发商现成的设计方案，建设而成的高层住宅和商铺毫无特色。秀山县城中村改造的开发商往往不顾市场发展的需求，跟风而上，盲目扩建使得房产、地产的大量闲置，造成房地产投资结构和供求结构出现不平衡。例如党校片区的旧房改造项目秀水乡邻，高层闲置率过高，1层8户3梯，但物业却只给开1部电梯，小区内部没有设置停车场，居民停车都只能停在马路边和对面的街道办事处办公楼停车场，造成交通拥挤，给小区居民和附近百姓出行造成极大不便，反而更加影响小区的出售，开发商只为自身利益，不顾建成后环境的好坏，城市配套设施不健全的后果己经显现。秀山县城城市用地和资金都较为紧张，在城市用地和资金都很紧张的形势下，房地产库存积压实为市场经济大忌。在房地产开发和土地批租的大环境下，大规模的城市改造成为了市级和各区县财政收入重要来源。政府部门为了吸引投资，忽视城市规划的规定和市场规律，为开发商广开绿色通道，影响城市化进程的正常发展。例如秀山县城中村改造城中村片区，相邻的泽京国际和黔龙阳光集团两个公司都按照自己改造方案建设，彼此没有互相沟通，导致两个地块之间道路无人修整，绿化无人监管，暴雨冲刷过后树木植被损坏严重，道路泥泞不堪，交通受阻，严重影响居民生活，妨碍城市建设环境和城市发展秩序。3.2.2政府拥有单方话语权，公民参与缺失我国行政补偿的费用和标准，行政补偿的范围，行政补偿方式都由政府说了算。政府在改造过程中，较少聆听当地居民的意见，掌握了绝对的话语权。改造意愿更多地体现领导意图，对于客观实际的研究不够深入，单纯的政绩观念较为突出。如在这次对重庆市秀山县旧房改造八大片区的调查中发现，未来规划中的居民居住区和商业区资金筹集主要采用出让地的形式，以减少政府投资。由于八大片区各土地级别均为2类用地，所以秀山县城中村改造项目土地出让金按2010年核定标准1050元/平方米，后由于拆迁的补偿过低而遭到了居民的抵制，当时拥有1面的住户对政府提出就地还建门面的请求，但遭到了政府的拒绝，政府只愿提供货币补偿。赔偿标准的制定没有广泛的听取群众的意见，也没有深入开展实地调研，城中村改造项目指挥相关单位也没有采取听证会的形式吸收广大群众意见，公民参与缺失严重。政府在拆迁过程中存在非常规操作。例如秀山县城中村改造的雷家河片区拆迁的委托拆迁方式，把拆迁资金和安置资金打包一次性付给委托拆迁单位。拆迁单位为获取更多的利润，定会极力压低安置补偿金，从中渔利。有时拆迁单位还通过重金招募一些社会闲杂人员对拆迁户进行恐吓和要挟，迫使拆迁户妥协接受低于正常水平的拆迁补偿金。除此以外，在遇到“钉子户“时，政府往往通过停水、停电等方式配合开发商的拆迁工作。3.2.3政府与开发商利益趋同，忽视居民利益城中村改造是政府、开发商、原住居民之间的一场博弈，其中政府在改造过程中与开发商的利益趋同，而忽视居民的利益，主要体现在政府对开发商的监管不严，导致开发商违法违规事件时有发生。2017年初，重庆市秀山县新时代房地产开发公司在印刷厂片区设立了临时办公室地点，进行对策划中的重庆市秀山县印刷厂片区的危改项目进行超前预收房屋及门面款，非法吸收资金达3亿多元，而印刷厂片区的拆迁工程还没有动工又跟拆迁户与有门面的商户没有达成任何协议。在此之前中央建设部早就明文规定城市建筑在未动工之前是不允许销售的，否则就是非法集资。对此印刷厂片区的居民及商户对新时代房地产开发公司的非法行为向秀山县工商局进行了投诉和报案。虽然各级主管部门对此违法违规的行为进行了调查，但是没有得到具体解决，后来就不了了之。对此印刷厂片区群众组织了上访，不仅到秀山县上访，还到重庆市人民政府信访办等各级信访单位上访，对秀山城市形象有较大影响。但按信访管理原则，此事应由秀山县信访局处理，印刷厂片区居民多次询问查处结果，却被秀山县信访局部分工作人员搪塞，拖延时问达一年之久，没有任何的解释和解决办法，印刷厂片区居民因此到秀山县政府多次集访，此事后经相关部门联合执法，得到有效控制。这典型地反映了政府对开发商的监管不力，导致开发商不顾住民的利益，做出违法违规的事情出来。3.2.4城中村改造面太大，政府自身财力不足资金是保障危旧房改造的关键因素。秀山县城中村改造项目，主城区范围内城市旧房改造总面积为567万平方米，涉及居民住户7.21万户，其中需要整体拆除类区域涉及522万平方米、6.32万户，修缮加固及改扩建类区域涉及45万平方米、0.89万户。可以看出秀山县旧房改造项目涉及人员多，改造面大，所需资金较大，这对建设单位的门槛要求比较高，一些规模小的、但想要加入行业的建设单位望而却步。政府对旧房改造的投资较少，因此建设单位对旧房改造项目投资积极性不高。资金的配套难度大，将阻碍危旧房改造工作的进度。秀山县城区旧房改造拆迁费、安置费测算主要采用秀山现行的城区征收房屋补偿安置方案中涉及的相关标准。秀山城中村改造拆迁费、安置费测算所需为120592.675万元；安置房建设费测算所需费用共为182119.98万元。根据秀山县城中村改造项目小组统计城中村改造总共预计花费322712.66万元。可以得出，在秀山县旧房改造中，安置费所占比重最大，其次为拆迁费。为保证城中村改造片区的拆迁工作，务必进行投资估算，协调好该项拆迁工作中所有资金来源，做好改造片区下一步规划。资金问题是困扰城中村改造工作的重要原因，秀山县属于国家级贫困县，经济实力较弱，在地方财政紧张的情况下，特别是贫困人口多、维稳压力大、依靠地方政府自身力量解决旧房改造问题并不现实，八个城中村改造片区，施工单位大小几十家，一旦建设资金短缺，各施工单位集体催讨债务，或者停工，就会给社会带来很大的不稳定因素。而另一个现实是，部分拆迁出的地块是有价无市，例如锰粉厂片区，原为秀山开采锰矿时集中处理锰粉的地区，环境污染严重，加之离秀山县城较远，再加之秀山县购买力并不是很旺盛，锰粉厂地块居民拆迁出去过后，锰粉厂地块土地变现困难，这无疑加重了地方政府财政负担。3.2.5政府对传统文化保护不足，特色风貌建筑破坏严重虽然城中村改造是推动城市经济可持续发展的关键，但一个城市是否需要拆迁重建，应该根据各个城市具体的实际情况来考虑。如果城市旧城区的原始设计比较科学而且布局合理，只是随着历史的前进房子显得有些破旧，但依然保持着独特的历史风貌和城市风格，那么，这个城市的建筑风格和空间结构就没有大规模改造的必要，只需要对破旧的基础设施进行重新改造即可。就秀山县而言，秀山县是少数民族聚居地，例如西街片区，西街片区有大量土家族建筑形式，以及典型少数民族建筑形式的吊脚楼，因其建筑年代较为久远，原状保护价值较高，而且建筑形式大多为1-2层的木结构，改造过后，变为简式建筑，风貌并无特色，没有体现少数民族建筑风格，空间结构也没有较大改变。秀山县原有的城中村改造方式不但对城市居民长期居住形成的经济关系纽带进行了拆断，而且对原有的和睦友好的邻里社会关系网络也是种摧毁。例如西街片区，原本就是文化内涵很丰富，人气、文气、生气都很旺的旧城区，在经过了改造后，外观有了极大改变，却少了人气，却沦落为了“无人区”，破坏了商机，未达到城市可持续发展的目的。3.3重庆市秀山县城中村改造存在问题的原因分析3.3.1政府审批的封闭和计划思维模式的弊病以政府为主要行为主体的城中村改造项目建设，是以相对被拆迁旧城区区域居民而言的外部力量实施的，在这种情况下，政府控制了城中村改造规划方案的全过程，居民在此过程中的参与权极小。政府与开发商利益趋同性大，这样情况下，开发商在认为该改造项目有盈利可能性的基础上，向该项目发包方发出开发意向，在政府相关职能部门例行的内部审批流程之后，该改造项目即宣告成立，作为城中村改造项目的第一承建人，被改造或被拆迁区域的居民并没有表达自身关于改造规划和拆迁方案的意见，甚至绝大多数城中村改造片区的居民都是通过信息公示等形式知道自己所住的区域面临城中村改造的，他们完全被置于改造规划、改造方案和决策过程之外。这一封闭性的审批过程是公民参与缺失的重要原因，由于群众参与不足，会对城中村改造有负面情绪，加大对城中村改造的抵触，加大城中村改造的难度和工作量，同时导致政府、开发商、群众之间的利益冲突，引发上访和群体性事件。3.3.2政府在城中村改造中存在监管不到位或过分干预的现象在城中村改造过程中，政府的监管存在不到位的现象，导致了城中村改造中开发无序的现象，对被拆迁居民的利益有所忽视。比如，开发商参与城中村改造项目，政府对开发商资质审查、土地出让、规划办理、建筑施工许可证等相关证件的办理审查，一直缺乏有效地监督，甚至有些人情关系在里面，对手续不全的开发商睁一只眼闭一只眼，对为批先建的改造工程的行政处罚也流于表面，作用甚微。再者，城中村改造中队非赢利性公益性用房和基础设施配套建设等缺少硬性规定，开发商追求利益最大化尽可能避免无收益的成本投入，在后期追加时操作起来十分困难。由于缺少有效监督，造成工程质量安全缺乏保障，损害了被拆迁居民的合法权益。政府的合理行政干预在市场经济不完善的时期是很有必要而且效果显著的，可是过度过当的政府干预都是违反经济发展的客观规律的。比方说，政府在制定城中村改造规划时，又是运动员又是裁判员。政府短期政绩最大化的效应导致了城中村改造项目的急于求成，这种方式缺乏长远规划的目光，没有把城中村改造看作城市发展必然产生的阶段性产物，规划盲目性大，同时容易忽视居民利益。3.3.3政府自身自利性和角色认识不清政府作为城中村改造的主导力量，承担了城中村改造过程中的各方事宜。无论是从选择改造地块，还是到确定规划改造范围，再到制定和完善城中村改造的规划设计方案，再到城中村改造的用地审批，对旧城区的拆迁腾地，土地“招拍挂”，政府取回资金，授权土地给开发商进行城中村改造项目建设，绝大多数情况下，政府在上述每一个环节都拥有单方面的话语权，拆迁群众甚至是开发商都必须听从政府的意愿。根据理性经济人原理，政府是由经济性的个人组成，因此，政府同样也具有经济性。在经济利益方面，政府也会显示出其追求自身利益的一面。因为上级政府对下级政府的政绩考核，主要就只是看重当地的经济发展情况，“唯GDP论”情况存在使得政府官员在工作中看重的往往也只是政绩、GDP，考虑的就只是考核体系，淡漠城市发展的科学和系统性，仅仅是通过简单地低买地高卖地的方式来追求政府的GDP增长，来改造城市面貌。政府对自身角色认识不清，致使地方政府承担的责任没有落实到位。一是政府对应尽职责缺乏正确认识。在城中村改造安置过程中，政府没有认清自身对市场调节的必要性，没有打好提前规划和做好防范方案，导致城中村改造片区居民拆迁后遇到租房难问题。二是政府对自身立场没有正确理解。政府作为城中村改造的实施者，实施城中村改造的目的是为了旧城的居民可以在环境优美、配套健全的新城区中享受更好的居住条件，而不是简单的将政府的GDP利益放在首位，与开发商利益趋同。3.3.4政府城中村改造资金渠道偏窄秀山县旧房改造的资金主要有以下来源渠道:土地出让收益、县财政预算专项保障资金、市级财政保障资助资金、中央财政安排的专项补助资金等。秀山县是国家级贫困县，2017年全县GDP120亿，以前靠锰矿发财，现在国家禁止锰矿开采，税收严重缩水。尤其是在实行分税制后，秀山县地方政府财力更为有限，可是承担的事权却依然很多，财政的缺口很大。发土地财时间短，见效快，在土地财政的思维下，政府处于自身利益考虑，便会把地价抬高，开发商为了追求利润自然也会抬高房价。而秀山县的城中村改造拆迁补偿标准较低，房价趋高会导致信息混乱、横征强拆、钉子户多发、上访频繁等现象。3.3.5政府历史保护观念的缺失城市在其发展过程中形成了独有的历史印记和文化内涵，而历史建筑是承载历史文化的重要载体。秀山县在城中村改造中没能妥善的保护和开发土家族特色民居一吊脚楼及其他历史风貌建筑。一方面，政府在城中村改造观念上存在重开发规划而轻视旧城保护的错位认识，或者虽将对历史风貌的保护作为城中村改造的考虑因素之一，但也仅限于对各级文物保护名录进行保护，对特色民居建筑的保护存在严重缺失，采取了商业性的开发手段来谋求最大化的经济利益。由于缺乏对历史风貌建筑的文化价值及传承其背后的文化积淀内涵的认知，和忽视传统文化对城市重要性，秀山县城中村改造对原历史风貌建筑的改造脱离了其生长的环境和肌理，违背了旧城城市生活和环境意象所具有的连续性特征，导致秀山少数民族历史风貌建筑文化严重的缺失。4秀山县城中村改造对策建议4.1结合秀山实际制定合理的城中村改造规划城市规划对城市发展至关重要。城中村改造规划作为城市规划建设的一种类型，作为政府优化城市管理手段之一，其主要目的是在于提升城市形象，加快中心城区商业产业升级，体现城市历史文化等。根据前文提出的国内国外城中村改造的经验，在城中村改造之时，务必坚持政府主导，政府在城市规划中扮演的角色直接决定了城中村改造的规划用途、投资模式及改造技术手段等。进行城中村改造是公共选择理论的体现，所以在科学发展观的指导下，城市规划在城中村改造中应该更多的体现出“公共服务”与“公共政策”的双重性能。政府作为“公共服务”角色，在城市规划中应该更多的为城中村改造涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是提供一个公共政策运作平台。政府作为“公共政策”角色，在城中村改造规划中应对各相关利益主体行为进行科学的引导与控制，实现资源配置最优化，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。在城市建设中，规划先行是最基本原则。就秀山县城中村改造项目而言，城中村改造的规划既应该围绕城市现代化建设的总目标，又应该结合秀山县实际情况，在宏观和微观两方面进行科学规划与协调。在宏观上，规划包括编制秀山县行政区域层面上的城中村改造相关技术规范和政策制度，及科学制定推进该项目的工作流程图，以确保城中村改造项目可以有章可循，符合城市发展要求。同时，还应该制定秀山县城中村改造的中、长期规划和年度计划，确保改造工作高效有序推进。在微观上，应该以秀山县城中村改造项目具体片区为对象，仔细研究对象范围的优缺点，细化哪些区域需要拆除，哪部分区域需要保留，哪部分区域需要整修复原。还应该在己编制的建设规划内，结合秀山县产业布局和城市功能分区，突出重点项目建设，有机改造旧房，形成重点推进，有序开展的城中村改造格局。4.2加大政府资金支持城中村改造筹集资金离不开政府的投入。这些年通过拍卖土地使用权、地票交易等模式，政府己经获得了大量的财政预算外收入，应该也可以拿出一部分资金投入到旧城的保护与改造中来。政府拿出一部分财政资金做引导作用，吸引私人资本参与进来。在这方面，英国伦敦道克兰地区的城中村改造己有成功先例。此外，政府还应该在土地出让以及投资政策上给予支持，这样可以减少新增房地产对现有房地产的冲击，保证参与改造的开发商可以获得合理的收益。对于不属于村集体开发利用的项目，政府应该要按照市场价格标准对村民及村集体进行补偿。政府可以将即将征收的土地出让金建立城中村改造的专项基金，专门用于城中村改造项目中，在资金不足时给予帮助。还可以从城市维护建设税、城镇公共事业附加、城市基础实施配套费等渠道中，安排资金用于城中村改造支出。另外，还可以从国有资本经营预算收入中适当安排部分资金用于城中村改造，有条件的情况下，可以对城中村改造项目予以贷款贴息、财政补贴等优惠政策。其次，加强与银行合作。城中村改造的资金量庞大，需要银行的支持和帮助。各银行金融机构按照风险可控，商业可持续性原则，可适当增加城中村改造信贷资金安排，向城中村改造项目提供贷款，政府要建立健全城中村改造贷款还款付息保障机制，吸引贷款资金支持。一方面，银行可以简化程序，提高效率，方便城中村改造项目合法中标单位贷款；另一方面，银行也可以放松贷款的条件，相应的增加贷款的城中村改造资金。4.3注重保护城市传统文化在城中村改造过程中，要注意妥善处理古风貌与现代城区建设的关系，努力塑造城市传统文化和现代文明交融的和谐形象。现代城市建设的过程必须同保护、恢复和更新使用原有传统文化和传统建筑古迹相结合，保证这些古建筑和古文化具有经济意义并继续富有生命力。因此注重保护城市传统文化也理应是城中村改造的重要目标，也是评价城市建设的重要指标。旧城区往往是这个城市文化底蕴的体现，城市的文化就是城市的灵魂和精华，没有文化和特色的城市往往是千篇一律，没有品味的城市。在城中村改造的过程中，要注重保留有价值和意义的历史建筑，注重保护有特殊意义的城市建筑，保留一些让城市居民觉得亲切的老街和地名，尽可能保证记录历史变迁的建筑或景区的完整性，让城市传统文化得以传承。另外，保护的同时，也应该与现代技术相结合，使用现代科技含量高的环保节能材料和技术手段对传统建筑和名胜古迹进行保护修复，让传统文化得以保护性的新生与发展，城中村改造工作才能真正体现当地特色。一是要坚持历史古迹修复和改造保护相结合。比如秀山县西街的天后宫，由于年代久远而有不同程度的损坏，对此可采取针对性修复。二是要注重保护点和改造面的协调。从系统方面来讲，历史保护和城中村改造属于点和面的关系。传统文化保护往往在一个特定的区域，而城中村改造涵盖在整个老城区域。任何历史建筑物都不能独立立足于环境之外，而淦释当地的人文历史。因此，被保护的点必须与其周围的环境相协调，这样才能彰显建筑的历史文化，承载优秀的民风习俗。所以，在城中村改造中要尤为重视保护点与改造面的协调关系。四是从科学的规划角度出发，在保护中寻求发展。城中村改造是一个设计对象多，影响因素复杂的综合性公共项目。因此，在城中村改造时应该从全局出发，仔细探索研究，处理好改造与文化保护之间的关系。4.4加大货币补偿比重旧房拆迁补偿也是一种商品交换。众所周知，交换的前提是商品等值，而货币具有价值尺度、流通手段、支付手段等基本职能。因此，拆迁补偿实行货币化赔偿较为公平合理。这既体现商品交换原则，又符合市场化要求，能够做到公开、公正、公平、透明，提高了拆迁效率。在拆迁赔偿过程中，可根据有关规定对被拆迁房屋据实评估作价。但评估作价一定要依据全市统一的重置价格标准，以及地段差价进行计算，并且分别按照房屋使用性质进行赔偿，从而切实有效的保障产权人的合法权益。被拆迁房屋的所有人可以凭借拆迁补偿费和自身经济能力到全市任何一处购买自己喜欢并且适合于自己居住的商品房，用货币方式结算，减少交易程序和赔偿的不公平性。基于有些原居住房屋面积达不到本市规定住房面积标准的，而且经济承受能力有限的，被拆迁户可依据房改政策，根据自身需要购买经济适用住房或由政府提供廉租房屋居住。注意在实际操作中，必须将给予被拆迁户扩大面积且在本市住房面积标准以内的购买住房优惠政策与拆迁补偿政策分开。其次，城中村改造拆迁补偿可以选择产权互换、货币补偿、市场化安置等多种补偿方式，也可以将货币补偿与市场化安置结合。产权互换:集体土地上住宅房屋产权调换安置实行“拆一还一”。等面积产权交换部分和保底安置部分，均按重置不变价结合安置房层次差价结算。货币补偿:鼓励货币补偿政策，并按合法建筑面积结算货币补偿款。同时还可根据拆迁户自身需要实行部分产权交换和部分货币补偿。这样既有利于改善拆迁户的居住条件，也有利于提高生活质量，增加财产性收入。市场化安置:拆迁户还可将货币补偿款用于购置商品住宅并给予购房补贴。城中村改造项目被拆迁户购买新建商品房的，可以给予一定金额的补贴从而改变了以往拆迁安置集中固定的形式，使拆迁户增加了房屋安置的选择性和灵活性。4.5强化城中村改造中城市拆迁的制度化和法制化环境完善旧城拆迁安置管理的制度化和法制化环境，结合秀山县城中村改造过程中出现的问题，本文认为应从以下几个方面入手:一是明确补偿原则，保护公民的合法私有财产。土地征收作为公权对私权的强制，并非以自愿为基础。因此，公正的补偿是维持这种强制的必然行为。在秀山城中村改造建设中，拆迁标准存在很大的弹性，如锰粉厂片区和党校片区被梅江河分开，为了加快拆迁锰粉厂片区，政府给出的拆迁价格就比较高，而党校片区由于经济实力限制，补偿标准较锰粉厂片区低150元/平方米，这势必会造成被拆迁区域居民不满，有些居民可能会抵制拆迁，政府就会强制拆迁，对被拆迁居民的合法私有房屋进行非法拆迁，这样造成政府和居民之间矛盾激化，并没有提高工作效率。二是制定市场价格补偿标准法则应考虑土地使用权价值因素。在实际拆迁工作中，房屋是与土地紧密结合的特殊商品，只有二者的结合才能体现房屋的真正价值，房屋拆迁中只赔偿被拆迁人房屋本身价值，却不赔偿与房屋密不可分的土地使用权利益。这违反了《民法通则》中的等价有偿、公平原则。另外，城中村改造项目一般都在城市发展中心，而改造后安置一般也在原改造区域进行安置赔偿，但有部分被拆迁居民被安置到较为偏远的区域，丧失了原有区位带来的方便。从被拆迁户土地使用权的取得方式看，应根据被拆迁房屋的位置