从中西文化的差异与融合看流浪乞讨的规制

一、历史的审视概要流浪乞讨规制的变革（一） 西方社会对流浪乞讨问题的规制历程1、 古代至中世纪西方国家有着传统的宗教文化西方人心中的宗教不仅仅是一套信条与仪式，它还是人们表明对终极意义和生活目的的一种集体关切。宗教具有导向人性善和惩治罪恶的功能。在宗教的理念里，每个信徒都应行善以熄灭罪恶。因为“每个穷人身上都可能藏着基督的面孔”。对社会中的富人或普通大众而言，给穷人和流浪汉施舍是一种责任，施舍意味着自我牺牲,意味着向耶稣基督看齐并因此获得拯救。2、 中世纪晚期到17世纪国家立法下的硬性3、 17世纪至20世纪人权视阈下的人性救助人权是人之为人所应享有的权利。（二） 中国对流浪乞讨的态度及社会控制的历程二、比较的视角 中西方在流浪乞讨管制上的差异1、 从管制的方式上看，西方注重从立法上加以规制冲国重视从德治和行政上去治理。2、 从管制的途径上看，西方国家更强调个人权利与国家义务冲国侧重社会整体与国家控制。确3、 从管制所反映的价值取向上看,西方国家的终极目标是个人自由的保护，中国则是以社会秩序为重的社会稳定。三、思维与制度的转变 走向自由与秩序的平衡之路从中西文化的差异与融合看流浪乞讨的规制杨雅华（福建师范大学法学院，福建福州350108）摘要:流浪乞讨是人类进入文明社会以来一个复杂的社会现象，对流浪乞讨的管理和控制是任何朝代的统治者都要面对的问题。中西文化和价值观的差异，导致了对流浪乞讨行为管理和控制上的差别。对人权的尊重和保护，推进了我国现阶段在流浪乞讨规制上的法治化进程。关键词:中西文化;差异;流浪乞讨;规制作者简介:杨雅华（1963—），女，福建仙游人，福建师范大学法学院副教授，法学博士研究生。流浪乞讨由来已久，其历史之漫长，考证其起源几乎不可能。作为与文明社会相伴相随的社会现象,流浪乞讨问题存在于古今中外的社会，落后国家或发达的国家概莫能外。流浪乞讨常常引发诸多的社会问题，中外历朝历代的统治者都极重视对流浪乞讨行为的管制。由于中西文化和价值观的差异，对流浪乞讨行为的管理和控制存在明显差别,本文以此为视角加以分析。一、历史的审视 流浪乞讨规制的变革（一）西方社会对流浪乞讨问题的规制历程1、古代至中世纪宗教信仰下的慈善关怀追溯到古代西方对流浪者和乞丐的态度是与济贫思想相连的。早期济贫的思想则与慈善、与宗教联系在一起。西方国家有着传统的宗教文化，西方人心中的宗教不仅仅是一套信条与仪式，它还是人们表明对终极意义和生活日的的一种集体关切。宗教具有导向人性善和惩治罪恶的功能。在宗教的理念里，每个信徒都应行善以熄灭罪恶。因为“每个穷人身上都可能藏着基督的面孔”。故此，所有拥有财富和力量的强者要加入到慈善的行列中来。在旧约圣经中人们就被要求对不幸者要怀有一颗慈善之心，要关心那些生病、年老、残疾和贫穷者。在中世纪神学占据社会意识形态的主导地位的时期，个人行善更是风靡一时。对社会中的富人或普通大众而言，给穷人和流浪汉施舍是一种责任，施舍意味着自我牺牲,意味着向耶稣基督看齐并因此获得拯救。社会大众对流浪者的同情与怜悯的态度使得流浪乞讨者的生活因为社会各方面的救济和眷顾而得到了一定的保障。2、中世纪晚期到17世纪国家立法下的硬性惩治中世纪晚期，随着工商业的兴起，封建社会的人身依附关系开始解体。连年的战争和瘟疫使得成千上万的农民离开土地涌入城镇。离开了土地摆脱封建的土地依附关系的农民同时也失去了基本的生活来源,他们中的许多人沦为城镇游民或乞丐阶层。流民和乞丐人数的大增，引发了社会动荡和冲突。传统的慈善事业已难以有效地解决流民和乞讨问题。为了缓和社会矛盾，一些国家开始从立法上对流浪乞讨者进行惩治。如英皇爱德华三世于1349年颁布了一个禁止行乞的法令，并对流民、乞丐规定了种种侮辱人格、伤及肉体的残酷刑罚。1351年法国让二世也签署法令，对四肢健全的流浪者和乞丐进行驱逐、管制或镇压。对那些四肢健全的流浪者政府强迫其从事劳动，一般的救济机构不再对他们开放。至于那些行窃或抢劫的流浪者，法律则进行严惩。15、16世纪，如马克思在《资本论》中所指出的“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗,当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”[3]这一时期延续了中世纪晚期的传统，一方面政府仍然通过收容所的建立不断对流浪的穷人和乞丐进行强行禁闭，禁止个人对穷人和流浪者进行施舍。另一方面，政府在惩治流浪的贫民的同时增加了一些救济的内容。如1531年英国亨利八世颁布法令，规定地方官吏对其辖区内的老弱贫民要进行登记，颁发许可证，允许其在指定地点行乞。1536年对此法案做了修改,首次规定了教区执事或官员每周必须收集居民们自愿捐赠的救济物品用于救济贫民，城市官员应设法为有劳动能力的乞丐寻找工作。但是，总体而言，对贫民尤其是身强力壮而游手好闲的穷人采取惩治措施是在这一时期立法的重要特点。“仔细研究法律的漫长过程（这里指的是针对乞丐和流浪者的镇压措施），人们就会发现法律主要是针对那些受贫穷所迫成为流浪者的乞丐。几乎一百无法为人民提供工作的政府别无选择，只能将一群惹人厌的穷人塞进济贫院，或者用严厉的法律手段对所有侵扰社会秩序的人实行禁闭”。3、17世纪至20世纪人权视阈下的人性救助人权是人之为人所应享有的权利。17、18世纪的西方资产阶级的启蒙思想家首倡“天赋人权”。他们认为人类在自然状态下，人人都是平等的，每个人都具有同等的权利,这种权利与生俱来,是不可剥夺的。在洛克看来“理，性,也就是自然法,教导着有意遵从理性的全人类:人类既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产。”在启蒙思想的影响下，乞丐和流浪者不再都被视为罪犯,而是社会的受害者和牺牲者，因为正是统治者和社会制度的缺陷制造出了穷人。因此,社会应该对因为贫困而导致的乞讨和流浪现象负责。据此，生存权及国家相对应的责任被清晰的提出。如在法国大革命之后，革命的宪法委员会主张:“每个人都有生存的权利，社会必须救济每个有可能失去生存机会的成员，而且这种救济行为不能被视为是在做好事”，因为它是所有不处于贫困中的人最起码的最不可缺少的责任。现在，对穷人的救济被视为一切社会神圣不可侵犯的债务。而社会的责任是力求防止贫困，救济穷人,为需要以工作谋生的人提供工作。强迫拒绝工作的人参加工作，最后救济没有工作、因年龄和身体缺陷无力从事工作的人。随着观念的改变，政策上也发生变化，对流浪人员最严厉的惩罚取消了，立法的主要内容是济贫问题。在经历了数次社会动荡之后，到了19世纪末，西方社会开始考虑所有成员的利益，特别是弱者的权益。于是,各种形式的社会保险开始露出雏形。受保险人群涉及退休者、失业者。这样，社会成员沦为乞丐和流浪者的风险就大大降低了。20世纪,随着经济的发展和社会的进步，流浪现象开始逐渐减少。而随着人权运动的发展和社会保障制度的逐步建立和健全,西方国家的贫民救济观念进一步地发生变化，1909年，英国一个皇家专门委员会在一份报告中,要求废除惩戒性的济贫法，而代之以合乎人道主义精神的社会救助。在第一次世界大战之前，欧洲各国的政府纷纷从法律上确立了社会救济制度，其涵盖了免费医疗救济制度、救济儿童制度、给穷人提供最低补助金制度等。这些制度试图从根本上解决乞讨和流浪问题，也使各国逐渐向福利国家过渡。随着福利国家的确立，社会对待乞讨和流浪行为更为人性化。在法国，从1945年起社会保险正式诞生。1959年,享受社会救济的权利扩展到流浪者。而原初被视为轻罪的乞讨和流浪行为也终于在1994年的刑法中消失［5］。（二）中国对流浪乞讨的态度及社会控制的历程1、古代封建社会对流浪乞讨的善政之举任何一种社会现象都有其产生的土壤，流浪乞讨也不例外。通常在人们的印象中，流浪乞讨是居无定所、风餐露宿，甚至还要忍气吞声或者奴颜屈膝地向他人乞讨的一群人。可见，流浪乞讨一开始就是和贫困、物质资源的匮乏、工作机会的稀少甚至人的尊严的丧失结合在一起的。中国是一个人口众多的农业文明古国,虽然历史上曾有过几番繁荣的太平盛世，但贫穷与落后却始终象魔影似的徘徊于这块古老的神州大地上。中国又是一个自然灾害频发的国度，并曾历经战乱之苦。作为一个以农业文明历史著称的耕食大国，每当天灾人祸横生，流民便大量涌现,大量破产的农民被迫背井离乡走向流亡求生的自救之路,于是乎，行乞流丐便应运而生。“流民与流丐，其差别只在毫厘之间。”［6］因此，历代所见之乞丐,以老弱伤残居多，以遭灾的流民居多。在漫长的封建社会，统治者深知大规模的流浪乞讨对社会的威胁,对有可能形成乞丐后备军的流民更是视为“洪水猛兽”，唯恐其一旦失去控制，会形成爆炸性的冲击波危及统治。为了控制流民的生成、流动及其社会影响，统治者可谓煞费苦心，不遗余力。首先，各封建王朝采取了一系列措施,诸如减免税赋、赈灾救荒、强化户籍管理吸引还乡、附籍安置，对流民加以控制与镇压等等，以期治标又治本。历史上，统治者往往把乞丐、流民问题的控制程度作为考核官吏政绩的重要依据。足以说明统治者对流民问题、乞讨问题的重视。当然，无论统治者如何费尽心思，流民问题始终未能得到很好的解决。流浪乞讨也始终是社会的一个顽疾。其次，各朝各代都有不同的安民、抚民的思想与济贫的措施。例如，在《周礼》中有着这样的论述：“遗人掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之艰厄;门关之委积,以养老孤。郊里之委积,以待宾客;野鄙之委积，以待羁旅。县里之委积，以待凶荒。”[7]这段文字描述了各种施恩手段，其中包括体恤百姓，孤寡老人等。历代帝王多将赈济贫乞视作功德恩泽，如《南齐书•武帝本纪》载，武帝于永明五年（487年）正月诏赐孤老贫病粮，《周书•武帝本纪》载武帝建德六年（577年）二月下诏给以病残孤老、不能自食者衣食,等等。而出于“德治”理念的驱使，历朝的统治者也总是有一些“善政”出台，用以救济那些因生理缺陷而贫苦无告、无以自存的人。例如，南北朝时有“六疾馆”与“孤独园”，唐代有“悲田院”、“养病坊”，宋代京城有“福田院”，地方上有“居养安济院”,元代有“孤老院”，明代有“养济院”等等。但由于经济条件所限，这种社会福利设施，并不能广收贫孤流丐,多系点饰升平、显示皇恩的小摆设而已。纵观古代社会的流浪乞讨问题，值得注意的一个现象是流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个朝代明确宣布其为非法；中国古代社会主流文化蕴涵的人本主义、仁民爱物的情怀，解衣衣人、推食食人的道德风范，对乞丐现象的宽纵与体谅，使乞丐获得了一个较为宽松的文化生存空间。2、近代对流浪乞讨管理的法制化尝试受资产阶级民主革命及西方福利思想的影响,进入近代,我国对治理流浪乞讨的看法和作法无论是民众还是政府都发生了一些变化,总的来说不再局限于单纯的慈善济贫。如在20世纪20年代末，国内有人提出多方治理乞讨的主张，即“救贫行政分为贫民救济及贫民警察二者。前者包括一切救护贫民之事，后者乃保护公众使不受贫民之累，或使社会逸避因贫穷所起之危险。属于贫民警察之事，如限制居住处所。外来人不能自给且不能养其亲属者，行使放逐权，强迫懒惰人工作，禁止流氓乞丐及滥行施舍，监察受救助人之生活等等”[8]。在政府方面，政府则试图以立法的形式来规范流浪乞讨行为，一些涉及到济贫的法令开始颁布。例如,1915年中华民国政府颁布了《游民习艺所章程》，1928年国民政府颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》等。1930年国民政府在全国推行救灾准备金制度。这些立法显示,中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。1943年，中国历史上第一部国家济贫大法《社会救济法》得以公布实施。同时其他一系列的有关社会救济的法规也相继颁布。如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。遗憾的是，在国民党统治时期,上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力［9］。3、新中国成立后对流浪乞讨的管理实践新中国成立以后,中央人民政府十分重视对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理。1949年11月,中央人民政府把流浪乞讨人员救济与妓女改造一起统称为生产教养工作，统一交给政务院内务部主管。20世纪50年代,内务部在全国各地设置了900多所生产教养院,统一收治了40多万流浪乞讨人员。经过10多年的努力,于1961年将旧中国遗留下来的流浪乞讨人员基本改造完毕。20世纪50年代末,三年自然灾害的出现及文化大革命的爆发,人民生活受到严重影响，一些地方又重新出现流浪乞讨现象。改革开放以后,由于社会转型和经济体制改革，引起了社会经济结构的变革,工业化、城市化进程的加剧使一部分农民流向城市，形成了浩浩荡荡的流动大军，其中的一些人因种种原因成为一种“盲流”，成为当今乞丐的一个重要来源。为了解决流浪乞讨人员大量涌入城市所带来的一系列社会问题，1982年国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”而给予强制收容遣送。结果在实践中出现把限制人身自由的措施泛化到“三证”不全的人，出现“孙志刚案件”等一系列违反人权、人道，违反宪法的事件，受到社会各方面的强烈谴责。2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，同时废止了实行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，充分体现了社会进步和人文关怀，也显现出我国政治文明和法制建设的进步。二、比较的视角 中西方在流浪乞讨管制上的差异从中西方对流浪乞讨的规制的历程看，无论是中国还是西方都非常重视流浪乞讨的规制。但是因文化传统的差异，表现在形式上有所差别。1、从管制的方式上看，西方注重从立法上加以规制,中国重视从德治和行政上去治理。西方有悠久的法治传统，早在古希腊的亚里士多德就提出，法治应当优于一人之治，法治是治理国家之根本。在对流浪乞讨的治理上西方同样秉承这一理念。传统上人们根据是否具有劳动能力来区分不同类型的穷人,失去工作能力的贫民被认为是值得同情和帮助的，但有劳动能力而拒绝劳动的人却不值得同情。流浪乞讨中至少有相当一部分是这类不值得同情的人。法律对这部分人的乞讨的管制是相当严厉的，对其限制和惩罚从14世纪就开始了。从中世纪晚期西欧国家立法对流浪乞讨的强制惩处到17世纪初英国《济贫法》的出台，一直到20世纪的社会救助法的的颁布，西方遵循的是惩治与救济相结合的原则。在这里，我们看到个人的权利与国家的责任随社会的发展在立法中得以规定和不断的完善。国家的权力与公民权利的关系也不断得到修正。相对于西方国家重视法治的传统，中国更强调以德治理乞讨和流民问题。中国古代把德治的地位强调到了无以复加的地步，孔子倡导“以政为德”，“导之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格”[10]。孟子倡导“以德服人”，荀子主张“明德慎法”。法律与道德是并存的社会规范，将道德置于法律之上,把法律作为道德的工具,可以说是中国的传统。由此决定了在中国漫长的古代社会对流浪乞讨的治理更多的是一种行政手段，通过济贫施予仁政。在儒家的济贫思想比较强调国家权力的作用的导引下，早期社会对贫民的救济项日大都由政府组织和控制。“政府是唯一有资格去担负济贫工作的制度，任何其他的组织都会引起政治性的猜忌。因为民间的济贫除了标榜自身的道德优越外，还可能意味着政府的无能。” “由此，中国古代的济贫实践在传统上更为注重运用政府行政手段，而未采用立法手段，这是一相当大的的缺憾”[12]。2、从管制的途径上看，西方国家更强调个人权利与国家义务，中国侧重社会整体与国家控制。确立和保护人权是西方近代以来社会的主流思想,自从17、18世纪资产阶级启蒙思想家提出天赋人权以来，人权的思想和观念得到不断的发展，人权的内涵和种类也不断的扩展和深化。在人权中，关怀和尊重的权利被认为是是最基本的也是社会应认真对待的权利。如当代西方著名的法学家德沃金所认为的，每个人都享有“作为平等的被对待的权利”，或者“社会应当予以尊重,承认其尊严和平等考虑的权利”，“政府必须关怀它所治理的人……也必须尊重他们……政府必须不仅关怀和尊重人民，而且要平等地关怀和尊重人民。”[13]在大多数情况下，流浪乞讨并非个人所愿选择的,而是社会制度的缺陷所造成的。因此，国家有责任保证每一个公民在陷入生活困境时得到及时的救助。从英国1601年颁布的《济贫法》开始，西方国家在贫民救济中的责任得以首次确立，贫民救济从此走上了国家化、法制化、规范化的道路。此后许多国家的宪政设计都把获得救助作为公民的一项基本权利加以确认。这恰如美国当代学者L・亨金所认为的，政府对人民所负有的责任以及对个人自由的尊重，构成了政府成立的合法基础。中国古代,甚至近代以来，社会更多的是一种官僚制的社会结构。在这种结构之下，公民与国家之间的关系更多表现为一种“依附”关系，一些人的基本的权利，如人身自由，言论自由等，一直到近代以来才获得一定的法律规定。而在中国古代重整体轻个体的的伦理文化中，我们找寻不到诸如自由、人权，人格尊严之类的概念和学说。虽然古代不乏有“民为邦本”、“民贵君轻”之说,“但这些贵民重民思想只不过是封建文人和士大夫对皇帝的劝谕，而非民主观念和人权思想”[15]。这也说明了尽管各封建王朝大都重视慈善机构的设立，但慈善组织的日的在于调整政权与社会的关系，在于维护社会秩序，其以“行善”为重点，以施惠人意愿为主，而受惠人的需求则是次要的。这种慈善组织的存在往往是基于一定的道德义务，而未上升到法律层面，也不可能是一种国家法定的职责抑或是公民应享有的权利。3、从管制所反映的价值取向上看，西方国家的终极目标是个人自由的保护冲国则是以社会秩序为重的社会稳定。与尊重和保护人权相联系的是西方对自由的尊崇。自由，特别是个人自由是法制健全的西方社会最核心的思想基础。在人们的观念中，法律保障个人的自由,对自由的任何限制都必须符合宪法和法律的规定。诚如西方法学家彼德•斯坦、约翰•香德所言的：“如果行政行为和决定将会从根本上影响到许多公民、特别是穷人的福利和幸福，那么，行政行为对个人自由和财产的干预就不得超出民选立法机构授权的范围……授权范围之内的行政决定，也应以正当的方式作出。”［16］在现代社会，流浪乞讨者的自由同样受法律的保护，如，在英美发达国家，乞讨作为一种生活方式受到法律的尊重。对于一些和平文明的流浪乞讨,在不侵犯他人合法权利的情况下,法律并不予以干涉。当然自由并不是绝对的，对于一些侵犯到他人合法权利的流浪乞讨行为，基于维护社会秩序之需要，西方国家也是严加禁止的,比如,美国的地方政府既可以禁止在普通公共场合下的恶性乞讨，也可以禁止在银行及取款机附近、私人住宅小区和包括火车站、地铁、汽车站在内的公共交通系统等地段乞讨。其禁乞的理由在于城市是民众得以开展的公共空间，社会对公共空间规定了基本的使用规则，这些规则并不是对自由的限制，而是自由的前提［17］。可见，在西方人心日中,维护社会秩序仍是以自由为依归,秩序是为保障自由而存在的。至于中国,传统文化更多的强调秩序和国家统治的压倒性主要地位，个人自由服从于国家秩序的需要。个人自由相对不发达,秩序相比自由而言更具有社会基础。从历史上看，中国是一个国家权力和观念高度发达的社会，早在青铜时代这种情况就有了相当的发展，秦、汉以后更是有增无减。专制主义集权日趋加强,家国一体，融家于国的情形和观念可谓举世罕见。这种社会情形势必形成一切以国家利益和社会秩序和稳定为最高价值，也必然造成这种价值的无限扩散,以至渗透到包括纯私人事务在内的一切领域［18］。其结果是“封建社会在处理流民问题上更多地不是从民生角度出发，而是从维护统治秩序着眼，因而其政策表现是重控制而轻于疏导”［19］。与古代中国一样，追求稳定的社会秩序仍是当代中国政权的首要价值选择。对城市乞讨人员的收容遣送就是一个实例。收容遣送是新中国成立之初就实施的整治社会秩序的工作。改革开放后，随着农村经济体制改革的展开，农村人口向城市的流动问题开始突显。大规模、无序的流动人口必然给城市的公共秩序带来冲击。于是,1982年国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定家居农村流入城市乞讨的,城市居民中流浪乞讨的，其他露宿街头生活无着的均为收容遣送的对象。该办法总共12条，第一条表明了立法的目的是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”；第六条则表明了对个人人身自由的限制,即被收容人员必须遵守以下规定：“（一）服从收容,遣送；（二）如实讲明姓名、身份及家庭住址等情况;（三）遵守国家法律;（四）遵守收容遣送站的规章制度”。显然,在法治还不完善的中国，国家秩序超越了个人自由所许可的限度，个人自由更加容易受到限制，个人自由受到政策性影响比较大。三、思维与制度的转变 走向自由与秩序的平衡之路如上所述，西方与中国在流浪乞讨上的规制因文化和价值观的不同而表现出差异，但文化是流变不一的，“中国文化可以与西方文化在某些方面趋同而找到契合点，这个契合点来源于人性和人性一致的人权，这在新时代随着全球化和世界化法律趋同化浪潮的影响下愈发明显”[20]。2004年我国把“国家尊重和保障人权”写入了宪法的修正案中。“人权入宪标志着人权成为国家追求的基本价值和根本目标 充分体现了我们党‘立党为公、执政为民’的执政理念，充分体现了人民的意志和意愿,符合社会主义的本质要求，与世界文明进步潮流相一致”。无论是对于流浪乞讨人员还是城市市民而言人的需要是共同的，而共同的需要产生共同的权利。在人权成为世界的普适性价值的大背景下，我国对流浪乞讨问题的治理也逐步地走向法治化的道路。在此过程中，保障权利和自由不能仅仅停留在口号上，更重要的是深入人心的理念及建立在理念上的制度建设。为此:首先，应该明确的是，流浪乞讨的根源在于贫困；如果一个社会经济富裕,社会保障健全，流浪乞讨的现象最终会消失。但这过程无疑是漫长的。无论是发达国家还是不发达国家，流浪乞讨问题的解决都不是一蹴而就的。在中国,由于经济、社会等种种原因，流浪乞讨现象仍将长期存在，并考验着政府的行政能力和水平。尽管现代社会倡导有限政府的理念,但保障公民的权利却始终是政府存在的理由。在社会进步和经济发展的过程中，总有“落伍者”、“贫困者”，也总有好逸恶劳的非法谋利者，对前者的的救助,对后者的管制是国家的责任。对于流浪乞讨问题，政府的职责应是在正当性和合法性的前提下通过制度化的手段加以解决。其次，政府的管制应依法而行并以人文关怀为要旨。尊重和保护人权是宪法的明确规定,当一个公民为改变生活现状或为寻找更理想的职业而迁徙到繁华的城市时,尽管在此期间可能生活无着，但只要其行为合法,其人身自由不应该受到政府的剥夺和限制。2003年国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的限制人身自由的强制性的遣送改为自愿性质的社会救助。这一改变所体现才的人文精神为世人所赞誉。但是，在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施后，出乎人们预料地出现乞丐群体大量增多的现象。各地方政府相继出台禁讨令，划定禁讨区的做法，又引起了社会的极大的争议。争议的焦点在于乞讨是不是一种权利？地方政府是否有权对乞讨采取强制措施？争议同时也说明了解决流浪乞讨问题的复杂性和艰巨性。笔者认为在禁讨区的设立上政府要正视中国的国情并可以借鉴国外的成功经验。城市中的流浪乞讨人员很复杂,应该区别对待。那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不无法顾及每个人的情况下，政府必须尊重并保障他们乞讨的自由，全面禁讨并不适宜。当然，政府在合乎公共利益的情况下可以对流浪乞讨行为进行限制,但要符合宪法的平等保护原则，限制针对的只能是乞讨行为,而不是乞讨者的身份。最后,全面的社会救济制度是扼制、减少乞讨现象的根本。从限制流浪者的自由到保障流浪者的人权，进而建立以人权为基础的现代社会救助制度是社会发展的趋势。回顾历史，在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台,最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。随着社会的进步，建立规范的社会救助制度已成为各国的一项重要社会政策。作为一项理性的社会政策，我国政府的目标应当是建立多样化的救助项目。对于流浪乞讨人员主要