物业管理中的源头治理

物业管理中的源头治理

一、政府领导积极介入,产业发展迅速房地产管理行业和房地产公司现在处于一种非常尴尬的状态。另一方面，社会管理和社区管理服务在政府议程中发挥着越来越大的作用，舆论调解变得越来越强烈，社会正面反应也越来越强烈。另一方面，房地产管理行业的负面报道也很好，甚至没有素描艺术。承担着千家万户最重要的不动产保值增值,社区平安稳定,生活正常运转的物业服务企业却纠纷不断,难以为继。一些知名物业服务企业放弃社区物业服务转而从事高端商业地产的经营管理,形成当前的小区物业管理项目被冷落的局面。但是,社区物业管理对物业公司真的那么不重要吗?物业管理行业企业在社区管理服务方面真的没有出路了吗?答案应该是否定的。前不久发生的三件事,让我们看到了物业管理的希望之光,虽然尤如黑夜中的荧火虫发出的微弱之光,也着实让物业管理人看到了光明的前程。这三件事分别是:一件是2012年3月5日温总理在政府工作报告中提出要“大力发展社会化养老、家政、物业、医疗保健等服务业”首次在人大报告中提出大力发展物业服务业。二件是《浙江省人民政府办公厅关于加快发展现代物业服务业的若干意见》出台,该“意见”认为“现代物业服务业是现代服务业的重要组成部分”,“为进一步发挥现代物业服务业在改善城市人居环境、提高居民生活品质、创新社会管理、促进社会和谐中的积极作用。”意见要求“加快发展现代物业服务业”。并提出了“总体要求和目标任务”,特别是提出了“建立市、县、街道、社区四级物业管理投诉受理制度和物业服务纠纷快速处理调解组织体系”和给予产业政策、财政补贴、税收、金融、培训、业主委员建设支持等等一系列改革发展措施。三件是2012年《广州信息》第50期上,刊登了署名市法院蔡峰、陈青的文章《当前物业管理问题多发亟待规范》。3月21日,广州市委书记万庆良阅后批示:“请市府研究室会同市国土局对全市物业管理服务问题作一次全面调研,拿出对策建议”。同时,广州市长陈建华也批示,相关“《条例》(《物业管理条例》)的执行必须加强监督,如不适应要提请修改。严肃执行,不留空当。”这是广州市委、市政府新一届主要领导就关乎到千家万户切身利益的物业管理问题多发情况所作的最新的一次批示。从总理到省府,再到国家中心城市市委书记、市长的连串动作看似没有关联,其实不然。这表明物业管理已经不是开发商、物业公司、业主三方演绎的苦涩的“三角恋”和悲情剧了,政府和领导已经悄然参加其中,开始主导该曲戏的方向。当前的物业管理问题是我国经济发展特别是房地产经济发展到一定时期必然要出现的社会问题,是从围绕房地产开发到围绕社区管理服务的行业转型必然要出现的矛盾和冲突,此问题仅依靠物业和物业服务交易的当事人已经无法解决,政府不得不作为公共管理问题介入其中,加以解决的社会问题。但是积重已久、纠纷多发的物管问题,一段时期以来一些案件往往被拥有权势优势的不太单纯的当事人以经济纠纷问题处理,结果积怨越来越多,矛盾不断激化,演变成官民冲突,社区问题。这不但暴露了行业自利化经营习惯问题和部分“专家”、“业主”非难,同时也使业主逐步觉醒,并引起有良知的理论工作者的理性反思。二、“一般民事纠纷案”已经解决了社会稳定和社区和谐的问题社会结构的变迁是由社会经济规律决定的必然结果,所有的现实问题解决,必须回到科学探索、认识和按规律办事的方法论的科学运用上。物业管理作为“实践前出,理论滞后”的行业,太需要补基本理论指导这一课了!政府、开发商、物业公司、业主、社会都要有一个科学的逻辑指导自己的思维和行动,以免胡乱发声、错乱行动而让人感到不理性。问题的根源究竟在哪里?从现实来看,问题根源于长期以来物业管理与房地产开发的利益链的牢不可破和政府对物业管理服务责任的推卸、转移,以致长期忽视。当房地产开发成为城市化的先锋、经济发展的引擎和地方政府的财政“摇钱树”时,当政府将物业管理事务(包括入住初期的社区管理、后续管理时期的社区管理的主要职任)委托给开发商,开发商又利用前期选聘物业公司的权利顺利实现了对物业管理权的控制,此时的业主还会有地位吗?即使有法律上的地位,在业主大会召开难、业主委员会成立更难的情况下,没有了业主大会和业主委员会,无法实现对物业公司选聘权,在出现物业纠纷时,也会因诉讼主体缺乏或不具备诉讼主体合法条件无法保障业主权益。如是,只能演绎“一般民事纠纷案”及随之而来的矛盾、冲突事件这曲苦涩的悲情剧了!它已经影响了社会稳定和社区和谐,不再是单纯的民事纠纷问题。马克思在《政治经济学批判》序言中指出:“社会的物质生产力发展到一定阶段,便同它的一直在其中活动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏,那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更,全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”(p82-83)马克思在这里所讲的“变革”即是指基本制度的变迁。很显然,我国近10年来频频出现的物业管理问题是30多年来我国城市经济发展与社会变迁的结果。但是我们没有正视这一变化,并在体制上做相应改革,仍在不断重演悲情剧,直到人们被激怒,才会引起领导对该问题的重视。从理论看,物业管理服务处于社区管理服务的最基本、最基础、最重要的环节,为什么要回避或否认物业管理服务的社区属性呢?从政治经济学角度理解,经济关系(或者说财产关系)是社会关系中基础性作用的关系。正如列宁指出的:制度变迁的根本原因是生产力的发展,但直接前提则是生产关系或财产关系,它是“决定其余一切关系的原始关系。”(p9)而不动产关系又是财产关系的核心和重要部分,它决定人们的社会地位和经济面貌。因此,物业管理关系是社区最重要的社区管理关系。社区变迁同样要考虑到生产关系或财产关系对社区结构的决定或影响作用。可以说,开发商和掌管物业的物业服务公司及业主大会、业主委员会关系是否正常、顺畅,运作是否正常关系到社区的和谐稳定,决定或影响社区治理活动的方方面面。因此,在城市随着经济的快速发展,居民资产性收入增加,不动产(物业)管理关系成为业主和居民最关心的领域,也是最容易引起纠纷的领域。因此,如果将物业管理关系放在社区管理关系中去理解,按社区关系及规律办事,恐怕剧情就完全不一样了,可能是社区和谐的喜剧。综上所述,物业管理问题,一方面是在物业管理科学理论研究滞后,关系没有理顺,体制上建管不分,行业经营又涉足太深的情况下出现的本不该发生的故事。另一方面也是政府放弃了社区公共管理服务中最重要的一块——物业管理服务的管理和监督权造成的直接后果。物业管理作为专业化、市场化、社会化的管理服务活动,不可否认其企业经营性质,但它提供的主要是公共管理服务,而且接受的是业主集体的委托,其根本性质是公共管理(即业主公共事务管理),在业主集体自治管理情况下,更凸现物业区域公共事务公共管理性质。(p11)从这个意义上讲,业主集体应该通过缴费来获得物业公司的有偿服务。但是由于物业区域公共事务也即是社区公共管理服务的核心部分,这其中的部分公共服务如治安、绿化、道路、车辆、秩序、反恐、防灾(如战争、地震、流行疾病、火灾、水灾等灾害)、社区文化等方面的管理服务,属于基本的公共服务本应由政府来提供,业主集体只负责超过政府规定的基本公共服务项目、标准和要求之上的公共服务部分(业主个体个性化服务有需求者自已负责)。将物业管理服务纳入政府的公共管理视野和社区居民自治管理的视野,从根本上理顺了包括物业管理在内的社区管理关系,分清了各个社区主体的关系,促进了社区管理、物业管理的良性正常发展。三、关于“政府—思维创新:将物业管理服务融入社区治理的可行性分析将物业管理融入社区治理之中,才能全面系统地解决物业管理问题,同时也完善社区治理体系,提高治理效能,这是一个期待多年的理性的选择。它应该不再是口号,也不是判断,而应该是行动。治理理论为两者的融合共生提供了理论支撑。联合国全球治理委员会在1995年发表的“我们的全球伙伴关系”的研究报告中对治理的定义是:“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”(p93)治理概念的提出表明,源于西方学术界在社会资源的配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效。必须引入第三个因素——社会,以使治理更加有效。以治理理论审视社区管理和物业管理的历史,不但让我们看到传统的政府行政化社区治理走进死胡同,也让我们看到仅有市场化的经营式物业管理的原罪。应该将物业管理与社区管理结合,并引入社会力量,如业主、居民、民间组织的力量来实现的社区治理结构的优化。应该研究如何通过政府与民间的合作,社区自治主体与物业自治主体及其利益相关的合作,以改变目前的僵局,改善社区治理结构,激发居民和业主对社区事务的关注和参与,增强社区民主,提高社区治理效率。治理理论强调多权力中心,认为政府并不是公共权力的唯一主体,公民个人、非政府组织等也可以成为公共管理的主体,它们在共同的目标下参与式地决定公共政策和提供公共服务,共同承担公共事务治理的责任。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可以成为在各个不同层面的权力中心。因此,治理所依赖的组织基础不再是整齐划一的层级制的科层制组织,而是平行发展的、互动的、多样化的社会网络组织。(p154-155)这也解释了政府和开发商(包括物业公司)本来是权力中心,但为何失效的原因。它就是权力和财富资源的拥有者,只拥有了发布政策和指令(如政府)的权力或者制作格式合同和提供不符合约定的服务产品的权力(如开发商、物业公司),但它越来越受制于民间主导的“社会网络”,失去了最终的产品和服务质量的评价权。理想的社区治理模式寻求政府、社会与市场三者之间的主动合作和良性互动,改变过去两极(政府与开发商)合谋为三极(加入以业主为主体的社会平衡因素)制衡,建立政府、民间社会组织及企业、公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系,形成良性的治理结构。社区居民自治和社区业主自治都在这个治理结构之中,良性地发挥作用。必须指出的是,在社区自治结构中,业主自治是基础的、主体的和领导性的核心模块,它决定了社区治理的面貌。反过来,如果没有业主自治这个核心模块,社区自治变成空心化、形式化、并延续行政化。关于这一点“脱域社区理论”做了很好解释。一些研究者提出,由于现代性的脱域机制使得地域性社区在现代人的生活中越来越无足轻重而脱域性的职业组织却越来越成为现代社会中联系国家和个人的重要途径。因此,与其花费大力气去建设地域性社区,还不如转向职业共同体建设。](p40)也有些学者认为城市社区是“互不相关的邻里”。(p36)简单地说在特定社区中生活的人,并不一定关心、参与社区里的事,因为社区事务对其不重要。但正如前述,由于不动产这个最重要的存量资产对业主的重要性不言而喻,当业主(即社区居民)的财产及相关权益受到侵害时,情况又不同了,业主会奋起维权;另外职场中人还要关心长远的职业发展前程和眼前的收入、地位,因为由此决定其财富的增量。为此,当领导权威和政策作用要求其关注社区事务时,这些在职人员也会闻风而动。仔细分析,我们还会发现社区物业业主的多重身份:不动产所有权人(即业主)、社区居民、单位在职人员(越是管理高层、专业技术骨干越有权势和资源)、社会精英人士(主要是德高望重者、领导者、企业家、专业人才等)。早期购房者,或者购多房,购豪华房者更是成功人士,是话权拥有者。社区治理更多是靠这些人士的支持、资助和参与。可以说抓住了物业业主,就抓住了社区治理最重要的民间主体。中国长期以来有“皇权不下县”一说,基层社区治理,靠的应是以财富创造和财富拥有为基础的民间乡绅推行的乡绅自治。这不但节约了行政成本,也发挥了民间资源的作用,较好地管理了政府不具优势、完全市场化又难以覆盖全面的基层微观社区。因此,当业主是社区管理服务的“真正主人”,只有唤醒了业主,业主自主治理才会出现,从而居民社区自主治理才会做实。将物业管理纳入社区治理体系之中,直接的好处是可以促使社区治理结构的变革与创新。因为从不动产关系这一“原始关系”入手,才能建立稳定的社区管理服务体系,特别是唤醒社区关键居民即业主的参与。如以护和推进业主权益为社区治理的切入点就非常有效,一方面住房不仅是居民最重要的私有财产之一,而且是居民和其邻里、居住区相联系的直接载体。业主权益已经成为居民之间最直接、最重要、最关心的共同利益。另一方面业主和物业公司,居委会及基层行政部门之间的主要矛盾之一,物业侵犯业主权益,一些居委会、个别基层行政部门偏袒物业公司,以及掠夺式城市拆迁引发业主的强烈不满,甚至是激烈对抗,破坏了基层社会的稳定与和谐。(p156)当业主的权益受到侵害时,业主参与就变为现实行动。因此,维护和推进业主权益为社区治理的切入点来开展社区结构优化与发展,将可以有效避免社区参与不足的问题。社区自治组织应该会欢迎这样的改革创新。四、物业管理服务社会化目前社区管理服务的重要性被人们认识,政府开始大规模资助社区管理服务事业,如广东推行政府购买社区公共服务,主要是政府出资建设社区家庭服务中心,并按200万个/年的财政预算经费购买民间社区服务组织的服务。但是社区服务最重要的部分是物业服务,却没有这样的资助。这正是因为理论上没有弄清物业管理服务在社区管理服务中的地位和作用的政策后果。同时,物业管理行业企业没有放弃传统的思维模式,只从房地产开发的延续和物业经营角度来考虑物业管理服务的长远发展问题。没有意识到房地产开发并实现产权初次交易后进入居民社区生活消费阶段的社区性质问题。没有认识从物业公司接受委托之日起就是在为业主集体提供社区物业公共服务,习惯于过去一直以来的政府关于物业管理的制度安排,即政府因经济原因将本应由自己承担的社区公共管理服务的责任以市场化的有偿服务方式转嫁给(开发商→物业公司→业主)业主,由业主通过自费方式委托物业公司来提供。但是政府应当在经济发展到一定程度之后,物业管理行业应该向政府争取自己的权益,让政府承担全部或部分基本的社区物业公共服务责任。这样物业管理服务才回到社区治理条件下的正常运营轨道。将物业管理纳人社区治理体系之中,更重要的是让物业管理服务建立在关系协调,政府支持,民众参与,利益平衡的和谐经营环境之中。一是在理论上正确认识物业管理服务在社区管理乃至社会管理中的地位和作用。物业管理行业30多年来服务足迹遍布有物业、有人群的每一个地方。无论是住宅区、写字楼,还是工厂、广场;无论是物流中心,还是高速公路;无论是奥运会,还是世博会;无论是马路上,还是病房里等等所有地方都有物业人的专业服务和默默无闻的贡献。但是人们为什么只关注物业纠纷?原因不排除有物业服务质量问题、有开发商转移来的历史遗留问题等一系列问题,但这都是表面问题。更重要的是认知问题,它决定各种利益主体,包括政府对待物业管理的看法和行为模式,形成不利于物业管理行业企业的局面,并破坏了正常的物业管理服务提供环境,影响物业管理服务的质量,最终损害业主利益,形成悲剧的结局。只有在理论上理顺社区关系包括物业关系的基础上,通过建立良性体制机制才能解决物业管理问题。当业主认为物业公司是居民存量资产的专业管家和高尚生活的守护神时,物业管理的命运才会彻底改变。二是推动政府在物业公共服务上有所作为,直解决物业公司特别是小区物业项目的经营困境问题。在一些有条件的社区进行政府购买物业公共服务试点。正如《浙江省人民政府关于加快发展现代物业服务业的若干意见》所要求的那样,认真、实事求是地解决物业管理行业企业的问题。亦如广州市委书记、市长那样认真调查研究和正确对待物业管理问题。这