日本对《山口议定书》的选择与接受

日本对《山口议定书》的选择与接受

日本是国际气候谈判的主要参与国之一。《京都协定》于日本首都京都签署。《京都议定书》是迄今为止国际气候谈判达成的成果最显著的法律文件之一。虽然《京都议定书》早在1997年第三次缔约方会议上就已获得通过,但议定书的批准却经历了漫长的等待。2001年美国宣布退出《京都议定书》,其后澳大利亚也追随美国宣布退出。美国和澳大利亚的退出使同为“伞形集团”成员的日本对批准《京都议定书》显得十分犹豫,其中,日本产业界尤其反对批准《京都议定书》。日本经团联会长今井敬表示,日本不应该在美国退出后还要考虑批准议定书。他认为,1997年《京都议定《当代亚太》2012年第1期,第141~157页。JournalofContemporaryAsia-PacificStudies(Bimonthly)书》达成后,日本产业界根据《自主行动计划》完成的温室气体减排任务已经足够,如果选择批准《京都议定书》,日本将付出巨大的经济代价。1甚至有日本学者认为,日本批准《京都议定书》要承担比欧盟多10倍的经济负担。2另一方面,日本又很希望以日本古都命名的在国际环境外交史上占重要地位的《京都议定书》能够达成,以使国际社会记住日本在这一领域做出的贡献。尽管议定书的签署已经给日本带来了良好的国际声誉,但真正能证明京都会议取得成功的标志还在于有足够多的国家批准《京都议定书》使之最终生效。如果议定书不能够生效,无疑是日本环境外交的巨大挫折。正如曾经担任过俄罗斯政府总理顾问的米哈伊尔·杰里亚金所说,《京都议定书》是现代唯一一个以日本城市命名的国际条约,尽管这个文件脆弱不堪,但却是自己的孩子。对日本来说,这是个民族尊严的问题。3经过慎重权衡后,日本最终选择批准《京都议定书》,并进而同欧盟一起试图说服美国批准。虽然美国和澳大利亚等国(澳大利亚于2007年批准了议定书)拒绝批准议定书,但日本、欧盟和俄罗斯等国家和国家集团却同意批准,从而满足了《京都议定书》的生效条件。42005年2月,《京都议定书》正式生效。当时国际社会对作为京都会议东道国的日本在关键时刻表现出的担当态度赞赏有加。然而,由于日本各界一直对《京都议定书》规定的日本要完成温室气体减排6%的目标颇有微词,所以非常希望在后京都时代的谈判中能够争取主导权,以减轻日本温室气体减排的压力。后京都时代,日本对《京都议定书》的态度转向冷淡。在2007年底召开的巴厘岛会议上,日本提出在就后京都议定书框架协议展开谈判时设立一个新的工作组会议,其所期待的目标是制定出一个所有主要排放国都参与的框架协议。5这表明日本在后京都时代试图利用“要求发展中国家承担责任”作为借口为自己解套。坎昆大会召开之前,日本国内九大产业联盟就对日本政府联合施压,要求政府反对延续《京都议定书》。因此在2010年底召开的坎昆国际气候会议上,日本坚持反对延长将于2012年到期的《京都议定书》,也反对把日本前首相鸠山由纪夫在联合国大会上承诺的到2020年为止日本比1990年时减排25%的中期目标明文纳入大会的政治文件。6日本也因此成为坎昆大会上各国攻击的目标,态度强硬的日本被国际非政府组织颁发了“化石奖”——非政府组织在国际气候大会期间,颁发给态度僵硬、阻碍气候谈判进程者的奖项。7在2011年底召开的德班气候大会期间,日本虽未和加拿大一起退出《京都议定书》,但对议定书的未来仍表现出消极态度。日本在短时间内对国际气候谈判立场的巨大转变也让国际社会感到惊讶。本文试图通过将日本批准《京都议定书》时的立场和其在后京都时代的谈判态度进行比较,分析日本对国际气候谈判的立场从积极走向消极的原因,并在此基础上提出日本的谈判态度对国际气候机制产生的启示。日本在关键时刻选择批准《京都议定书》日本的能源利用效率比较高,人均温室气体排放量比较低。相对于其他工业国家,完成《京都议定书》的减排目标对日本而言可谓成本高昂。日本是美国坚定的盟友,在国际事务中始终与美国的外交政策保持一致,在美国退出《京都议定书》的情况下,日本国内产生了是否跟随美国退出议定书的争论。一方意见认为,日本和美国应该保持政策一致,只有美国批准了,日本才能批准议定书;另一种意见则认为,日本应该在全球环境事务中展示出领导者的姿态,即使美国退出,日本也要批准议定书。8虽然日本最终选择了批准《京都议定书》,表现出与美国外交政策少有的“不一致”,但通过分析日本批准《京都议定书》的政策过程可以发现,日本是在受环境外交目标的驱使、国内产业界的让步、非政府组织的推动以及欧盟的压力等多种因素影响的情况下艰难选择批准《京都议定书》的。政策过程分析已经成为日本国际政治研究一种非常重要的分析方法。日本庆应大学的学者草野厚教授对政策过程分析进行了详细的梳理与总结。9他通过与历史分析方法的区别,阐明政策过程分析的内涵。首先,历史分析的时间跨度比较长,重视事件发展的过程;而政策过程分析则是选取特定时间内对事件进行分析,选取事件的时间跨度相对比较短(长时间的政策过程分析也存在)。其次,历史分析相对比较宏观,政策过程分析则比较微观。历史分析是以发生事件(包括其原因)为主进行分析,而政策过程分析则以发生的事件为前提,以其构造、模式为着眼点。即使是同样对事件进行分析,历史分析和政策过程分析的视角也是不同的。10相对于历史研究对宏观事件的把握,政策过程分析更注重微观的政策过程。政策过程分析存在三个分析层次:第一是纯粹的国内政策层次;第二是国家间的对外政策层次;第三是国际机构或国际组织等的对外政策层次。11但在实际分析过程中,三个层次很难严格地区分开,因为在很多时候他们是交织在一起的。近年来,越来越多的学者开始关注国家决策对国际环境谈判或者国际环境机制的影响,而对国内机构之间的交涉对环境外交影响的关注相对较少。但在一国的外交决策过程中,不可避免地会出现政府机构之间的交涉,有时甚至会出现敌对的局面。也就是说,政策决策的过程不仅是议会和政府之间的交涉,有时候在一些非议会和政府部门之间也会出现利益的纷争。在研究国家政策决策的过程中,不仅政府和议会等传统因素值得我们关注,其他因素诸如官僚机构、利益集团和非政府组织等在决策过程中的行为同样值得关注。由于利益和价值观的不同,各个行为体之间会产生意见分歧,但他们会通过沟通、劝说等手段,最终消除分歧,从而使意见达到趋同。官僚机构、利益集团和非政府组织等意见的趋同使得政府的外交政策得以最终形成。《京都议定书》的批准过程体现了日本政策决策的复杂性特点。本文试图运用政策过程分析的方法研究日本国内主要行为体如何博弈,以致最终选择批准《京都议定书》的过程。(一)日本国内的减排策略环境厅是日本政府环境政策制定过程中最主要的机构。环境厅在1996年年底曾发表过一份与京都会议相关的报告,主要就日本的京都会议议案阐述环境厅的意见。该报告声称,“日本应该在全球变暖问题上采取积极态度,不但要在2000年时将温室气体的排放量稳定在1990年的水平上,而且要明确2000年之后的温室气体减排总量。日本要制定一个积极的温室气体减排目标,尽力实现二氧化碳的减排。”12同时,环境厅还将日本的京都议案与争当联合国安理会常任理事国议题挂钩。在京都会议之前,日本当时的环境厅长官石井道子专程走访欧洲各国探寻口风。13环境厅在2001年的中央省厅改革中由原来的“厅”升格为“省”,在当时众多省厅被合并的情况下,环境厅不降反升,足以显示日本对环境事务重视有加。《京都议定书》的批准成为环境省成立后的第一件重大的外交决策,因此环境省竭尽全力促成对《京都议定书》的批准。通商产业省在日本主要负责国内的工业、能源及相关政策的执行,因此更希望找到对日本而言实际的、在经济上可行的减排措施。通产省重点关注通过节约能源的方法来完成温室气体的减排。通产省认为,日本要完成二氧化碳的减排目标存在很大的难度。14对通产省而言,诸如环境保护等事务远远不及经济利益重要。15经济产业省(原通商产业省)对《京都议定书》的批准持反对立场。经产省认为,在二氧化碳占世界总排放量第一位的美国退出《京都议定书》的情况下,如果日本仍然坚持批准的话,日本企业在将来的国际经济竞争中会处于不利地位。经产省提出,在各国关于运用《京都议定书》规则方面达成共识之前,经产省将以美国政府的动向为参照,并考虑《京都议定书》对日本经济发展带来的影响。16二氧化碳的排放量与经济发展息息相关,经产省更希望在“经济发展”和“环境保护”之间维持平衡。环境省和经产省在批准《京都议定书》问题上的意见分歧,最终由于首相的干预而使问题得到解决。2002年2月,小泉首相发表演讲提出,为了批准《京都议定书》,国内需要继续制定应对方针。17首相的发言为官僚的讨论定下了基调。日本一部分国会议员对《京都议定书》的内容、减排方法以及美国的退出等问题存在异议,并不赞成尽快批准《京都议定书》。但对环境问题关注的日本民众越来越多,媒体也对国际气候谈判进行跟踪报道。在日本民众和媒体看来,赞成《京都议定书》的议员就是善,反对者就是恶。因此,议员们的主流态度是,尽管批准《京都议定书》会对日本经济的发展产生影响,但是议定书的批准对日本而言更象征着环境外交的一次重大胜利。在首相和众多议员的表态影响下,批准《京都议定书》已经事关日本的荣誉与尊严。官方接下来考虑的问题是如何在对日本经济影响最小的情况下批准议定书。日本要批准《京都议定书》,首先需要获得议会的通过。因此,环境省和经产省需要制定一个完成《京都议定书》目标的国内对策大纲。日本曾经制定过应对气候变化的国内对策大纲——《防止全球变暖行动计划》,但原来的行动计划是在国际气候谈判初期制定的,已经难以适应十几年后的形势发展。为了完成《京都议定书》设定的减排6%的目标,日本需要制定一个新的国内应对计划。环境省提出的议案主要围绕政策设计、监测机制、6%目标的达成这三个方面展开。在宏观和微观层面上对日本国内减排对策进行充分讨论的基础上,环境省提出了最终的议案。环境省议案内容主要包括公布企业温室气体的排放量、申报制度和引入温室气体税等内容。18经产省提出的方案认为,日本要完成6%的减排目标会对日本的年经济增长率造成1%的影响,国内应该本着避免过度的负担、公平性、确保经济合理性和灵活性等原则采取阶段性措施,并要最大程度地综合以往措施,同时灵活运用市场机制。其中,阶段性措施后来被更名为“逐步措施”。192002年3月19日,日本新的《全球变暖对策推进大纲》正式出台。虽然表面上看该方案的内容综合了两机构的意见,但却更多地体现了通产省提出的“逐步措施”的特征。新大纲的内容也表明了日本坚持在不影响经济发展的前提下,充分利用灵活机制来完成减排任务。新大纲说明,虽然日本是为了争取良好的国际声誉而批准《京都议定书》,但实际上仍然拒绝付出实际行动来减排温室气体,以免影响其国内经济的发展和在国际经济竞争中处于劣势。(二)日本的减排政策经团联素有日本“经济内阁”之称,在日本,其对决策的影响力不可小觑。经团联下属企业的温室气体排放量占到了日本工业界温室气体排放量的八成以上,其对《京都议定书》的立场很大程度上代表了日本产业界的立场。经团联对《京都议定书》采取消极但并不干涉的态度。经团联早在1990年4月就出台了一份关于日本经济界应对全球变暖的报告书。该报告书指出,全球变暖问题存在着科学上的不确定性,应对全球变暖将要花费大量费用,经团联认为应尽可能通过提高能源的有效利用率来应对该问题。20产业界支持环保的底限是其企业经济利益不受影响。经团联曾公开表态,各国一律减排二氧化碳是不公平的,日本政府应该对二氧化碳减排有统一的应对态度;日本过早减排还有待商榷等。21对于《京都议定书》的批准,经团联主要有两点主张。首先,经团联认为美国既然已经退出《京都议定书》,发展中国家又不需要实际履行减排义务,如果日本批准了议定书,这对日本政府来说是一件不公平的事情。日本可能在将来的国际经济中失去竞争力。其次,日本对一般国民并没有削减能源消费的具体指导性政策,所以势必会将减排的压力放在产业部门上。1997年9月,预计《京都议定书》的达成可能会对日本经济发展产生影响的经团联发表了《经团联自主行动计划》。该计划声称,经团联所属企业要在1990年的基础上,尽量保持温室气体的排放量不变。经团联的这一举动在很大程度上是为了避免政府将来引进规章、碳税等限制其发展的措施而做出的相应对策。22在《京都议定书》的批准期间,为避免政府介入经团联减排计划的制定和对产业界强加环境税,经团联决定按照自身制定的《自主行动计划》来完成减排计划。这样,经团联就不需要承担这个行动计划之外的其他任何减排义务。23这也是经团联虽公开反对政府批准《京都议定书》却没有过分干预政府决策的原因。(三)日本和德国单位排放量的变动在京都会议之后,《京都议定书》的批准成为日本政府需要考虑的问题。日本民众和国内的非政府组织对《京都议定书》的态度对政府决策产生了一定的影响。在决定是否批准议定书的过程中,日本政府利用包括网络等多种途径听取民众意见,民众也积极参与其中,显示了参与制定环境政策的意愿。24日本的民众和非政府组织提出多种理由将日本和欧盟进行比较以劝说政府尽早批准《京都议定书》。首先,日本在20世纪90年代初经历泡沫经济后,经济增长率一直维持在1%左右,而二氧化碳的排放量却增加了9%。相比之下,欧盟保持着1.5%的经济增长率,而二氧化碳的排放量水平却一直基本持平。因此,日本不应该以影响经济增长作为借口拒绝批准《京都议定书》。其次,尽管日本国内很多人都认为选择1990年作为基准年对日本不利——因为从1990年起,日本的温室气体排放量一直在增加,而欧盟在同一时期的排放量却在减少,但日本的非政府组织却认为,如果在1990年全球变暖趋势不明显的时候,这个理由还可以被接受。但是,1990年政府间气候变化专门委员会的科学家已经公布了第一份科学报告,提出全球变暖的严重趋势,而且日本在同一年已经采取《防止全球变暖行动计划》。非政府组织认为,日本温室气体排放量增加的根本原因在于日本采取的减排措施不得当。最后,关于欧盟有比日本更容易完成议定书的条件这一点,欧盟从1990年开始实行从煤炭到天然气的转换,这种转换可以帮助欧盟到1998年完成8%的减排量。可见,欧盟确实有比其他国家完成目标更有利的条件。然而,非政府组织认为,在欧盟内部的再分配原则中,英国同意完成12.5%的减排量,这个目标是日本的两倍,可以减排到1947年的水平。实际上,在1990年,日本和英国单位排放量基本持平。因此,日本有充分的空间在相同的时间内实现排放量的转移。德国的“特殊条件”是两德的统一,民主德国工业能源的改进会使减排目标更容易完成。但同样不可忽略的是,德国已经接受了减排21%的目标——这是日本减排目标的3.5倍——可以把排放量降到1960年的水平。况且,德国投入到统一中的政治和经济成本已经很高。25因此,非政府组织和国内民众认为,相对于欧盟,日本没有理由和借口拒绝批准《京都议定书》。(四)后京海域气候谈判的两面性日本是附件Ⅰ国家中排在美国和俄罗斯之后的主要温室气体排放国家,在美国坚决退出《京都议定书》的情况下,温室气体排放大国日本的态度显得十分关键。为了保证日本对《京都议定书》的支持,欧盟派代表专门去日本进行游说。日本的森林覆盖率非常高,如果允许其进行森林交易,按其70%的森林覆盖率计算,可以帮助其达到6%任务中的一半以上。26根据第六次缔约方会议主席詹·普龙克(JanPronk)提出的“普龙克方案”,欧盟在用森林植被抵消减排指标问题上向日本做出了很大的让步。由于欧盟同意了日本提出的森林可吸收一定二氧化碳的要求,日本可以利用森林吸收完成的减排量高达3.9%。这个数字占了日本必须完成的6%目标的很大一部分。因此,日本在欧盟的劝说和让步之后同意批准《京都议定书》。对于是否批准《京都议定书》,日本国内以环境省和经产省为代表的“环境派”和“经济派”展开了争论。由于日本非政府组织和民众的支持,欧盟在森林吸收源问题上最终让步,更重要的是,《京都议定书》对作为京都会议东道国的日本有强烈的象征意义。因此,日本虽然感到批准议定书存在很大困难,但最终还是同意批准《京都议定书》。2002年5月21日,日本众议院通过了批准《京都议定书》的法案。5月31日,日本参议院以229票赞成、0票反对通过了关于批准《京都议定书》的法律。日本内阁会议也于6月4日决定批准这一协议。27在日本同意批准《京都议定书》后,俄罗斯也于2004年同意批准《京都议定书》。在欧盟、日本和俄罗斯同意批准后,《京都议定书》于2005年2月16日正式生效。“后京都时代”日本谈判态度的消极转变及其原因《京都议定书》生效后,后京都谈判艰难上路。各国对关于后京都问题的讨论如火如荼。2005年12月,在加拿大蒙特利尔召开的《联合国气候变化框架公约》第十一次缔约方会议暨议定书第一次缔约方会议通过决议,采用“双轨制”正式启动后京都谈判:一是在《京都议定书》下成立特设工作组,谈判发达国家第二承诺期的减排义务;二是为了使美国、澳大利亚等非议定书缔约方能够参与谈判,决定在《联合国气候变化框架公约》基础上就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动,启动为期两年的对话。尽管日本已经批准了《京都议定书》,但由于国内产业界和与其紧密相关的经济产业省等一直对《京都议定书》规定的日本温室气体减排目标持保留态度,而通过对日本批准《京都议定书》后温室气体排放情况的考察,认为日本要完成6%的减排目标,面临的压力非常大。在后京都时代的气候谈判中,日本作为“京都会议东道国”的负担已经卸下,因此非常希望在后京都谈判中争取主导权,以减轻日本减排温室气体的压力。在后京都气候谈判中,日本希望新的气候机制能够对各国减排义务进行更加公平的分摊。为此,日本极力向国际社会兜售其“采用部门方法划分各国减排义务”的思想。282007年底召开的巴厘岛会议的主要目的是为2009年底之前应对全球变暖谈判确立明确的议题和时间表。日本在巴厘岛会议上提出,在就后京都议定书框架协议展开谈判时设立一个新的工作组会议,并期待制定出一个所有主要排放国都参与的框架协议。这表明日本试图利用“发展中国家承担责任”作为借口否定已经形成的《京都议定书》框架。在坎昆会议召开前,日本已经多次提出抛弃“双轨制”而采用“单轨制”,也就是取消《京都议定书》框架,将分别围绕《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》展开的谈判合二为一。日本时任内阁官房长官仙谷由人在2010年底召开的坎昆气候会议例行新闻发布会上说,“日本坚决反对就把《京都议定书》延长至第二承诺期展开辩论”,称第二承诺期“不公平且无效”。29日本在德班气候大会期间也不时发出退出“京都机制”的言论。尽管日本最终未和加拿大一起退出京都框架,但其对《京都议定书》的态度较之以往已差别甚远。从艰难批准《京都议定书》到后京都时代对《京都议定书》态度冷淡,日本在国际气候谈判中态度的大转变其实并不出乎意料。首先,日本一直强调其存在着温室气体减排的实际困难。日本召开京都会议,有彰显国内环境外交成果、为争当安理会常任理事国添加筹码的目的。京都会议东道国的风光已过,日本又重新回到要完成实际减排任务的现实中来。日本是个温室气体排放大国,但是相对于其他工业国家,日本人均温室气体的排放量较少。这也是日本参与国际气候谈判一直强调的问题。以国际气候谈判之初的1992年为例,日本的二氧化碳排放总量仅次于美国、中国和俄罗斯,位居世界第四位,但其二氧化碳人均排放量却低于英国、德国和加拿大等国,在主要工业国家中处于较低的水平。30日本温室气体的排放主要来自逐年增加的能源消费而并非燃料的燃烧。日本国土狭小,资源匮乏,对进口石化燃料十分依赖。因此日本国内对能源的有效利用非常重视,其国内能源利用效率已经达到了一个相当高的水平。20世纪70年代石油危机以后,日本为了规避石油风险,将其能源结构调整为以石油、煤、核能和天然气为主,以太阳能、地热、风能、生物能源等新能源为辅的多元的、更加安全的能源结构。同时,石油危机过后,日本也认识到节省能源的重要性,因此于1979年制定了《关于能源使用合理化的法令》(即《节能法》)。该法令对一些高能耗产品制定了严格的能耗标准,并鼓励高能耗产业向国外转移,这些措施使日本在能源的高效使用方面达到了世界先进水平。由于日本的人均温室气体排放量比较低,并且在节能环保领域早已走在世界前列,因此客观而言,日本的减排空间相对于其他工业国家并不明显。日本认为,在原来的基础上再完成6%的减排目标就是让日本“已经拧干的毛巾还要挤出水来”。《京都议定书》从通过到批准生效历时近八年时间,致使从生效到2008年第一承诺期开始真正用于实施的时间已经所剩无几。1990~2002年间,附件Ⅰ缔约方温室气体排放总量降低了6.3%,其中经济转轨国家减少了40%,而附件Ⅰ的其他国家排放量则增加了8.4%。日本在1990~2002年间不但没有完成《京都议定书》规定的6%的减排目标,相反,其温室气体排放量远远超出了这一减排目标。31国内减排空间狭小、后京都时代国内温室气体不减反升的态势也使日本对完成6%的减排任务丧失信心,试图早日挣脱《京都议定书》框架的束缚。其次,经济产业省对《京都议定书》的消极立场也影响了日本在后京都时代的态度转变。日本在国际气候谈判过程中的政策态度一直游移于经产省与环境省两大官僚机构之间,经产省和环境省的政策交涉很大程度上决定了日本在国际气候谈判过程中的态度。在京都会议前夕,环境厅和通产省为日本将在京都会议上提出的减排目标产生了意见分歧。环境厅引用了一个经济模型作为依据,坚持日本有很大的减排空间,促使日本在京都会议上提出了一个比较高的减排目标。而通产省则通过对企业和相关部门的考察,反驳了环境厅提出的目标。通产省认为,日本在京都会议上提出目标的最大限度是温室气体的排放量和1990年持平。在环境省和通产省相持不下的时候,日本首相出面调和两者的意见,最终接受了日本减排6%的目标。在《京都议定书》的批准阶段,环境省坚持日本应该在美国退出的情况下坚持批准《京都议定书》,而经产省则认为日本不应该批准美国未参与的《京都议定书》。在环境省和经产省在是否批准《京都议定书》的问题上再次产生分歧的时候,日本最终在考虑多种因素的情况下选择批准了《京都议定书》。日本虽然选择批准了《京都议定书》,但是从最终通过的《全球变暖对策推进大纲》的内容来看,日本最终偏向经济产业省提出的“逐步措施”方案,这就说明日本寄希望于充分利用灵活机制来完成减排任务,拒绝付出实际行动来减排温室气体,以免影响国内经济的发展和在国际经济竞争中处于劣势。经济产业省等官僚机构一直对《京都议定书》持消极态度,虽然为顾及日本东道国的身份不得不默许政府选择批准议定书,但后京都时代的经产省势必会继续反对日本履行对其经济发展产生影响的减排责任。再次,日本产业界对政府政策决策的影响力致使日本在后京都时代的谈判态度发生转变。日本产业界对外交的关心与参与程度较高,长期以来,以经团联为代表的日本产业界对外交决策有较大影响力。日本产业界对气候变化的态度一直比较消极,经团联和日本企业界的代表总是不失时机地在公众场合表明日本过早减排二氧化碳还有待于商榷的立场。产业界对二氧化碳减排主要采取“阳奉阴违”的态度,表面上对应对全球变暖表现出合作的态度,经团联甚至还颁布过环境保护的行动计划以示对政府应对全球变暖政策的配合。但是,产业界反对任何实质性的威胁其经济利益的措施,如反对制定任何规定和附加额外的税等触及其底线的措施。在京都会议期间,日本经团联制定了环境自主行动计划,主动宣布将要减少二氧化碳等温室气体的排放。但是,产业界的代表一直不遗余力地坚持宣称企业界减排温室气体存在很多困难。在《京都议定书》的批准阶段,经团联坚持如果美国不批准,日本也不应该批准《京都议定书》,对日本批准议定书持消极态度。为了实现日本召开京都会议的政治目标,产业界虽不赞成批准《京都议定书》,但没有就此事与政府公然对抗。这是因为经团联已按照其制定的《自主行动计划》来完成减排计划,不再需要承担这个行动计划之外的其他任何减排负担。京都会议之后,产业界担心政府执行议定书会对日本经济增长产生影响,而若完不成议定书规定的减排任务政府可能会向产业界征税,因此力图为日本在后京都时代纠正之前在气候谈判中所处的不利地位。日本经团联的副会长三村明夫表示,《京都议定书》最大的问题是美国、中国和印度等国家没有参与,这本身透露出不公平性。《京都议定书》最大的失败是设定1990年为基准年。如果其设定1995年为基准年,各国尤其是欧盟完成任务的情况和现在就完全不一样。32这也显示出日本产业界对《京都议定书》不满并试图转变《京都议定书》对日本不利的局面。产业界的立场很大程度上影响了日本在后京都时代的谈判态度的转向。最后,美国和发展中国家未参与《京都议定书》的减排任务也是导致日本在后京都时代态度发生转变的原因。美国和发展中国家没有承担《京都议定书》规定的减排任务,意味着日本在国际经济竞争中可能处于不利的地位,这对于日本而言是最难以接受的。因此,日本在后京都时代的谈判立场较之前有很大的退缩,这一点从日本在哥本哈根会议上的表现就不难看出。在哥本哈根会议上,日本虽然同意和其他发达国家一起推动达成到2050年全体发达国家减排温室气体八成的目标,但日本不仅坚持要求脱离《京都议定书》框架的美国履行减排义务,而且还希望中国和印度等发展中国家也要明确减排义务。在坎昆会议上,日本明确反对延续《京都议定书》,其理由是议定书只覆盖了占全球排放量一小部分的国家,而世界最大温室气体排放国家——美国和中国——都没有在议定书框架下承诺减排目标。日本在美国退出《京都议定书》的时候就对是否批准议定书犹豫不决,而后京都时代美国依然拒绝《京都议定书》,也不参加发达国家在议定书第二阶段的减排承诺讨论,发展中国家也未到承诺减排义务的时机。这些因素都使日本认为单方履约对其不公平。日本的谈判态度对国际气候谈判机制的启示首先,发达国家过于纠结与发展中国家排放责任的承担问题。气候变化问题涉及各国的经济和政治利益,因此在这个问题上要达成一致的确并非易事。从1990年政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布第一份评估报告并发起公约的谈判开始,经合组织(OECD)国家的二氧化碳排放量就占到了世界排放总量的一半,而中东欧国家,包括俄罗斯的排放量,又占到了世界总排放量的20%。即只占世界人口四分之一的发达国家,其二氧化碳排放量却占到了世界总排放量的四分之三。发达国家有责任为其已享受到的经济获益买单。温室气体的形成不是所有国家均额引起的,气体减排的治理责任也不应该由所有国家共同负担。现阶段要求发展中国家同发达国家同时承担减排温室气体的责任有违公平正义的原则。从《联合国气候变化框架公约》规定了发达国家和发展中国家负有“共同但有区别的责任”起,国际社会已经认同大气中温室气体浓度的增加来自人类的活动,历史上和当今温室气体的主要来源是发达国家。《京都议定书》也规定了发达国家负有温室气体减排的责任。然而,发达国家从未停止纠缠发展中国家承担减排责任的问题。美国退出《京都议定书》的理由之一就是发展中国家未履行温室气体减排的责任。日本前首相鸠山由纪夫2009年底在联合国气候变化峰会上承诺到2020年将日本的温室气体排放量在1990年的基础上减少25%的前提是要求发展中国家承担减排责任。诸如美国和日本等世界主要发达国家带头纠缠于与发展中国家的责任认定问题,会更加激化参与国际气候谈判的发达国家和发展中国家的矛盾,使国际气候谈判的前景更加暗淡。其次,国际气候谈判缺乏提供公共物品的领导国家。金德尔伯格(CharlesP.Kindleberger)将国际公共物品观念划分为两种:一种是以他自己为代表的现实主义国际公共物品观,另一种是以基欧汉(RobertKeohane)为代表的制度主义的国际公共物品观。33现实主义者的国际公共物品观是一种从“霸权稳定论”演绎出来的现实主义的合作观。它强调单个国家或者国家集团形成的霸权力量,通过国际政治和经济机制安排,为国际社会成员提供安全和福利等公共物品,达到促进合作和维持秩序的目的。这种观念主张,国际公共物品的供应应该而且只有霸权国家才能承担。而制度主义的公共物品观则主张霸权之后通过国际机制的创设来实现合作。34实际上,基欧汉发展的国际机制的功能理论只是对正统霸权稳定论所进行的修正,他所主张的国际机制实际上是强调霸权国家倡导下的国际机制。可以看出,无论现实主义者还是制度主义者,他们的国际公共物品观念都强调一个领导国家的存在。国际气候谈判中的领导国家是指在全球温室气体减排的集体行动中起到带头作用的国家。根据“共同但有区别的责任”原则,欧盟和美国等世界上发达国家和地区的国家有能力并有责任在国际气候谈判中起到领导国家的带头作用。美国作为温室气体排放大国和国际体系中的大国,理应成为全球集体行动的主要承担国。虽然欧盟一直在国际气候谈判中扮演主导者的角色,主动承担了许多公共物品,尤其是在美国退出《京都议定书》之后,欧盟为议定书的生效以致后来的气候谈判付出了很多努力。欧盟也希望发展中国家尽早承担减排责任,但欧盟对发展中国家的谈判立场和态度表示理解和支持,希望通过技术和资金的支持来帮助发展中国家尽快有效地参与气候机制的建设。美国一直竭力反对来之不易的《京都议定书》框架,试图在后京都时代另起炉灶。美国在国际气候谈判中的表现会起到反面的榜样作用,影响到同属“伞形集团”的其他发达国家的谈判态度。在国际气候谈判过程中,日本和澳大利亚等国一直以美国的谈判态度为风向标。日本在国际气候谈判中一直试图和美国保持立场一致。美国退出《京都议定书》后,日本国内有一种意见主张应该和美国保持一致立场。35后来,日本是在受环境外交目标的驱使和欧盟的压力等因素的影响下才勉强批准了《京都议定书》。而澳大利亚当时追随美国退出,直至2007年才批准议定书,回到议定