关于国债市场法律规制的思考

关于国债市场法律规制的思考

市场经济是法律经济。市场经济的建立和完善依赖于法律制度和法律制度的建立和完善。国债市场是社会主义市场体系的一个重要组成部分,也必然要依赖于法律制度保障其健康、有序、规范发展。没有相应的法律制度以及司法制度规范、保障国债市场活动,将产生国债市场的无序现象,国债市场的发展将受到严重的影响、制约和破坏,因此,必须对国债市场进行法律规制。一、其他管理法规我国自90年代初开始建立国债市场以来,相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有:国务院每年颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》;财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》;财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》;中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》;财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》;国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》、中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》;财政部、中国人民银行、国家工商局、公安部《关于打击国债券非法交易活动的通知》,等等。这些法规呈现以下特点和不足:1.法律、法规、规章的效力法律形式按其法律效力高低,依次由宪法、法律、法规、规章等组成。宪法是根本大法,具有最高法律效力,法律、法规、规章的法律效力层次依次减低。规章是国务院各部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定发布的规定,规章仅供人民法院判案时参照执行。在司法实践中,可能出现对同一种情况,甲地法院参照,乙地法院不参照的情形,从而导致法治不统一,有损法律的严肃性和权威性。2.法院依据法上的救济国债市场的健康、有序的运行和发展必须有完善、系统、权威的法律制度严格保障以便国债市场参与者有法可依,发生纠纷时法院有判案的依据,并且也便于监管机关监管国债市场依法运行和国债市场自律组织依法自律。目前,规范国债市场的规定往往以“条例”、“通知”、“办法”、“规则”等形式发布,这些规定针对性很强,缺乏法律规范应具备的稳定性、严肃性、普遍性、权威性和规范性。3.法律机制欠缺不完善现有的调整国债市场的法律规范不完善和空白之处很多,一是政府举借债务的目的、原则、发行额以及发行主体的职权范围等欠缺明确的法律规定;二是政府通过发行国债的筹资资金的使用和偿还问题也缺乏具体、明确的法律规定;三是国债交易市场的交易规则及违反交易规则应承担的法律责任欠缺明确法律规定;四是国债市场信息公开制度规定不完善;五是国债交易市场体系及交易方式的有关法律规定不完善;六是国债市场监督管理机构及其职责、监管权力欠缺明确、完备的法律规定,等等。由于规定不完善甚至是空白,国债市场的违法行为得不到有效制裁,权益纠纷由于无法可依,往往久拖不决。4.这些规定之间存在一些不协调之处使司法部门无所适从,也不能给国债市场上的违法违规行为和过度投机行为以有效打击,国债市场参与者的利益得不到有效保护。二、发行主体不同我国证券市场的第一部大法《证券法》已于1998年12月29日由第九届全国人大常委会第六次会议通过,并已于1999年7月1日起施行,它对规范证券市场参与者及其行为,促进证券市场秩序的良性发展,促进社会主义市场体系的发育和完善,将起到极其重要的作用。但是,《证券法》第2条第一款规定,政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定,可见,国债的发行与交易不适用《证券法》,既然不适用,就应当另行单独立法。其原因主要是:首先,国债与公司证券的发行主体是不相同的,国债的发行主体是政府代表财政部,公司证券的发行主体是公司,国家机关和公司的法律地位是不同的,处于不同层次上其次二者发行和交易的目的也不相同,公司发行股票、债券、投资基金等证券的目的资金,交易股票、债券等目的是为了是为了公司筹集套利和筹措资金;而财政部发行国债的目的是为国家筹措资金弥补财政赤字和经济建设资金之不足,同时为政府对社会经济实施间接宏观调控提供前提和条件;国债交易的目的除了满足交易者套利需要,更重要的是为中央银行开展公开市场业务操作,为协调财政政策与货币政策提供条件和场所,以推行金融间接宏观调控模式,并推动利率市场化发展。其三,国债发行行为和公司证券发行行为的性质不同,公司发行证券行为属微观经济行为,国债发行行为属宏观经济行为。综上所见,尽管国债与公司股票、债券、投资基金同属金融商品,国债发行及交易与公司证券的发行及交易又同属一种金融经济活动和市场活动,它们相互联系,有相同之处,但它们又是相互区别和相互独立的,是处于不同层面上的证券及证券活动。因此,应对国债发行与交易单独立法,以有效地规范国债的发行与交易行为,推动国债市场的发展和完善,为实现政府推动间接金融宏观调控创造良好条件。我国于1995年将《国债法》列入国家立法计划,草案已经拟定出来,尚未颁布。一些国债市场比较发达的国家,其国债市场立法也是独立进行的。如美国,其国债市场是世界上最发达、基础最雄厚、职能发挥最充分的市场,美国对其国债市场就是单独立法来规范其运行。三、中国金融市场立法的目1.建设稳健增长市场是保证经济持续稳定发展的重要条件国债市场不但能为国民经济发展筹措资金,而且还能为调控国民经济发展提供条件和场所,因此,国债市场是否规范有序发展直接关系到国民经济能否持续稳定、快速发展。2.立法目的的要求这是国债市场最为直接的立法宗旨或目的。国债市场立法的直接目的就是要为国债发行和交易行为提供行为规则,使国债发行和交易能够按照法律规定的规则运行,保证国债发行、交易公平、公正地顺利进行。3.加大了法律力度,加大市场垄断和违法行为要激发投资国债的热情和树立投资国债的信心,必须坚决贯彻公平、公开、公正的原则,为国债发行与交易提供一个良好的法律环境,对侵害投资者利益的行为,市场垄断、欺诈、操纵市场、内幕交易等违法行为,予以严厉打击和制裁。4.我国社会经济秩序的分这是国债市场立法更高一层的宗旨。国债市场是社会主义市场体系的重要组成部分,其秩序的好坏直接影响到整个社会经济秩序的好坏,也影响到国家利益、社会公共利益的实现。因此,国债市场立法应当从社会、国家整体利益出发,使国债发行、交易及兑付得以规范运作,以建立健康、有序、稳定的国债市场。四、债市场立法之目借鉴发达国家的国债立法经验和总结我国国债市场发展的经验,国债市场专门立法应就以下问题作出规定:1.国债市场立法之宗旨;2