从应对气候变化的国际博弈看中国的碳税发展前景

从应对气候变化的国际博弈看中国的碳税发展前景

欧盟的航空碳税不是一种直接以碳排放为直接征收对象的碳税制度。其实质是，欧盟通过将欧盟在其领土上的所有搬迁和下降点产生的二氧化碳纳入碳排放交易系统。对于那些因二氧化碳排放超过规定配备的航天行动者，他们必须在欧盟碳排放量市场上购买不足的分配率，并购买超出分配率的额外成本，即航空碳税。一、国际社会的应对气候变化欧盟征收的所谓航空碳税是与其碳排放交易机制共同发挥作用的致力于航空减排的经济手段,但欧盟所采用的总量控制下的碳交易机制与碳税共举的混合手段显示出了当今在应对气候变化方面运用经济手段的一种趋势,即“在应对气候变化的政策方面,应当更加重视价格法而不是仅依靠量化法,如总量控制与交易制度”25。总量控制与税收的混合方法能够将价格法(例如碳税)和量化法(总量控制与交易制度)的优点结合在一起,因此,就当前国际社会应对气候变化的手段而言,“也许最可信的方法是补充一种带有碳税支持的量化系统——一个‘总量控制与税收’(cap-and-tax)系统”157。气候问题的全球性和公共性的特点要求,一个有效益的政策应当使区域之间以及国家之间减排的边际成本相等,欧盟航空碳税的征收在一定程度上能够使各航空公司的减排成本相对趋于一致,从这一点上来说其对于国际航空业的减排起到了重要的推动作用,因此可以说欧盟对于航空领域的征税存在一定合理性。但其合理性依然不能掩盖其不完全税收性质。欧盟碳税是建立在其碳排放权交易机制基础上的,目前欧盟所征收的航空碳税只是向免费配额以外的碳排放进行征税,而并不是对航空业的所有碳排放进行征税,这是否符合环境税收“双重红利”的思想还值得商榷。欧盟征收航空碳税的直接后果是航空公司运营成本的增加,而航空公司是否会将这个成本体现在机票价格中,还不得而知,“如果生产者用涨价的办法将这个额外的成本转嫁给消费者,‘双重红利’将大部分流失”173,这就使得欧盟征收航空碳税虽然有其合理性,但同时也存在弊端。二、欧盟关于收取航空碳税的合法性的讨论(一)未将发展中国家纳入主要生产国际航空的范畴,一个根据《气候变化框架公约》中共同但有区别责任原则的规定,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。航空运输业的减排亦应根据共同但有区别责任原则制定相应的框架,即航空领域的减排亦应当从发达国家开始实施,而欧盟航空碳税并未根据这一原则区分发达国家与发展中国家的航空运输情况,而是将所有在欧盟区域内起飞和降落的飞机一视同仁都纳入其碳排放交易机制,这一做法显然是“共同”而未“区别”的。为了履行共同但有区别责任原则,《气候变化框架公约》第四条第3款和第5款明确提出了发达国家缔约方应向发展中国家缔约方提供资金和技术,根据上述规定,欧盟致力于国际航空领域的减排,对于发展中国家其应当首先通过合作向发展中国家提供有关航空领域的减排资金和减排技术,而不是将发展中国家直接纳入其减排体系之中。欧盟航空碳税既是对履行《气候变化框架公约》承诺的否定,也忽略了发展中国家在履行《气候变化框架公约》中所应承担的主要义务。(二)欧盟航空碳税不符合《京文立报》所规定的强制减排义务首先,欧盟航空碳税不符合《京都议定书》解决国际民用航空温室气体排放的原则。《京都议定书》第二条第2款规定,附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力,谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放。《京都议定书》的这一规定实际上为解决国际民用航空的温室气体排放问题提出了解决的基本路径,即通过国际民用航空组织制定民用航空减排的框架措施。欧盟未通过国际民用航空组织单边性颁布航空碳税来解决民用航空减排问题,与《京都议定书》的这一规定是相悖的。其次,欧盟航空碳税不符合《京都议定书》中发展中国家不承担强制减排义务的规定。根据《京都议定书》的规定,发展中国家缔约方在第一承诺期不承担国际上强制减排义务,而《德班决议》所启动的京都第二承诺期,发展中国家缔约方依旧不承担国际上强制减排义务。但欧盟航空碳税实施的两个阶段是与京都承诺期相吻合的,这一时间内发展中国家是没有强制减排义务的,欧盟航空碳税实质上是将发展中国家也纳入了参与国际强制减排的行列,这一做法严重违背了《京都议定书》第十条中不对未列入附件一的缔约方引入任何新的承诺的规定。再次,欧盟航空碳税违反了《京都议定书》所确立的履约三机制。为了附件一国家更好地履行减排的承诺,《京都议定书》确立了排放贸易、联合履约、清洁生产三种灵活的履约机制。其中前两种是发达国家之间的合作,只有清洁发展机制是发达国家与发展中国家合作的履约机制。欧盟航空碳税并未从清洁发展机制的角度与发展中国家合作,因此将发展中国家纳入欧盟碳排放交易机制也违背《京都议定书》确立的三种履约机制。(三)欧盟通过欧盟关于航空碳税的规定违反了国际民用航空公司排他的主权《国际民用航空公约》第一条明确规定,缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。欧盟航空碳税将对在欧盟区域内起飞和降落的航班碳排放进行全程管辖,然而可以肯定的是除了航线在欧盟区域内的航班外,其他航线的航班飞行都将超出欧盟区域,也就是要经过非欧盟成员国的国家领空进行飞行,而欧盟对在飞越其他国家领空的碳排放进行管辖是对航班飞行途径国家主权的侵犯。本公约关于本公约的所依据的根据《国际民用航空公约》第12条的规定,在公海上空,有效的规则应为根据本公约制定的规则。但是依据欧盟航空碳税对航班飞行全程碳排放的管辖,对于飞越公海上空的碳排放欧盟也有管辖权,“这不就意味着欧盟享有了应当由《芝加哥公约》享有的公海上空的立法权了吗”?航空器离国领区《国际民用航空公约》第24条第一款规定,航空器飞抵、飞离或飞越另一缔约国领土时,在遵守该国海关规章的条件下,应准予暂时免纳关税。一缔约国的航空器在到达另一缔约国领土时所载的燃料、润滑油、零备件、正常设备及机上供应品,在航空器离开该国领土时,如仍留置航空器上,应免纳关税、检验费或类似的国家或地方税款和费用。欧盟航空碳税,在缺乏多边条约或双边条约的前提下,均为《芝加哥公约》所禁止,换言之,欧盟所征收的航空碳排放税缺少国际民航组织宪法的立法依据。三、中国为欧盟在华航空的碳税法律依据(一)气候变化应对方法气候变化问题是一个综合性的问题,无论是应对气候变化的减缓措施还是适应性措施,其涉及的领域都相当广泛,这种综合性的特征使得当前我国的任何一部环境立法都无法全方位规制因气候变化所产生的法律问题,这使得我国应对气候变化的法律规制显得较为零散,在气候变化已经成为全球最为关注的环境问题背景下,我国急需制定一部专门性的《气候变化应对法》来统合当前气候变化对现行环境立法提出的客观要求。专门性的《气候变化应对法》应当是一部框架性的法律,应主要规定我国应对气候变化的立法目标与基本原则、管理体制与基本法律制度,以及减缓和适应领域的主要措施等内容。当前欧盟在征收航空碳税方面之所以占据绝对主动权,从法律的层面讲主要是依据其2008/101/EC号指令,并且该指令在其成员国内都转化成了相应的国内立法。而反观我国的国内立法,正是由于我国在应对气候变化立法方面相对滞后,使得欧盟在决定征收航空碳税后,我国的法律应对显得束手无策。从当前的国际背景和国内需求的双重考虑出发,我国制定《气候变化应对法》既是规制国内应对气候变化的需要,也是与国际应对气候变化接轨的需要。(二)建立国内的碳排放权交易机制建立碳排放权交易制度是我国顺应国际应对气候变化发展趋势的重要制度保证,也是我国“十二五”期间在节能减排方面的重要突破点。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要逐步建立碳排放交易市场,这是中国政府首次在国家级正式文件中对国内碳市场进行表态。此外国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也都明确将探索建立碳排放交易市场作为我国控制温室气体排放的重点任务。然而这些都是从政策层面对碳排放权交易制度的肯定,当前我国碳排放权交易制度的建立需要的是从政策层面到法律层面的转化。欧盟航空碳排放交易机制对我国碳排放交易立法提出了新的客观要求,一方面欧盟的碳交易体系相当成熟,一方面我国缺少对于碳排放交易问题的法律规制,二者体系上成熟度的悬殊使得欧盟就此问题有机可乘,我国只有建立起国内的碳排放权交易机制,并将航空运输业纳入本国的碳排放权交易体系之中,才能以法律对抗欧盟的做法。在欧盟航空碳排放交易机制的冲击下,我国碳排放交易立法的步伐似乎应该加速向前。(三)碳税的发展趋势环境税不是通常意义上建立的一两个税种,而应是由多个税种组成的一个特殊的税收体系。从当前各国所实行的环境税制度来看,环境税应当包括排污税、产品税、资源利用税、税收差别和税收减免等几个方面。而伴随着气候变化问题的愈发突出,碳税开始受到越来越多的国家青睐。20世纪90年代以来,挪威、瑞典等欧盟国家开始率先在国内针对石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油以及用于国内航行的航空燃料等产品收取碳税,促进了欧盟国家环保技术的发展,在国际上形成了环