气候变化的国际立法及其启示

气候变化的国际立法及其启示

一、“共同但有区别的责任”原则在李自成会议举行之前，全世界都对它表示了无限的期望。然而，随着哥本哈根会议的结束，人们的期望已经变成了失望。仅具有“政治指导作用”的《哥本哈根协议》使人们陷入了对未来签署具有约束力的“2012-2020年中期减排目标”的不确定性的忧虑之中。但是,无论如何,根据《气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定,发达国家与发展中国家按照“共同但有区别的责任原则”承担不同的责任和义务,这些不同的责任和义务成为影响各国应对气候变化立法的决定性因素。发达国家或者说附件一/B所列国家(1),“应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中所载其量化的限制和减少排放的承诺及根据本条的规定所计算的分配数量,以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%”。这就是国际社会所说的发达国家所承担的有确定的目标和时间表、并且量化的“强制性减排义务”。具体到不同的国家,减排指标也不同:欧盟统一减排8%,美国减排7%,日本减排6%,挪威增排1%,澳大利亚增排8%,冰岛增排10%,新西兰和乌克兰不增不减。由于发达国家各自的国情不同,因而在应对气候变化的问题上进一步分裂为欧盟集团和伞形国家(美国、日本、澳大利亚、俄罗斯、加拿大、新西兰等)。《京都议定书》签署后,由于欧盟及其成员国是应对气候变化的倡导者和先驱,所以在批准《京都议定书》的问题上欧盟内部几乎没有争议,欧盟及其成员国于2002年集体批准了《京都议定书》。但是,伞形国家的减排态度则是消极的,而且大多都是附条件的。不过,除美国之外,伞形国家都先后批准了《京都议定书》。发展中国家或者说非附件一/B所列国家主要是指“77国集团+中国”。发展中国家数量多、阵营大,其中包括了中国、印度、巴西、南非基础四国。对非附件一/B所列国家,《气候变化框架公约》和《京都议定书》都没有要求承担像发达国家所承担的量化的减排义务,只要求其承担采取应对气候变化的措施、编制温室气体的国家清单和应对气候变化的国家方案以及进行技术开发、教育与培训等包括附件一/B所列国家也应承担的共同的“软义务”。应当看到,在《气候变化框架公约》和《京都议定书》体制下,由于严格区分了发达国家与发展中国家的不同义务,所以较好地实现了应对气候变化问题上的实质性公平,得到了绝大多数国家的支持,到2009年12月,已经有187个国家签署和批准了《京都议定书》。应当承认,“共同但有区别的责任”原则在确立各国承担应对气候变化的责任和义务以及全球应对气候变化上取得了重要成就。世界各国唯有在此基础上继续共同采取行动,才有可能突破气候变化谈判的僵局,等待下一个共同采取行动时机的到来。二、国家对气候变化的立法和方法的回应各国承担的国际义务的不同决定了各国应对气候变化的不同的立法进程以及形式和内容。(一)欧盟的减排承诺欧盟温室气体排放量占全球温室气体排放总量的22%,按照《气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定,欧盟成员国统一减排8%,欧盟每个成员国有自己的不同的减排承诺。总的来说,欧盟及其成员国应对气候变化的态度积极,不反对率先承担责任和义务,在应对气候变化的立法方面也较其他国家显得更加主动和全面。1.英国—英国的专门立法模式:《气候变化法》《京都议定书》要求英国减排8%,这一规定对英国产生了巨大影响。为了实现这一目标,英国于2001年开始征收气候变化税;2002年,英国建立起了世界上第一个国家碳排放交易体系,成为最早实施温室气体排放贸易机制的国家;2003年,英国政府发布了能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》;2008年11月26日,英国通过了《气候变化法》;2009年7月15日,英国又通过了《英国低碳转换计划》。由此可以看出,英国是通过一系列政策与立法来应对日益严重的气候变化问题的,而且到目前为止,英国是欧盟成员国中唯一制定了专门的《气候变化法》的国家。英国《气候变化法》的主要内容有:第一,为2050年温室气体减排确立了目标,即规定2050年英国碳排放总量应当在1990年的基础上减少80%;第二,建立专门的应对气候变化机构———“气候变化委员会”,其职能是就实施减排目标和碳预算向政府提出专项建议;第三,建立碳预算体系,确定从2008年到2012年为第一个预算期,此后每四年为一个碳预算期,以求确保每个预算期的碳排放量不超过碳预算;第四,授权建立减少温室气体或限制排放的贸易计划;第五,规定适应气候变化的措施;第六,对国内废物的减量化和再循环利用实施财政刺激计划;第七,关于生活垃圾的收集;第八,修改《2004年能源法》中有关可再生能源运输燃料义务。从英国《气候变化法》的这些内容来看,它试图避免与相关能源立法的重复,在涉及能效、节能、发展可再生能源等有关减缓气候变化的措施上不再作出重复的规定,侧重于规定减排目标、机构以及碳预算、碳贸易体系、气候变化的适应问题。2.欧盟—欧盟其他成员国的分散立法模式欧盟在2000年6月启动了欧盟气候变化计划,其目的是要确保欧盟制定出统一有效的政策措施,以确保温室气体排放的减少,从而落实《京都议定书》所规定的减排目标。从2000年到2008年,欧盟通过了一系列指令,包括2001/77/EC指令(关于可再生能源)、2003/30/EC指令(关于生物柴油)、2003/96/EC指令(关于能源税收)、2003/54/EC指令(关于电力市场自由化)和2003/87/EC指令(关于温室气体排放交易)等,用以促进欧盟成员国能效的提高和可再生能源开发利用,降低温室气体的排放。这些指令已经构成了一个系统的温室气体减排政策体系。《京都议定书》生效后,欧盟着手制定“能源气候一揽子计划”,以应对气候变化。该项“一揽子计划”在哥本哈根会议前由欧盟最高立法机关欧盟议会于2009年11月17日最终通过。“能源气候一揽子计划”包括了“欧盟排放权交易机制修正案”、“欧盟成员国配套措施任务分配的决定”、“碳捕捉与封存的法律框架”、“可再生能源指令”、“汽车二氧化碳排放法”、“燃料质量指令”六项内容。显然,欧盟没有就应对气候变化制定一项类似英国《气候变化法》的单一“气候变化指令”的打算,就其通过的一揽子计划中涉及的六个与气候变化相关的主要领域并分别立法来看,欧盟实际上走了分散立法的道路,并将气候变化问题与能源问题密切联系,形成了“能源气候一揽子计划”。欧盟成员国中的一些主要国家如德国、法国、西班牙等也通过分散立法的途径积极地应对气候变化问题。以德国为例,除了执行欧盟的指令外,德国通过制定改变能源结构的一系列能源法来应对气候变化。德国于2000年通过了《可再生能源法》(1),通过强制入网、固定电价、政府补贴等一系列措施鼓励可再生能源的发展。德国还制定了《热电联产法》(2002年4月生效),该法规定对利用热电联产技术发电的企业给予补贴;按照德国政府的计划,到2020年,将热电联产技术供电比例较目前水平翻一番。2005年,德国颁行《能源节约法》,规定了新建建筑的能耗新标准,按照《能源节约法》的规定,建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2008年,德国制定了《可再生能源供热法》,以求提高可再生能源供热在供热能源消费中的份额。不难看出,德国通过其能源立法特别是可再生能源立法大大降低了温室气体的排放量。据统计,到2008年,德国通过利用可再生能源削减的温室气体排放量为1.12亿吨。(二)国家2关于气候变化的立法和方法1.气候变化的立法1997年,美国克林顿政府签署了《京都议定书》。然而,考虑到国会的批准障碍,克林顿政府索性没有把《京都议定书》提交国会。2001年,美国布什政府宣布反对《京都议定书》,同时提出了自己的新的气候变化战略。这一战略抛开《京都议定书》,单独为美国设定温室气体减排目标,鼓励美国企业自愿报告和减少温室气体排放,增加对进行气候变化科学研究和技术开发的资金支持。尽管布什政府时期美国在气候变化问题上也并非无所作为(3),但是,美国在这一问题上表现出的摇摆不定的消极态度,受到了世界各国的恶评,即使在美国国内也广受批评。奥巴马政府执政以来,美国对气候变化问题开始显示出一种积极的态度,并把“新能源”、“绿色经济”作为振兴经济的切入点。在司法上,2007年4月,美国联邦最高法院就马萨诸塞州等诉环境保护局一案作出最终判决,认为二氧化碳等温室气体应受美国《清洁空气法》的规范,美国环境保护局对二氧化碳排放应当予以管制。这对于具有判例法传统的美国来说,意义深远。2009年10月30日,美国环境保护局发布了《温室气体强制报告规则》,要求企业对温室气体的年排放量进行报告。(4)在立法上,美国国会中有关应对气候变化的提案大量出现,最引人注目的是2009年6月美国众议院以219∶212票的微弱优势通过了《清洁能源与安全法》。这一法案主要包括八个方面:(1)清洁能源;(2)能源效率;(3)全球变暖减缓;(4)排放贸易;(5)温室气体的标准;(6)向清洁能源经济的转换;(7)气候变化的适应;(8)农业和森林的相关抵消。这些方面都直接或间接地与应对气候变化相关,所以,尽管在法的名称中没有出现气候变化的概念,但人们依然把它称为“气候法”。解读《清洁能源与安全法》可以看出,美国在应对气候变化的立法方面有自己的特点:第一,采取了综合性的应对气候变化立法模式。美国《清洁能源与安全法》长达1000余页,特别突出了清洁能源与能源效率在应对气候变化中的作用,并明确规定了清洁能源发电在电力需求中应占的比例,确定了国家对清洁能源技术和能源效率技术的投资规模。为此,有人甚至认为《清洁能源与安全法》就是综合性的能源法。这一立法模式与英国的《气候变化法》显然有很大的不同。第二,减缓与适应并重。美国的《清洁能源与安全法》不仅将能源结构的改善(如发展清洁能源和提高能源效率)作为减缓气候变化的主要措施,还在制度层面引入了“总量控制”制度来控制温室气体的排放,规定以2005年的温室气体排放量为基准,到2012年时温室气体的排放减少3%,2020年减少17%,2030年减少42%,2050年减少83%。同时,它也规定了排放限额的交易制度,包括温室气体排放配额的分配与登记、禁止超标排放、不遵守的处罚、贸易、储蓄与借贷、战略储备、许可证等。《清洁能源与安全法》在注重减缓气候变化的同时,也没有忽视对气候变化的适应性问题,规定通过建立国内气候变化适应项目、提高公众健康水平和提高自然资源适应性来增强美国适应气候变化的能力。第三,将发展绿色能源、应对气候变化与实现经济转型、提高国家竞争力相结合。美国的《清洁能源与安全法》将确保工业排放的削减、绿色岗位与工人转型、帮助消费者、清洁能源出口作为真正实现国家向清洁能源经济转型、提高美国国际市场竞争力的手段。尽管众议院已经通过了《清洁能源与安全法》,但是,迄今为止,它还只是一项法案,还需要在参议院通过才能作为法律而生效。奥巴马总统显然没有将《清洁能源与安全法》置于与《医疗改革法》同等重要的位置,《清洁能源与安全法》何时能够在参议院获得通过尚不得而知。美国作为国际社会中举足轻重的发达国家,它的一言一行都对国际社会的统一行动产生着巨大的影响,美国在这一问题上的消极态度已经严重地阻碍了人类应对气候变化的行动。2.气候变化的应对日本是伞形国家中较早进行应对气候变化立法的国家。日本于《京都议定书》签订的第二年即1998年就颁布了《地球温暖化对策推进法》,并于2002年、2005年和2008年进行了三次修改,目前日本正在对《地球温暖化对策推进法》进行第四次修改。(1)从《地球温暖化对策推进法》的具体内容来看,它规定了国家、地方公共团体、事业者以及国民之职责,国家应对气候变化的基本方针与政策,国家、地方公共团体、事业者应对气候变化之计划,国家、都道府县地球温暖化防止活动推进中心、温室气体总排放量的公告等。但是,该法的各项规定都是原则性的,基本上是一种政策性的宣示。日本《地球温暖化对策推进法》的内容与英国、美国应对气候变化立法完全不同,它没有涉及《气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发达国家控制温室气体排放总量的条款,更没有涉及气候变化之减缓与适应等具体措施,只是在宏观上确立了国家应对气候变化的基本政策,至于如何应对气候变化,该法没有作出规定。(2)所以,我们基本上可以将日本的《地球温暖化对策推进法》看做是日本应对气候变化的政策宣示。可见,作为伞形阵营的日本,虽然颁布了专门性的气候变化法,但是并未为日本设置强制性的减排目标与时间表,也没有规定具体的减缓温室气体排放的措施。总之,日本并没有比美国做得更多。(三)为发展中国家应对气候变化的立法和方法提供反应1.碳经济与绿色增长基本法根据世界银行2007年的统计数据,韩国人均GDP接近2万美元,居发展中国家前列。与此同时,韩国在100年间的气温上升幅度却是世界平均值的2倍,而由此带来的自然灾害增长率则是世界平均值的3倍。鉴于此,韩国应对气候变化的态度是比较积极的。在发展中国家中,韩国是第一个自愿承诺到2020年将在2005年的基础上减排温室气体30%的国家。为此,李明博总统于2008年提出了绿色增长方针,其后,韩国应对气候变化的立法经历了从《气候变化对策基本法》到《低碳经济与绿色增长基本法》、再到《绿色增长基本法》的发展过程。2010年1月13日,李明博总统正式签署《绿色增长基本法》。虽然正式颁行的立法在名称中弃用了气候变化、低碳经济等时髦术语,不过,《绿色增长基本法》中仍然少不了对这些问题的规定。该法共7章68条,主要内容包括:(1)国家、地方自治团体、企业和国民的责任;(2)绿色增长基本战略;(3)绿色增长委员会;(4)绿色增长促进;(5)低碳社会的实现,包括应对气候变化基本原则、能源政策基本原则、应对气候变化基本计划、能源基本计划、气候变化应对和能源目标管理、温室气体排放量和能源使用量报告、温室气体信息管理体制、总量限制与交易、汽车航空海运的温室气体排放、气候变化影响评价和适应对策、原子能产业;(6)绿色生活和可持续发展的实现;(7)绿色增长基金的设置与管理等。从韩国《绿色增长基本法》的内容可以看出,其立法有自己明显的特点:第一,将气候变化、低碳社会、绿色经济三个范畴实现统一立法,避免了分别立法可能带来的立法重叠与交叉问题。第二,将气候变化、低碳社会归入绿色经济麾下,提高了绿色经济的地位。绿色经济作为韩国实现划时代经济转型的战略举措,其以国内经济的提升为立足点,意义远大于单纯的气候变化应对和低碳经济的发展,更容易获得国民的支持。第三,理顺了气候变化、低碳社会与绿色经济三者之间的关系。从逻辑结构来看,韩国将气候变化的应对、低碳社会的建设作为其实现绿色增长的重要组成部分,即低碳社会的实现需要借助于温室气体的管制、能源计划的调整等,而绿色增长的实现则依赖于低碳社会的实现。2.气候变化政策菲律宾也是发展中国家中较早颁布专门的气候变化应对法的国家。菲律宾《2009气候变化法》(ClimateChangAceof2009)于2009年10月23日生效。其主要内容包括:(1)国家应对气候变化的政策,即降低气候变化的负面影响,并将气候政策与其他政策进行整合,增强气候变化的适应能力;(2)成立气候变化委员会,委员会由各部部长组成,委员会在总统办公室下设,负责协调、监督、评估与气候变化有关的规划和行政计划;(3)气候变化的框架战略与计划;(4)国家气候变化行动计划;(5)政府机构的角色;(6)气候变化基金的分配。从整体上看,菲律宾《2009气候变化法》主要是原则性的,致力于建立应对气候变化的高层次决策机构和国家应对气候变化战略与计划的制定,几乎没有涉及有关应对气候变化的减缓性措施和适应性措施,与日本的《地球温暖化对策推进法》比较类似,属于典型的政策型气候变化立法模式。(四)不同国家的气候变化应对法从各国应对气候变化立法的情况来看,不同阵营中的不同国家均根据各自的利益和具体情况选择了不同的立法模式,制定了不同内容的气候变化应对法。1.气候变化的立法。在国外,各国已经成功欧盟国家虽然在应对气候变化问题上的立场是一致的,但是,除英国制定了专门法律应对气候变化外,其他欧盟国家并没有出台专门的气候变化法,而是通过分散的立法如《可再生能源法》、《能源节约法》等能源立法来应对气候变化。在伞形集团中,日本出台了《地球温暖化对策推进法》,美国的《清洁能源与安全法》虽然尚未获得参议院通过,但其影响已经显现出来。在发展中国家中,韩国和菲律宾出台了专门的法律,其他国家尚未制定专门的气候变化法。可以看出,是否制定专门的气候变化法,与一个国家是欧盟集团国家、伞形集团国家还是发展中国家关系不大。2.气候变化法上的国家美国、日本等伞形集团国家有十分健全的能源法体系和环境法体系,对可再生能源等清洁能源也有完备的立法,但是,这些国家制定了专门的气候变化法。同样是欧盟国家,也同样有完善的能源法、环境法和可再生能源政策与法律体系,英国制定了专门的气候变化法,德国却没有制定专门的气候变化法。可见,一国国内现有立法状况的完备程度与是否需要制定专门的气候变化法没有直接关系。3.英国和德国的电力补贴制度就英国与德国比较而言,英国有专门的《气候变化法》,而德国却没有,但不能因此就认为英国应对气候变化一定比德国做得好。英国虽然早在2002年就率先提出了低碳经济的概念,并于2002年4月实施《可再生能源义务令》,但是,由于英国所实行的是依靠市场运作的“可再生能源配额制”,因而“在可再生能源领域成就甚微”。在英国生产的全部电力中,来自可再生能源的只有2%。根据它的规划,2020年,英国只有5%的能源来自可再生能源,仅相当于欧盟目标(20%)的四分之一。而德国则不同,德国于2000年颁布了《可再生能源法》,该法的制度核心是对可再生能源电力实行由政府补贴的固定价格,这项制度远比英国的配额制有效。依靠价格补贴,德国很快建立起了一个强大的系统,有效地支持了太阳能、风能和水能的利用。现在,德国的太阳能装机功率为英国的200倍,风能装机功率为英国的10倍。德国人甚至嘲笑“英国人认为自己在引领气候变化简直就是吹牛”。4.对气候变化的响应从已经制定了专门性的气候变化法的国家来看,英国、日本和菲律宾是岛国,受气候变化的影响不言而喻,因而应对气候变化的态度最积极;韩国虽然不是岛国,却三面环海,气候变化对韩国的影响也不能小视;美国虽然国土面积大,但是海岸线也长,东部和西部各州以及沿海发达城市如纽约、洛杉矶等受气候变化影响较大,因而美国东部和西部各州在应对气候变化的问题上态度十分积极,甚至提起诉讼要求美国环境保护局对二氧化碳等温室气体的排放加以监管。比较而言,内陆国家受气候变化的影响要缓慢和小得多,甚至有人认为气候变化对内陆国家的影响可能是“好处大于坏处”,所以,目前尚未见到内陆国家有气候变化的专门立法。5.气候变化的减缓措施美国的《清洁能源与安全法》显然是一部比较繁杂的立法,它非常全面,几乎可以涵盖气候变化应对的方方面面。英国的《气候变化法》则较少涉及有关气候变化的减缓措施,其主要目的表现在建立体制、机制和制度方面。日本、菲律宾的气候变化法属于一种政策性宣示,内容比较简单,其规定也主要是原则性的,基本上没有涉及具体的制度、机制和措施。三、中国对气候变化立法的选择(一)中国制定气候变化法的必要性中国自2007年超越美国而成为全球最大的温室气体排放国以来,开始承受了越来越大的温室气体减排的国际压力,这从哥本哈根会议召开前、召开期间以及会议结束后国际社会对中国的期待、不满和指责以及中国的努力和委屈中可以反映出来。根据《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘岛路线图》,作为发展中国家的中国,不承担强制性温室气体总量减排义务,属于自愿减排国家。虽然中国属于自愿减排的国家,但是,中国政府基于“共同但有区别的责任”原则以及中国国内的能源资源供应压力和严重的环境污染与生态破坏问题,一直积极致力于改善中国的能源结构、提高能源效率和节约能源,并着力改善生态环境,已经出台了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法,特别是《可再生能源法》和《节约能源法》在发展可再生能源等清洁能源和降低温室气体排放量上有杰出贡献。可以说,尽管目前中国缺乏应对气候变化的专门法律,但一直没有忽视和怠慢应对气候变化的法制建设,已经形成较为全面和系统的应对气候变化法律体系。从成效来看,自《可再生能源法》颁布到2009年底,我国水电装机容量为1.97亿千瓦,太阳能热水器集热面积1.45亿平方米,均居世界第一位;风电装机容量2268万千瓦,居世界第三;农村沼气用户达到3650万户。我国可再生能源年利用量在一次能源消费总量中的比例从2005年的7.5%提高到了9%。在此情形下,中国是否有必要制定专门的气候变化法?国内对于这一问题的看法并不一致。主要有四种观点:第一种观点主张中国应当制定专门的气候变化应对法;第二种观点认为中国制定专门的气候变化应对法比较困难,应抓住正在制定能源法的机会,将气候变化作为专章纳入能源法加以规定;第三种观点主张通过制定和修改相关法律来减缓和适应气候变化;第四种观点主张把应对全球和区域气候变化纳入《大气污染防治法》加以规定。但是,反思哥本哈根会议,比较各国应对气候变化的立法经验,笔者认为,虽然当前世界各国在应对气候变化的立法方面选择了不同模式、走了不同的道路,但制定专门的气候变化法应当是一个趋势,相信未来一段时间,世界各国都会最终走上制定专门性的气候变化法之路。所以,中国有必要制定专门的气候变化法。第一,制定专门的气候变化法与中国作为发展中国家的身份和承担的国际义务并不矛盾。韩国、菲律宾都是发展中国家,都不承担强制性温室气体减排义务,但是,它们都已经制定了专门的气候变化法,虽然这些国家应对气候变化的专门立法在内容上与发达国家有明显不同。比如,美国、英国在气候变化法中首先明确规定了各自的减排目标与时间表,确立了与减排有关的排放贸易、碳预算制度,而作为发展中国家的韩国与菲律宾的气候变化法则没有这些内容。韩国的立法虽然比较详尽,但并没有涉及碳排放减排的目标与时间表,只原则性地规定了温室气体排放量报告制度、信息管理体制等;菲律宾的气候变化法则侧重于机构建设和战略与计划的确立。第二,中国虽然有大量的资源、能源与环境立法,但并不影响制定专门的气候变化法。几乎所有制定了专门气候变化法的国家都有大量的能源立法,都在节能与可再生能源等清洁能源的发展上制定了大量的政策和法律,这表明现有的能源环境资源立法与是否制定气候变化专门法律之间并无矛盾,关键在于如何正确处理专门的气候变化法与现有各种法律之间的关系。我们已经看到,除美国外,制定气候变化专门法律的国家,有的侧重于体制、机制和制度的建设(如英国),有的国家仅做了政策宣示性的原则规定(如日本、菲律宾),有的国家则将一些与气候变化密切相关问题与气候变化问题进行整合性规定(如韩国)。这样,就避免了法与法之间的重叠与交叉,也突显了气候变化法在应对气候变化问题上的方向性、整体性和指导性。第三,中国需要通过制定专门的气候变化法来彰显中国应对气候变化的积极态度。中国与美国类似,虽然国土面积辽阔,但是海岸线漫长,而且沿海地区和城市也是中国经济最为发达的地方,中国受气候变化的影响不可谓不大,因此,中国积极应对气候变化也有内生动力与意愿。同时,中国已经成为全球第一大温室气体排放国,全世界的眼睛都在紧盯着中国,中国必须以实际行动和高度责任感树立中国的威信和国际形象。当然,制定专门的气候变化法并不意味着中国会承担更多的责任和义务,但是可以在一定程度上展现中国应对气候变化的决心和信心。第四,制定一部专门的气候变化法,可以统领中国应对气候变化的各项立法,进一步完善中国应对气候变化的法律体系。2009年8月27日,全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律,及时出台配套法规,并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。目前,我国虽然有众多的与气候变化有关的法律,但这些法律的立法宗旨各异且多样化,没有直接将应对气候变化作为立法的主要目的,而且在内容上也基本没有涉及有关气候变化的适应问题。按照减缓与适应并重的原则,我国也需要在适应气候变化方面进行立法。制定一部专门的气候变化法,一方面,可以提供一个我国在应对气候变化方面具有全局性意义的法律框架,从而将国家应对气候变化的方针、政策、战略完整地展现出来;另一方面,可以全面地对应对气候变化的诸多政策加以纲领性规定,形成有中国特色的应对气候变化的法律体系。(二)气候变化立法的模式和内容中国到底应当制定一部什么样的气候变化法?在立法模式、立法原则、主要制度和具体内容上如何设计?笔者认为,应当结合我国承担的国际义务和具体的经济、社会与法律环境,制定有中国特色的气候变化法。1.碳排放交易的碳税在立法模式的选择上,英国模式和美国模式都不适合中国。英美两国的立法主要规定了强制性减排目标、碳预算、碳排放交易、碳(关)税等内容,由于中国目前没有强制性的总量减排义务,也没有成熟的政策和制度基础,再加上中国以煤为主的能源生产结构和消费结构长期难以改变,因而不宜在立法中对碳排放交易和碳税等作出规定。韩国模式比较理想,但由于中国已经出台了《循环经济促进法》等促进经济绿色增长的立法,如果采韩国立法模式,中国就面临着气候变化专门立法与现有立法的整合问题,否则就会出现立法内容的大量重复,因而也不可取。相比较而言,选择政策型立法的日本、菲律宾模式比较适合中国的国情:一是可以避免气候变化单