北美自由贸易区的经贸争端解决机制

北美自由贸易区的经贸争端解决机制

随着世界经济的快速发展，经济全球化和区域经济一体化进程不断推进，国家间的经贸关系交流日益紧密。为进一步加强与东盟各国的经贸关系,中国-东盟自由贸易区建设于21世纪初提出,并于2010年正式建成。作为一个新的区域性经贸组织,中国-东盟自由贸易区在促进中国与东盟各国经贸关系中发挥了非常重要的作用,但也面临诸多问题。在新的历史时期与机遇下,立足于本土实践基础上,借鉴北美自由贸易区经贸争端解决机制的成功经验,以此完善和促进中国-东盟自贸区的建设,为自贸区的经贸合作提供更为有力的法制保障。一、在经贸合作中的重要作用北美自由贸易区(以下简称NAFTA)由美国、加拿大、墨西哥三国组成,是世界上第一个由发达国家与发展中国家组成的区域经济一体化组织。北美自由贸易区的前身是美加自由贸易区,由美国、加拿大两国于1989年建立。一年后,墨西哥申请加入后,形成了现行的北美自由贸易区雏形。北美自由贸易区建立后,对区内各成员国乃至世界经济都产生了重要影响,实现了发达国家与发展中国家人力、资源、科技等方面的互补,对世界其他地区区域性经济组织的建立产生了巨大的示范效应。NAFTA的成功运作经验,其作为推进南-北区域经贸合作的典型示范效应,对于促进中国-东盟自由贸易区经贸合作的发展和完善,同样有着极强的现实影响和借鉴作用。综观北美自由贸易区20几年来的发展历程,不难看出,NAFTA之所以能取得这些丰硕的成果,与其有效、独特的经贸争端解决机制是密不可分的。诚如美国学者所言:“从长远来看,北美自由贸易区的成败,在很大程度上取决于它的争端解决机制的有效性。”可见,当今国际社会的普遍共识是:区域经济协定能否得到良好、有效的运行,完备的争端解决机制是其有力保障。二、运行机制:充分发挥在解决争端上的作用北美自由贸易区是以《北美自由贸易协定》为基础,由美加墨三国组成的区域经济一体化组织。该协定在宗旨中即明确提出,要创造有效程序以确保协定的履行和争端的解决。其争端解决机制特色在于,既注重法律手段的运用,又广泛采取政治外交手段。努力实现二者的有机统一,注重先运用协作与协商来善意解决争端,如果仍然不能解决,再采用报复为最后的解决手段,以此来促使发生争端的成员国自觉地履行义务,回归到正常的经贸体制之下。因此,在北美自由贸易区多边贸易体系的建立与持续健康运转的过程中,NAFTA争端解决机制作为“安全阀”,充分发挥了作用,为体系的建立和有序发展提供了强有力的坚实保障。与此同时,作为一种极富特色与代表性的争端解决机制,NAFTA有如下几个主要特点。(一)设置具有针对性的争端解决机制,并注重实践原则的上的差异NAFTA经贸争端解决机制根据不同的争端特色,配备与之相适应的争端解决机制,因而体现出很强的针对性与灵活性。具体而言,针对投资、政府间争端、反倾销与反补贴、环境问题、劳工问题等不同争端,分别设置了相应的具有针对性的争端解决机制。NAFTA共设置了9套争端解决机制,其中有5套争端解决机制为NAFTA所自创,有3套为国际仲裁程序规则,此外还可适用WTO的争端解决机制。同时,由于不同争端采取了不同的处理方式,这就致使不同争端解决机制在设置理念上存在差异。如:在投资、反倾销与反补贴的争端解决程序中,特别注重司法性这一理念的运用,而之所以在这些程序中会强调司法性原理,是与投资、倾销或补贴程序中强调专家组的裁决是息息相关的。而政治方法主要运用在政府间争端及劳工、环境等问题上。这种分门别类,因地制宜地设置争端解决机制的模式,大大提高了解决的针对性与有效性,有利于问题的快速、及时解决。(二)贸易规范受案范围受案范围广泛是北美自由贸易区经贸争端解决机制的又一大特点。其受案范围既包括传统的货物贸易,又包括一些非传统的争端,如金融服务、环境保护等争端。不过,NAFTA经贸争端解决机制的受案范围广泛并不意味着它处理的争议是无限的。NAFTA受案范围仅限于各成员国根据协定提出的争议,具体而言,包括以下两种:(1)相关行为影响各成员国之间贸易的;(2)违反NAFTA协定的实质规则的。由此可见,在北美自由贸易区的实践运作过程中,其争端解决机制的受案范围仍然是受限制的。如第十一章投资争端解决即对起诉条件作出了限制,要求投资者提起的诉讼事项必须与其有直接的利害关系,而不能仅仅是间接的利害关系。这种限制,实践中通常都是通过判例或司法解释的方式确立的。(三)第一,建立开放性强的争端解决机制一般而言,传统国际争端解决机制通常仅适用于主权国家。与此不同的是,NAFTA争端解决机制不仅仅适用于成员国之间,还不同程度地适用于个人经贸争端解决(一般争端解决机制除外),即将公民、法人和其他组织的合法权益纳入争端解决机制的保护范围,这体现出NAFTA争端解决机制开放性强的特点。如此制度设计的原因主要有两个方面:其一,诸多争端解决实践表明,国家代表个人作为争端解决的主体一方,并不总能实现私人利益的最大化;其二,由于某些争端因涉及政治、外交等方面的问题,致使经贸争端难以通过既有机制解决,经常出现久拖不决的局面,损害了私人利益。因而,在争端解决机制中注重对私人利益的保护,可以较好地克服传统国际争端解决机制的弊端,较好地保护私人利益,促进各国经贸往来。这无疑是值得中国-东盟自由贸易区(CAFTA)机制借鉴和学习的。(四)专家证据程序在NAFTA经贸争端解决机制中,设立了专家证言程序,很好地保证了专家组裁决的客观性和公正性。根据《北美自由贸易协定》的规定,在环境、健康、安全等科学领域争端中,经争端当事人一方申请或者专家组认为必要时,可以由相关技术专家就争端中的环境、健康、安全等科学问题提供专家证言或专家报告。这种专家程序设置上的创新性,在反倾销、反补贴争端解决机制中也有体现。其中特别异议程序的设置即充分体现了法治的理念,具有突出的法治特色。由此可见,针对专业性强、技术性要求高的纠纷,NAFTA争端解决机制开创性的运用专家组这一极富规则意识与程序理念的处理方式,在争端解决机制的设计中极具创新性,成为一大亮点。三、在北美自由贸易区与中国-东盟自由贸易区之间的贸易纠纷解决机制中(一)法院和国内机构之间的衔接在自由贸易区经贸争端解决机构的设置上,北美自由贸易区与中国-东盟自贸区经贸争端解决机制双方各有异同。相同之处在于:中国-东盟自由贸易区和北美自由贸易区都没有成立常设性的争端解决机构。不同之处在于:中国-东盟自由贸易区的争端解决首先会经过一个磋商程序,如果通过磋商未能解决争端的,则会设立仲裁庭。通常仲裁庭的设立是由申诉的一方向被诉方提出,仲裁庭人员的组成则由双方协商一致来选取。在整个过程中,虽没有常设机构,但沟通与联络的工作是由缔约国设立的联络处来负责。在北美自由贸易区,它的自由贸易委员会和临时成立的专家组肩负有争端解决的功能。以自由贸易委员会为例:在大多数情况下,它的职责主要是监督《北美自由贸易区协定》的执行与实施,但它却可以协助处理争端。譬如:在争端尚未进入专家组程序前,它可以主持磋商、调解等。可见,北美自由贸易区和中国-东盟自由贸易区争端解决机构名称虽不同(前者为专家组,后者为仲裁庭),但其职能却类似。二者都能对争端作法律上和事实上的调查,并最终作出结果报告或裁决。(二)从管辖范围上存在差异就争端管辖的范围而言,可以从地理范围和争端性质的管辖范围两个方面进行比较。在地理范围上,北美自由贸易区仅限于美国、加拿大和墨西哥,而中国-东盟自由贸易区包括中国和东盟各国所有领域。这种争端管辖地理范围上的巨大差异,造成了二者在诸多制度构建方面存在较大不同。在争端性质的管辖范围上,前者又远大于后者。具体而言,北美自由贸易区争端解决机制既可以处理服务贸易、货物贸易、知识产权贸易领域争端,又可以对投资、环境等国际纠纷进行处理。而中国-东盟自由贸易区争端解决机制通常只能处理货物贸易领域的纠纷,对其他领域,则因缔约国之间尚未达成一致而搁浅。目前只能停留在理论层面,尚缺乏实践层面的推进。(三)各争端解决机制的运行程序比较由于北美自由贸易区存在多套争端解决机制,且各争端解决机制的适用领域尚存在差异,因此,本文仅从争端解决的一般机制入手,比较二者在运行程序上的差异。1.自由贸易区谈判机制中的各自相安排两自贸区在磋商阶段的一般规定上并无太大差异。二者的不同之处在于,北美自由贸易区争端解决机制有专门的中立机构主持磋商工作,该中立机构即自由贸易委员会。而中国-东盟自由贸易区争端解决机制则是由争端双方自己进行,并无设置中立机构主持相关活动。此外,关于磋商程序的启动,中国-东盟自由贸易区争端解决机制规定须由一方向对方当事人以书面形式提出,同时还要求其书面通知争端当事人以外的其他成员国。2.专家成员国的产生途径首先,在仲裁庭(专家组)组成人数上。北美自由贸易区争端解决机制的仲裁专家组通常由5名专家组成,中国-东盟自由贸易区仲裁庭则通常由3名成员构成。其次,在仲裁专家组成员产生途径方面。北美自由贸易区争端解决机制的仲裁专家组成员由争端方从已有的专家名册中进行选择产生,而中国-东盟自贸区通常先由双方各指定一名仲裁庭成员,首席仲裁员的确定则需要由双方协商。如争端双方难以达成共识,则由WTO总干事或国际法庭大法官担任。最后,在仲裁员身份上。北美自由贸易区要求比较严格,要求仲裁员为非本国公民,因而通常采取“反向选择”的方式。在中国-东盟自由贸易区争端解决机制中,只有首席仲裁员的担任,是不得具有争端双方的国民身份外,对其他仲裁员的选任则无要求。四、构建解决机制的专家系统从上述比较中,不难发现,CAFTA在很大程序上,借鉴了NAFTA的准司法性的争端解决模式,但美中不足的是:CAFTA没有像NAFTA一样,建立仲裁的专家名册,仲裁庭成员的选任是由各国指定的,这样基于不同利益的考虑,不利于快速地选出仲裁员,进而影响到争端解决的效率。与此同时,NAFTA设计的9套争端解决机制中都吸收了相当数量与质量的专家参与,且注重将私人纳入争端解决主体之中。争端解决机制作为“安全阀”,在促进和保障中国-东盟经贸发展中起着重要作用。从完善中国-东盟自贸区经贸争端解决机制出发,NAFTA争端解决机制的成功经验的启示在于以下几个方面。(一)投资主体多元化正如在比较部分所指出的,目前中国-东盟自贸区经贸争端解决机制只允许政府作为当事方主体,没有将私人主体纳入,不利于对私人主体利益的保护。在中国-东盟争端实践中,很大一部分是农产品贸易,而农产品贸易关涉更多的是私人业主;与此同时,随着CAFTA的不断成熟发展,自贸区内的投资活动也日渐扩大,而投资利益的相关主体亦是私人和企业。因此,考虑到给予私人主体更为有效的保护和救济,同时,借鉴NAFTA设计的争端解决机制中允许私人纳入到争端解决主体之中的成功经验,在中国-东盟自贸区的商贸解决机制中,应更加注重对私人利益的保护,将私人主体纳入争端解决的范围。(二)争端解决机制的框架通过中国-东盟自由贸易区《争端解决机制协议》的内容,不难看出,CAFTA实质上已经借鉴了NAFTA争端解决的准司法性理念,体现出较大的灵活性。但不同之处在于,CAFTA未像NAFTA规定不同的争端适用不同的解决机制,而是选择简单地设计一套可以适用于所有争端的解决机制。NAFTA将磋商和调解规定为争端解决的前置程序,要求争端发生后,必须首先进行磋商,只有当未能达成一致意见时,任何当事方才可提请调解,只有未能调解成功,才可要求成立仲裁小组。由此可见,CAFTA争端解决机制在调解程序上借鉴了WTO争端解决机制的规定,即磋商和调解并非争端解决的必经阶段。不过,北美自由贸易区9套争端解决机制,对相关领域的专家在数量与素质上要求相当高,且程序上过于繁琐,这是CAFTA成员国实际中难以借鉴的。总体而言,NAFTA争端解决机制有效结合了仲裁与司法的优势,将诉讼的权威、公正与仲裁的快捷、高效融为一体,既保证了形式上的公平,又保证了实质上的正义,充分体现了准司法性的特点。因而,对于中国和东盟争端解决机制无疑具有重要的借鉴意义。(三)完善合同司法机制1.统一专家资质,应将其作为专业的专家,应根据商业协会的特征,将联合开展专家入册和分中国-东盟自由贸易区《争端解决机制协议》对其他仲裁员并无特殊要求,仅仅规定仲裁庭的主席为非争端一方的国民,亦非常住于争端国中或在争端国中从业。而在NAFTA的介绍中,其每一类争端都有启用专家程序,其对专家的任用资格、选拔程序,工作要求都有着十分详尽的规定。因此,笔者认为,可以借鉴参考NAFTA,设立专家名册的做法,在争端解决机构中建立一份统一的专家名册,由每个国家来推荐其合格的专家入册。同时,如NAFTA的规定,参与的专家必须具有广泛性和代表性,属于各个行业中的精英,涵盖各专业领域。但是其不得代表任何政府或组织的利益,要保持其独立性和公正性,以独立身份入册。只有如此,当争端发生时,各方可从这份专家名册中挑选3名具有与所涉争端有关领域背景的专家(且不得属于各争端方国籍或经常居住地),以此提高仲裁的效率,保证其客观性与公正性。2.第三,有助于改变法院的裁决制度对仲裁庭的表决方式,依《争端解决协议》,当仲裁庭达不成一致意见时,采取多数决。但因为存在“第三方”机