科技强警背景下的深圳金字塔工程

科技强警背景下的深圳金字塔工程

科技强警是公共安全工作的唯一途径。作为科学强察的龙头，国家开发银行在过去三年中取得了突破，但全国发展不平衡，进展不尽。我局拥有深圳市本身众多的有利资源,但进展缓慢的问题更为突出,1998年前全国科技领先的地位已然被北京、上海等市局所取代,广州等市局在光纤网建设方面也已大踏步地走到了我们的前面。时近金盾工程一期工程建设的竣工期,我们非常有必要认真地总结过去,发现问题,分析原因,找出解决问题的办法,从而加速金盾工程的建设步伐,有效地推动科技强警。1统一规划和统一标准不统一,统一建设的必要性金盾工程的主要内容包括公安信息化工程建设、信息化使用和科技管理。其中建设是手段,使用是目的,管理是保障。信息化工程建设涉及技术规划、标准、工程施工、维护升级等;信息化使用涉及警务运作方式、行政要求、民警培训等;科技管理涉及如何使建设与使用紧密结合,提高产出投入比,提高转化效率等。可见,金盾工程是一项复杂的、需要各警种协调一致、共同努力的系统工程。金盾工程的实质是利用现代信息化手段取代传统的工作方式,提高公安工作效率,所以必然要引发警务革命。所以,要建好金盾工程,必须坚持统一领导、统一规划、统一标准、统一建设,即“四个统一”。导致金盾工程进展缓慢的原因很多,使我们感到愤懑和困惑的问题也很多,但经过认真的思考,我们可以发现,其根本原因在于我们没有能够很好地坚持“四个统一”。首先是统一规划的问题。尽管公安部已经制定出了金盾工程的总体规划,各地根据总体规划制定出相应的地方建设规划,但由于条块管理的不统一,政出多门,且多为硬性指标,领导主动或被动地偏重某项业务工作,使得规划得不到必要的资金保障和行政支持而很难落实,其结果是使无休止的重复建设的情况依然继续下去,严重扰乱科技强警工作的有序开展。其次是统一标准方面。公安部已牵头制定了一系列技术标准,但相对于急速膨胀的公安业务需求严重滞后。如GIS标准、警务社区信息化建设技术标准、治安管理系统技术标准等等。一般来讲,技术标准在一段时间内滞后于技术建设是正常的,但应在标准出台之前限制技术建设的规模,即只允许少数试点单位进行技术建设,在建设过程中产生相应的技术标准。大规模的技术建设应在统一的技术标准出台之后。但目前的公安科技建设情况并非如此,在缺少统一技术标准的情况下,为完成某业务口提出的硬性工作指标或满足急切的业务工作需要强行上马。我局有这种情况,相信我省其他兄弟单位也由这种情况;推而广之,全国范围内,这种情况也不在少数。那么,在这种背景下产生出来的大量的、标准互异的应用系统势必为互联互通、信息共享带来巨大的困难和高额成本,必然拖拽科技强警工作推进的步伐。再次是统一建设方面。统一规划和统一标准的目的就是为了统一建设,或者说,统一建设的目的是为了实现统一规划和统一标准,它决不是指统一由哪个部门或企业来搞建设。目前存在这样的现象,即各警种的各级领导都非常重视公安科技,积极申请,筹措资金,将科技建设当成一项政治任务来抓,大家都上项目,比学赶帮。在建设的过程中,为提高效率,通常将技术部门撂在一边,或有征求意见,但如果因与统一规划和统一标准相悖而遭到拒绝,依然我行我素。其结果必然造成大量科技资源的无序积累和浪费。本人认为,统一建设,必须强调和明确各警种的职责定位:第一是要明确业务部门是技术使用单位,其只有提出技术需求的权力和义务,没有搞技术建设的职能;技术部门是技术建设的组织、协调、指导单位,其职责是为满足公安业务部门提出的实际工作需求,按照统一规划和统一标准来组织开展技术建设、管理和运行保障工作。第二是要明确应用系统建设必须由业务部门牵头负责,技术部门进行积极的工程技术组织、把关、管理和服务。由业务部门牵头负责应用系统建设的理由有四:一是可以将技术建设和技术使用的领导责任统一起来,迫使业务部门的领导主动地使用行政手段来要求技术使用,主动地将技术使用纳入工作环节并适应性地调整或改革现行工作方式(警务革命),从而避免或减少建设和使用相脱节的问题。公安系统中的交警部门,其科技建设和使用的结合历来是比较好的,究其原因,本人认为,主要是因为他们的技术建设和技术使用的责任领导是一致的。反过来,公安机关历来由技术部门牵头建设的项目,基本上没有推广使用成功的,究其原因,本人认为,主要是技术建设和技术使用的责任领导是分离的。二是在应用系统建设阶段,业务部门在必须认真梳理工作思路,改革工作方法,明确业务需求,其付出的工作量决不少于技术开发的工作量;三是在技术使用阶段,几乎完全要依靠业务部门来学习、掌握操作方法,习惯新的工作方式、发挥技术作用,提高工作效率。在使用中发现技术缺陷,提出修改意见,从而使技术系统的最终完善成为可能。四是技术建设的好坏的唯一衡量是技术使用效果,如果没有业务部门的积极、认真的使用,即使技术建设的水平再高,也没有办法得到验证和肯定。基于业务部门在应用系统建设和使用过程中的不可取代的重要作用,其相应的技术建设非常有必要由他们来牵头,让他们立功、受奖,如此也就肯定了技术部门的成绩。当然,技术部门必须有默默无闻、甘当无名英雄的思想准备,因为不如此,可能将会一事无成。当然,技术部门的民警也应该在工程实践中努力、认真地学习公安业务,努力培养自己成为既懂科技又懂公安业务的真正的公安科技民警,从而提高技术支持工作的主动性和有效性。对于各种信息网络、信息中心及公安共用的技术设施建设,应由技术部门牵头,积极、适时地为各种应用系统建设提供联网、信息共享的支撑条件。假如解决了以上问题,也只是解决了统一建设问题的一部分,因为统一建设必须先要落实统一规划和统一标准的问题,如果落实不了,统一建设仍然会举步维艰。通过上述对“统一规划、统一标准、统一建设”的中存在的问题的议论,我们可以发现,其实在执行“四个统一”中最主要的问题是在于没有很好地落实“统一领导”。试想,如果能够统一领导,落实统一规划就应该不会有太大的问题;如果能够统一领导,按照统一标准进行分阶段的技术建设应该能得到必要的保障;如果能够统一领导,统一建设不至于要应对“比学赶帮”的杂乱局面。2内部条块管理与使用矛盾如何落实“统一领导”,本人认为,其最大的障碍是公安机关内部条块管理之间的矛盾。公安应用系统建设以条为主,而公安业务工作要求以块为主、打防控管建全局一盘棋。在近期组织的我局公安科技工作调研中发现,省厅治安部门要求全省各治安单位建设警务社区的计算机网络管理系统;省厅刑侦局要求各地刑侦部门建设刑侦警务规范工作系统;法制部门准备开发执法信息管理系统,经侦部门准备开发经侦信息管理系统等。这些系统的许多内容是重复的,在派出所端,甚至与省厅计通处正在佛山市局组织开发的派出所综合应用系统的内容基本相同。省厅的CCIC系统和我局刑侦部门正在推广使用的活体指、掌纹信息管理系统要求几乎相同的数据录入项。各个应用系统的工作站都将延伸到分局和派出所。对派出所而言,正所谓上有千条线,下接一根针,每套系统都接一台计算机,民警必须对不同的系统重复录入相同的内容。本来警力不足,使用科技手段以后,更加捉襟见肘,只好聘用临工,然而工资何来?信息化的核心――数据质量如何保证?基层民警如何能够提高使用科技的积极性?科技强警的基础安在?公安部将网上追逃任务下达给刑侦部门,并将其网上抓获逃犯的数量设置为该公安局工作业绩考核的硬性指标。为使追逃成果不旁落到其他警种,刑侦部门把持着追逃库不向信通部门开放。于是造成一方面信通部门在信息中心搭建起了连接所有关系数据库的实时、双向、自动比对报警平台,但没有新鲜的追逃库资源;另一方面,刑侦部门拥有新鲜的追逃库资源,但只能使用单机批量比对这种传统落后的方法,继续发扬其目标信息滞后,容易重复抓捕的弊端。另外,我市政法委牵头,要求我局刑侦支队今年要开发印章自动识别系统,而该系统省厅治安部门也准备要搞。这种条块管理的矛盾造就了重复管理的工作环境,我们多年对此已经习惯到了麻木的程度。在这种环境中,作为机关,最经常要面对的是“剪不断,理还乱”的文山会海;作为公安基层单位――派出所还要面对刑侦、治安、预审、人口、法制、技防等众多条向的技术使用要求;作为公安科技工作本身,必然产生重复建设。几近20年的大量的公安科技资源积累正是在这种环境下进行的,所以不可能有合理的产出投入比。公安机关内部条块管理之间的矛盾说明公安应用系统建设,从整体来看,并没有很好地遵循公安科技工作必须紧密围绕公安业务需求的原则,其原因是公安机关的体制、建制和运行机制建设还有能够充分地将信息网络作为必要的工作工具考虑进去,没有为信息化使用留有充分的空间,所以必然使公安信息化建设处于不自然的尴尬状态。落实“统一领导”的另外一个障碍是不能执行先于资金审批的统一的技术立项审批。公安机关行政隶属各级地方政府,形成了科技建设资金多头审批的格局。派出所可以从镇政府、乡政府,甚至村政府拿到科技建设资金;分局可以在区财政拿到科技建设资金,在缺乏统一的技术立项审批条件下,借助于科技强警的呐喊声,重复建设和建用脱节就自然发生了。加之领导参观、视察,发表重要指示,要求向其学习,进一步助长了这种比学赶帮混乱状况大面积的发生和发展。看来,排除障碍,落实“统一领导”困难重重。但我们不妨看一下香港警方的科技建设的管理和使用情况来试寻某些可以借鉴的相对简单的办法。据了解,香港警队如有技术需求,须行文报警务处下属的资讯系统部(其相当于我们的技术部门),由该部技术审核后报警务处;警务处审批同意后以警务处的名义上报特区政府。政府有关部门组织招标和审计,并要报立法局审议通过,最后由社会中标企业施工。资讯系统部下属的工厂负责维护和维修。这种技术建设审批机制的特点就是职责分工明确,统一归口管理。警队所有部门只有向资讯系统部提出技术需求的权力,没有技术建设的权力和经费支出,所以不可能发生重复建设的情况。另外,社会对政府花费的监督机制、警队的运作管理机制和把科技使用能力作为警察的职业要求等也保证了技术建设和使用的一致性。难怪1998年本人带队到香港警队技术学习考察时提出重复建设、建用脱节的问题,对方好长时间也反应不过来,原来他们没有这种概念。在行政上实行垂直领导的我国海关系统,科技建设的管理类似香港特区的情况,所以,也没有听说有什么重复建设,建用脱节的现象。由此想到,解决金盾工程中“统一领导”的问题,可以从信息化工程建设的技术和资金归口审批管理入手。3加强系统建设,提高系统整合的针对性和条块管要彻底排除金盾工程建设中“统一领导”的障碍,必须将信息网络作为公安业务工作不可缺少的支撑手段来重新审示我们的体制、建制和运行机制,从信息流的角度研究建立公安业务工作信息关系图和流程拓扑图,即建立起信息化警务模型,为公安业务信息的跨部门、跨警种的横向、纵向流通建立渠道,从而打破各警种之间的信息流壁垒,解决公安机关内部条块管理之间的矛盾。根据信息化警务模型,建设全局的综合数据平台、办公自动化平台和应用支撑平台;在这三大平台的基础上,以数据为中心构建公安综合业务应用系统,实现网上办公,从而发挥网络对行政执法、队伍管理、绩效考核及数据录入质量的网上监督机制,使公安队伍走上真正信息化的道路。显然,为此必须大力加强我局信息中心的力量。在这方面,邯郸、廊坊、郑州、成都市局已先行一步,做了有益的尝试,取得了宝贵的经验。以上述情况为工作目标,本文只想从我局目前的现状出发,试图提出以整合的方式,在金盾工程建设中加强“统一领导”,弱化由重复管理引发的重复建设和浪费警力的工作思路,为下一步工作打好基础。所谓整合,即是对原有资源的重新梳理和排序,使原有的资源能够发挥出整体效力;整合的过程实际上是总结经验、发现问题、改正错误、明确方向的过程,这对于已经拥有了巨大的、缺乏条理的、高投低产科技积累的公安机关是非常必要的。整合应分为两个部分,首先是科技管理资源的整合,其次是技术资源的整合。(1)在各单位的工作职责上,强调按“中心”职责,建立科学的管理机制,加强监督和协调以科技建设项目归口审批管理为目标,建章立制,统一各级领导的科技管理工作方法。归口管理首先是要完善科技领导机构;其二是要建立科技建设项目的技术归口审批、资金归口审批程序;其三是要明确各警种在公安科技工作中的定位。以上措施已充分体现在今年我局科技与信息化工作会议上颁布的《深圳市公安局关于加强公安科技工作的决定》中:●重新调整成立市局科技暨金盾工程领导小组;●明确科技建设项目的行政审批程序并建立保障机制。全局各单位,不论资金来源,超过十万元的科技建设项目必须报科技通信处进行立项审批,市局财政单位还须报装备财务处、审计处分别进行资金审批和审计。●明确职责定位。各业务部门是技术使用单位,科技通信处是是技术建设的组织、协调、指导单位,具有统管全局科技工作的职责。各分局科技科、市局直属单位的科技部门等单位的技术工作统一由市局科技通信处归口管理和指导。●统一全局科技人员的管理工作。市局科技通信处在市局人事处的指导下对全局科技人员统一建档,人事处在录用、调配、提拔科技民警时,应充分考虑科技通信处的意见。统一全局科技物质资源管理。市局财政各单位的光纤、小型机、网络设备、软件、音/视频通信等资源由市局科技通信处统一规划、调配、管理、使用。●在每年市局财政预算内专项经费中应保证10%的科技建设专项经费。对作出突出科技贡献的科技民警应给予重奖。●建立全体民警的科技再教育机制,每年选送五名科技民警进入高等院校进修、深造。在警衔晋升及新警培训考核工作中加入科技使用技能必修课,使熟练使用计算机和无线对讲机等成为民警的职业要求。在此基础上,我们又增加了几项措施:在绩效考核中提高科技工作的分数;明确各分局的科技建设统一由其科技科归口管理;市局科技通信处建立科技工作例会制度,加强对分局科技科和其他单位科技部门的领导与沟通;与市局装财处协商出台《深圳市公安局科技建设项目审批程序规定》,进一步明确公安科技建设工程统一归口审批流程。(2)资源整合和重复建设搭建挂接各种技术系统的技术平台。1997年,我们曾进行过了成功的尝试。当时我们在市局指挥中心建起了视频信息平台,挂接散落在全市一线口岸和重点场所的、各自独立的闭路电视监控系统,将其整合成一个能够异地双向互调互控、270多个视频信息共享的统一的视频信息网,投资仅59