个人信用信息公开的伦理与私权保护

个人信用信息公开的伦理与私权保护

一、信用信息公开信贷披露是指公司或其信用信息向公众或特定实体披露的活动。信用信息公开的主体是政府、其他信用交易主体、信用信息服务机构和信息主体(信用信息所指向的对象),公开的内容是企业和个人的信用信息。个人信用信息公开是信用信息公开的重要内容,作为征信市场发展的必要条件,它对于提高征信市场效率,扩大消费市场,进而推动经济发展具有重要意义。(一)有限理性和机会主义“交易,连同它的参与者,就是制度经济学的最小单位。”(p.25)交易成本作为新制度经济学中的基础理论范畴和分析工具,一般是指协商谈判和履行协议所需的各种资源的使用,包括制定谈判策略所需信息的成本,谈判所花的时间,以及防止谈判各方欺骗行为的成本。1937年英国经济学家科斯(R.Coase)在其论文《企业的性质》中最早提出了交易成本的概念,威廉姆森(O.Willamson)则扩展和深化了交易成本理论。他认为,交易成本的存在,源于人的两大天性,即有限理性和机会主义。所谓有限理性,是指市场交易中的每一个人都希望自己是很有理性的,同时也会要求对方也是理性的。但是由于每一个人的知识、预见、技能、信息和时间等都是有限的,从而使交易双方在判断上会出现偏差,从而阻碍了个体完全理性的行为。机会主义是指人们在交易过程中不仅追求个人利益的最大化,而且可能会通过不正当的手段来谋求自身的利益,通常表现为背信弃义、合同欺诈、逃避责任、规避法律、钻空子的意愿,或者其他为了获取经济利益而损害交易对手的各种行为。正是由于有限理性和机会主义等因素的存在,导致了市场交易成本高昂。政府、征信机构和企业等对个体的基本情况、信用状况缺乏完善的了解,这种信息不完全,往往需要投入更多的人力、物力去了解个人的资产、对外负债、履约能力、信用记录等情况,无形中就加大了交易成本。个人信用征信制度的建立则很好地解决了交易成本问题,个人信用信息在一定范围内公开,并通过成立专门的个人征信机构提供信用报告等产品,从而弱化了市场交易中不确定性因素的影响,使交易主体的行为更加理性,客观上有利于预防交易相对方的机会主义行为,降低交易成本,促进社会资源效益的最大化。(二)通过个人信用信息公开来完善利率控制机制“逆向选择”这一概念是由诺贝尔经济学奖得主阿克尔洛夫提出的,他在《柠檬市场:质量不确定性与市场机制》一文中提出了在信息不对称条件下“次车驱逐好车”的“逆向选择”问题。在信贷市场上,同样存在“逆向选择”问题。由于担心存在不良借款人,贷款人必须提高利率以弥补信息不对称可能导致的损失,由于利率过高,那些守信用的借款人可能退出借贷市场,而愿意接受高利率的往往是那些不诚信的借款人,这样就产生了“劣币驱逐良币效应”,破坏了市场配置资源的机制。通过个人信用信息公开并建立高效率的信息传递系统,从而可以有效解决由于信息不对称而导致的“逆向选择”问题。贷款人通过征信机构及时获取借款人的信用报告,在贷款或授信之前及时观察到借款人的信用状况,并根据其信用度决定是否贷款及贷款的额度和利率,这样,借款人就会自觉维护自身信用,并通过征信体系的传导功能来传播对其有利的信用信息,从而形成一种良性循环,促进社会资源的合理配置。(三)建立失信惩戒机制,抑制市场“道德风险”在市场交易中,当卖方预计和买方要进行多次的重复交易时,他们往往会给出合理的价格以获得重复交易的机会。而当卖方认为和买方只有有限次交易的可能,或者是“一锤子买卖”,他们往往会利用信息的不对称,以欺诈性的高价格欺骗买方获得最大的利润。这种短期行为损害了交易双方的利益,导致买方不愿意再买,卖方更加“敲一个算一个”,市场难以持续稳定发展。此类道德风险难以通过市场自身力量予以规避和解决,必须建立信誉机制,通过公布博弈者的诚信情况等外在干预的方式,以解决市场机制中的失灵。“信誉机制的核心在于,当事人为了合作带来的长远利益,愿意抵挡欺骗带来的一次性眼前好处的诱惑。”(p.37)实践证明,通过个人信用信息公开建立失信惩戒机制有利于抑制市场交易中的“道德风险”,避免市场主体的短期行为。以银行为例,由于银行间共享借款者的违约信息,对借款者会产生一种纪律约束:违约行为变成了较差的信号,其他银行在对其发放信贷时会考虑到信用风险溢价,从而执行更高的利率以覆盖风险,甚至直接拒绝放贷。为了避免这种惩罚,大部分借款者都会更加努力偿还贷款,最终有效降低信贷市场的违约率,增加信贷市场的有效放款金额。由此可见,个人信用信息公开使博弈者的“一次性交易”变成了“重复博弈”,博弈双方有了合作共赢的利益基础,以彼此间信任为基础而进行的重复博弈所形成的合作关系会长期维持下去,这对于推进和扩大市场交易具有重要意义。二、信息公开的限度个人信用信息公开对于提高市场效率具有重要意义,但也应看到,信用信息公开有其内在制约,必须掌握好必要的限度,信息公开不当可能会鼓励恶性竞争,损害个人正当权益,最终会损害征信市场的健康发展。从理论和实践分析,信用信息公开过程中必须把握好保持信息完整性与维护伦理观念、保卫社会安全和个人自由等价值观念的平衡。(一)个人信息处理的信息完整性信息的完整性有利于交易方全面了解对方资信状况,可以消除信息不对称,减少交易风险,提高市场效率,故保持信息完整性是对信息主体及征信机构提供信息的基本要求。征信发达国家对信用信息的完整性大多有明确的规定,如美国联邦储备委员会等部门联合发布的《最终规定:提高征信信息报送机构信息准确性和完整性的有关措施》(2010年7月1日正式生效)确立了信息完整性规则,其对信息完整性的定义为:报送机构向个人征信机构提供的关于账户和其他与消费者之间关系的信息,不缺少任何关于该账户或关系的条目的、会导致报告使用者对消费者的信誉度、透支额度、还贷能力、性格、一般声望、个人特质或生活方式评估错误的信息,如信用额度或开户时间。实践中,往往要求报送机构采用的报送形式和方式能确保信用报告中信息出错的可能性最小化。但在个人信息处理过程中,如对个人信息提供或披露缺乏必要限制,片面追求信息的全面完整,可能引发对公民社会道德伦理观念的冲击。例如,公民的民族、家庭出身、宗教信仰、所属党派、健康状况、身体形态、基因、指纹、血型、性取向等涉及个人隐私的信息,征信机构能否收集以及在何种范围内使用,就涉及到公民个人或特定民族伦理道德观念问题。因此,如何确定个人信用信息公开范围、应公开与不应公开的界限以及具体公开的方式等,实质上涉及到市场经济导向与社会道德观的冲突和协调,具体操作中必须把握好二者的平衡,避免因处理不当引发社会问题。(二)个人信用信息公开与对个人隐私权保护的冲突在市场经济条件下,个人的财产状况、收入、负债、违约背信记录、守法状况等信用状况不再单纯是个人的私事,而是体现了个人的履约能力和责任能力并直接关系到他人预期利益甚至社会公共利益的实现。“市场主体的失信已不只是当事人之间的矛盾,它已转化为失信者与全社会的矛盾。”因此,交易相对方有权了解其信用状况,以保障交易的安全。就此而言,个人征信机制的建立是市场经济走向繁荣的必然要求,是保障交易安全、保卫公共利益的客观需要。但是,个人信息的保密性是个人价值实现的前提,也是个人自由行动的保障,从宪政层面分析,个人对自身基本信息的控制是个人自由权利的重要内容。故个人的身份、财产状况等信用信息理应受到社会的尊重而不受非法侵犯。这种个人信息的私密性和征信机制对信息开放性的要求,决定了个人信用机制的构建与个人隐私权保护的冲突不可避免。因此,个人信用征信的实质在于个人对信息的控制权与公共利益的冲突与协调,反映了个人自由与社会公共安全的价值衡量与取舍。个人信用信息由封闭、私密走向适度公开与共享,实际上是私法主体的个人利益适当让步于社会公共利益的过程。当然,我们也不能因此把开放个人信息与维护社会公共利益对立起来,个人对其信息控制权适当让渡给社会最终也是为了维护其自身利益,因为社会毕竟是由具体的个人组成的,个人信息的绝对保护将在市场主体之间形成沟通和交流壁垒,不利于交易安全和社会整体利益,个人利益最终将难以得到有效保障。在这个意义上讲,个人信用信息公开与对个人隐私权的保护既是对立的,也是有机统一的。在征信制度设计上要把握好个人信息公开与个人数据保护的平衡,既要鼓励个人信息的适度开放,又要充分保护个人隐私权,形成有开放有保护、运转有序的局面。三、个人信用数据的功能从法律的角度看,征信公开实质上是如何处理个人信用信息征集与个人隐私权的关系问题。从征信发达国家的立法经验看,征信机构的个人信用信息征集源于授信人或债权人的知情权,正是由于授信人或债权人与受信人或债务人之间信息的不对称才逐步产生通过征信机构获取信用信息等征信产品的需求。征信过程中,征信机构的个人信用信息征集与被征信人的个人隐私权都属于法律应当保护的对象,不同权利主体不同的利益诉求导致权利发生冲突。因此,在分析个人信用数据在经济中的作用时,必须考虑并处理好信息获取和隐私权保护这两个基本问题。征信立法必须在对信息流动和共享与个人隐私保护现状进行科学分析的基础上,处理好个人信用信息征集和个人隐私权的冲突和协调问题。(一)信用信息流动与分享的机制信息获取和数据共享有利于促进经济的透明度和竞争性,为了使征信体系得到发展,个人和企业必须愿意主动提供他们的数据,政府相关部门之间必须愿意共享他们所掌握的信用信息。国际经验表明,一个国家征信业能否健康发展,关键在于信用信息流动与分享的机制是否能有效建立,征信机构能否通过合法、公开而有效的手段获取业务所需的数据。因为,“一个高效率的信息传递系统对信誉机制的建立具有至关重要的意义。一个信息流动缓慢的社会,一定是一个信誉贫乏的社会”。(p.39)当前,中国个人征信市场面临信息数据来源不足、信息资源垄断封闭、信息征集受到法规制度制约等诸多限制,如近年来中国很多政府部门虽建立了相应的数据库或信息系统,但是庞大的数据仅限于在区域、部门、行业之间横向或纵向的信息系统中内部循环与流动,征信机构难以通过合法渠道获取开展业务所必须的信息资源,客观上限制了信息的流动和利用,严重影响了征信市场的健康发展。(二)侵犯个人隐私一般认为,隐私权是指公民享有的私人生活安宁和私人信息受到保护,不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种具体人格权。由于征信资料中有相当一部分内容属于个人隐私,如个人基本情况中的住址、电话、宗教信仰、社会保险号等,个人商业信用状况所反映的个人的收入与资产、银行贷款及还款情况、信用卡使用记录以及个人刑事、民事诉讼及行政处罚记录等均属于个人隐私。征信机构的经营活动均是围绕着消费者的信用信息进行的,对个人信用信息的披露、使用等环节把握不当极容易侵犯消费者的隐私。观察当今发达国家的征信制度,大多对隐私权保护设定了严格的法律规定。如欧盟国家历来注重对个人隐私权的保护,习惯于以全面立法的方式确认和保护公民的隐私权,1998年10月开始生效的《欧盟数据保护指令》对消费者在个人征信活动中的隐私权提供了完整的保护。根据该《指令》,消费者对自己的个人信息拥有保密权、支配权、知情权、更正权与维护权。个人征信机构作为普通的数据管理者,在所有涉及消费者个人信息的经营活动中必须履行保护隐私权的义务。在美国,虽然对个人隐私权的法律保护被认为属于传统侵权行为法的内容,但联邦及一些州都分别制定了一系列保护隐私权的专门法律。从中国对个人隐私权的法律保护状况看,宪法、民法通则及相关司法解释虽涉及到对公民隐私的保护,但未明确隐私权作为一项具体人格权的法律地位,尚未形成完整的隐私及隐私权保护制度体系。实践中,侵犯个人隐私的现象屡见不鲜,如未经授权采集个人信用信息;信用信息征集程序不规范,被征信方在未告知或告知不充分的情况下,就被单方判定为信用不良,侵害个人知情权;异议信息处理机制不完善;等等。这些侵犯个人隐私权的现象,如缺乏完善的法律规制,不但会损害被征信人的合法权益,对征信市场的长远发展也很不利。因此,在个人征信制度设计中,要适当借鉴国外对隐私权保护的制度规定,从信息征集、管理、披露、使用等多个环节,尊重与保护个人的隐私。(三)应注重诚信征收制度的法律价值征信活动涉及的主体众多,各主体的利益诉求殊异,权利发生冲突在所难免。从消费者个人的角度,往往通过主张隐私权、名誉权、信息权等,以防止征信活动危及到个人的权利。但是,出于社会成员对交易安全、知情权与言论自由的诉求,以及社会公共利益的维护,征信机构从事个人信用信息的采集、处理、披露等行为客观上也需要得到制度支持。因此,征信制度建设过程中需要把握好信用信息公开与个人隐私权保护的平衡。当然,这种平衡并非简单的折中、均等或者是“平行”的处理,而是应体现立法者的价值判断和取舍,因为这种判断和取舍会对征信业的未来发展产生深远影响。关键是这种价值取向及与之相适应的制度设计应具有正当性,从而能够为社会所认可和接受。(pp.18~19)具体而言,在征信立法中,要重点把握以下两点:一方面:要明确规定信用信息公开的范围和程度,把握好可征信信息与个人隐私的关系,对可征信的信用信息和不可征信的信息予以区分,在严格保护国家秘密、企业商业秘密以及个人隐私不受法律侵害的前提下保证征信机构的个人信用信息征集。个人信用信息的征集要符合相关性原则,即征信范围应是与信息主体的信用交易有关的信息,即限于判断信用供给所必需的客户的身份认证和信用交易等方面的信息。对于与数据处理、应用目的无关的个人信息不应采集。对于个人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息等敏感信息应当明令禁止采集。对于个人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产的信息和纳税数额等信息应采取有条件征集的方式,在明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果,并取得其书面同意以后可以采集。另一方面,要对征信活动中各法律关系主体的权利、义务进行合理配置,特别是要赋予被征信主体必要的法律权利,保证征集信息的准确性和完整性。这些权利主要包括:(1)知情权,即信息主体有权了解正在处理的与其有关的数据信息,如数据处理的内容、目的等,可以对个人信用报告免费查询;(2)信息主体有权要求被处理的个人信息准确、完整并被采取了必要的安全措施;(3)有权要求信息数据用于合法、正当目的;(4)异议权及纠错权,即信息主体发现或认为信用报告中的信息存在错误时,有权提出异议并要求更正、删除不准确的数据;(5)救济权,即信息主体上述权利得不到保障时可以寻求司法救济,对于造成个人损失的还可以要求赔偿。四、促进个人数据保护的披露(一)信用信息公开的现状围绕征信体系解决市场中信息不对称问题的核心功能,促进信用信息流动的合理性(信息流动的收益)在于“推进公共福利、便利消费信贷、促进消费便利和服务、促进竞争和创新”等。(p.89)经过多年来的努力,中国征信体系建设已取得长足进展,截至2012年底,中国人民银行征信中心管理的信息数据库已为全国1859万户企业和8.2亿自然人建立了信用档案。但是,该数据库主要记录的是企业和个人在金融领域的信贷信息,而对纳税、公共事业交费、行政处罚、司法处理等方面的大量信息则较少涉及。个人信用信息公开及数据的采集当前仍然是制约征信行业发展的瓶颈问题,主要表现在:其一,信用信息在区域、部门与行业之间分割与垄断的情况仍然比较严重。一些政府部门和行业组织近年来投入大量的资金和技术力量用于各自领域的数据库建设,个人信用信息相当一部分保存在金融、财政、工商、税务、商务、质量技术监督、海关、人力社保、公安、法院等部门,据统计,当前政府部门掌握全社会近80%的信用信息资源,(p.19)由于有关政府信息公开方面的法律制度不健全,以及一些法规规定在实践中还没有落实等原因,大量应予以公开的政务、执法信息未能依法以便捷、有效的形式向社会开放,既造成了信用信息资源的浪费,又增加了征信机构获取信息的难度,从而无法优质高效地开展征信活动。其二,现有法律制度的不完善也制约了个人信息公开。例如,根据现行《商业银行法》的规定,商业银行对开展业务过程中所知晓的客户信息有保密的义务,这使得商业银行有理由不满足征信机构对其所掌握的信用信息的正常需求。再如1988年颁布施行的《保守国家秘密法》对国家秘密的范围做出了兜底性规定,“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”,这就给政府信息公开和共享带来负面影响,一些保存在公安、工商、税务、法院等机关的个人信息被以国家秘密为由拒绝对外提供,给正常的征信工作造成障碍。另一方面,由于现有法律法规对隐私权规定不明确,对个人隐私权保护不到位,导致有关隐私权的异议和诉讼争议日益突出,一些部门或机构担心公开个人信息会侵犯个人隐私,不愿提供个人信用信息。同时,个人信息屡受侵犯,无疑使人们对个人信息甚至公共信息的安全性和可靠性产生忧虑,最终会导致信息流动不畅,加大市场主体的交易成本,阻碍经济发展。其三,在技术层面,征信标准制定和应用的不足也影响了信用信息的流动和分享。信息技术、服务、安全等标准的不统一,导致数据格式千差万别,不利于信用信息在地区、部门和行业之间高效流动。直至2013年2月1日,中国首个个人信息保护国家标准———《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》才正式实施,这项标准是由全国信息安全标准化技术委员会提出并归口组织,中国软件测评中心牵头,联合多家单位制定,该《指南》对于个人信息保护工作虽具有重要的指导意义,但作为行业指导性文件,其应用实施、整合还需要一个过程,且从其适用范围看,将政府机关等行使公共管理职能的机构排除在外,仅适用于电信、金融、医疗等领域的服务机构,其局限性是明显的。(二)二人账信息披露1.建立个人信用信息公开制度一是在有关政府信息公开、商业秘密、国家秘密、个人隐私权保护的立法中,明确相关主体的权利义务,对个人信用信息公开及使用的内容、范围作出规定,明确客户信息保密与向征信机构提供信息的界限;对可以依法公开的个人信用信息及有关限制性条件作出明确规定。二是尽快出台政府信息公开法,对掌握个人信用信息的政府部门,明确信息公开的内容、范围、方式和具体程序,为征信机构公平、便捷地采集和使用政府部门掌握的信息资源创造条件。三是规定对涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密等特殊信息的保护措施,明确不公开信息的范围,保证信息主体的合法权益,为信息资源合理流动解除“后顾之忧”,避免有关部门以保护个人信息之名,拒绝公开政府信息。2.征信业监管主体明确信用信息共享可以打破区域、行业限制,节约征信业市场成