环境行政责任

环境行政责任环境行政责任的概述概念、特性分类构成要件二、环境行政制裁环境行政处分环境行政处分三、环境行政复议一、环境行政责任概述（一）概念指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范或不推行环境行政法律义务所应承当的否认性的法律后果。（理解：是一种行政责任，有别于民事责任、刑事责任。被追究行政责任者多为企事业单位及其领导人员、直接负责人员。行政违法行为就其社会危害性要比犯罪行为轻，行政制裁比刑事处分也相对较轻。）？如何分辨：环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任？特性1、主体方面：环境行政主体和环境行政相对人《环保法》第7条：环境资源行政责任主体具体涉及：国务院环保行政主管部门、县级以上地方人民人民政府环保行政主管部门、国家尚有行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门、县级以上人民政府的土地、矿业、林业、农业、水利行政主管部门。上述行政主体承当外部环境行政责任后，有关机关应当依法对有故意或重大过失的工作人员予以行政处分。2、客体方面：环境行政法律关系主体有不推行法定义务的行为（例：行政相对人不推行法定义务：甲工厂超标排放污水，环保部门征收超标排污费；行政主体不推行法定义务：环境行政工作人员不推行职责，主管部门予以其行政处分。）3、内容方面：是一种法律责任，含有强制性，由有权国家机关来追究。（二）分类1、根据环境行政法律关系主体的不同分为：环境行政主体责任与环境行政相对人责任。根据责任关系的不同分为：内部环境行政责任和外部环境行政责任前者是指基于内部行政法律关系而产生的行政责任，如行政主体工作人员对行政主体的责任，受委托的组织和个人对委托的行政机关的责任等。（如环保局的工作人员不推行工作职责，予以其对应的行政处分；）后者是予以外部行政法律关系而产生的行政责任，涉及行政主体及其工作人员对行政相对人承当的责任和行政相对人的行政责任。（如应当审批的不予审批，应当许可的不给颁发许可证等）3、根据责任功效和目的的不同分为：处罚性的环境责任和补救性的环境责任处罚性的环境行政责任：给责任主体造成某种痛苦，从而起到教育和防止作用。具体形式：通报批评、行政处分、行政处分。补救性的环境行政责任：补救推行自己的法定义务或补救自己的违法行为所造成的危害后果，已恢复遭受破坏的环境行政法律关系。具体体现形式：承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除危害、推行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、新招聘场、支付治理费用、停业治理等。参见蔡守秋主编《环境法教程》，法律出版社1995年版，第240页。（三）环境行政责任构成要件1、行为的违法性2、行为人的过失3、行为的危害后果4、违法行为与损害后果之间的因果关系行为的违法性即行为人实施了法律严禁的行为或违反了法律规定的义务。重要有行政失职、行政越权、行政滥用职权、事实根据错误、违反法定程序、行政侵权等。《环保法》第35条至39条、44条规定了具体的环境行政违法行为。行为人的过失即行为人主观上含有故意或过失。行政主体：只要实施了行政违法行为就视其主观上有过失，应当承当行政责任，法律另有规定的除外。行政主体工作人员、受行政机关委托的组织或个人：只有在故意和重大过失的主观状态下，才承当责任。参见蔡守秋主编《环境资源法教程》，高等教育出版社，第376页。参见蔡守秋主编《环境资源法教程》，高等教育出版社，第376页。实践中，对环境资源的破坏多为故意，对环境污染多为过失的心理状态。如何判断过失：（1）主观原则；（2）客观原则；（3）两者结合。（1）主观原则：根据行为人的主观心理状态即其预见能力作为判断过失的原则；（反对意见，在实践中难以操作，如不同操作规章的人出了事故，都能够说因无预见能力而免责。）（2）客观原则：根据不同行业，拟定该行业中档水平（即平均水平）的人应当预见的范畴，作为判断过失的客观原则。（反对意见，按照中档水平作为客观原则，业务水平低的人必须承当责任，业务水平高的人则可能逃避责任。）（3）两者结合：应当把主客观原则结合起来，以客观原则为主，并且根据每一特定案件的具体状况做具体分析。日本公害法中规定，设立了符合原则的防治污染设施，即使发生危害，也不认定过失，不构成不法侵害，不承当行政违法责任。近年来，日本环境法学说上又提出了“忍受程度”论，危害如已超出忍受程度，不管与否设立法定设备，都应属于不法侵害行为。行为的危害后果危害后果不是承当行政责任的必要条件。《环保法》35条（一）至（五）项的行为，不规定产生危害后果。第26条，对建设项目不推行三同时制度的行政责任的追究，没有规定危害后果。《海洋环保法》第94条，海洋环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成环境污染损害的，依法予以行政处分。据此，海洋环境污染损害的成果是海洋环境监督管理人员承当责任的必要条件。违法行为与损害后果之间的因果关系是指危害行为与危害成果之间必然的、直接的联系。环境行政中的因果关系是指直接因果关系，不能合用环境污染损害赔偿中的“因果关系推定”原则。直接因果关系：指因素与成果之间存在内在的、必然性的联系。（即甲行为的出现必然出现乙成果，甲不出现，乙也不会出现。）间接因果关系：a危害行为----A危害后果+其它条件（自然力、其别人的行为）———B危害后果。a危害行为对B危害后果来说，不是必然出现的，但它是因素或条件之一，也视为含有因果关系。【案例分析】1997年2月25日上午，广西壮族自治区合浦县渔政管理站（下称合浦渔政站）的渔政人员驾驶022号渔政船到海上执行检查任务，驶至北海市铁山港区营盘港口海面时，发现原告石耀贵在港口灯标东南方约1海里处收购真鲷鱼苗，即登排进行检查。经现场检查，石耀贵的鱼排上共有12网箱约24万尾真鲷鱼苗，当场作了现场检查笔录。当渔政人员要石耀贵出示有关证件时，石耀贵仅出示1997年2月18日领取的收购2万尾真鲷鱼苗的《海洋经济鱼类苗种收购特许证》。同日，合浦渔政站以石耀贵无证收购真鲷鱼苗22万尾为由，作出［97］合浦渔政罚字第151号渔业行政处分决定，没收石耀贵无证收购的真鲷鱼苗22万尾，于26日凌晨派员执行了该处分决定。石耀贵不服，认为其收购真鲷苗种经北海渔政站营盘分站监管和登记，不属违法，不应追究其环境行政责任。问：石耀贵超额收购已登记造册并经本地渔政部门承认的真鲷鱼苗的行为与否违法？根据《渔业法实施细则》第24条规定，因养殖或其它特殊需要，捕捞真鲷等有重要经济价值的水生动物苗种，必须经国务院渔业行政主管部门或者自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门同意，并领取专项许可证，方可在指定区域和时间内，按照同意限额捕捞。《广西壮族自治区渔业管理实施方法》第41条规定，采捕含有重要经济价值的水生动物苗种，须经自治区渔政监督管理机关同意，实施凭证收购。二、环境行政制裁环境行政制裁是指环境行政主体因违反环境与资源保护法律法规的规定，或不推行法定的环境义务而应承当的法律后果的具体体现形式。（一）环境行政处分1、含义行政处分又称纪律处分，是指根据行政上的附属关系，由上级国家机关、国有企事业单位依法对实施了环境违法行为的下属工作人员或下级行政机关、国有企事业单位工作人员，按照有关纪律处分规定所做出的行政制裁。2、特点（1）实施环境行政处分的机构：必须是含有行政附属关系和行政处分权限的行政机关、上级主管机关和行政监察部门。（2）受处分者：环境监督人员个人，对单位不能实施环境行政处分。（3）行政处分是一种内部责任形式，不涉及普通行政相对人。3、种类对国家工作人员：警告、记过、记大过、降级、罢职、开除共六类；对企事业单位职工：警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。（二）环境行政处分1、含义是由特定的国家行政机关（享有环境资源保护监督管理权的国家机关），对违反环境资源保护法律法规或行政法规而尚未构成犯罪的公民、法人或其它组织予以的法律制裁。2、特点（1）实施处分的机关：法定的环境行政管理机关或其委托、授权的组织。（2）被处分人：实施了污染或破换环境的行为，单位或个人均可。（3）遵照的原则：处分法定、公正公开、一事不再罚、教育与处罚相结合、职能分离等行政处分原则。（予以行政处分的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处分的根据；职能分离原则规定调查取证与决定处分分开；作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机关分离。？《环保行政处分方法》自收到行政处分决定书之日起15日内到指定的银行缴纳罚款。）3、种类按其性质和作用来分，能够分为四大类：名誉罚又叫精神罚或是申诫罚，是指环境资源管理行政主体对违法者的名誉、荣誉或者精神上的利益造成一定损害以表达警戒的处分。名誉罚既合用于个人也合用于组织。处分方式：警告，只能单独合用。行为罚是限制和剥夺违法的相对人某种能力或资格的处分方法，有时也称为能力罚。行为罚既能够针对个人，又能够针对组织。重要的处分方式有：责令限期改正、责令停止违法行为、责令停止生产或使用、责令停业、责令关闭、责令限期恢复原状、责令采用补救方法、吊销排污许可证、吊销捕捞许可证、吊销狩猎证、吊销驯养繁殖许可证等。财产罚财产罚是指使被处分人的财产权益受到损害的环境行政处分。又称为经济罚。重要处分方式有：罚款、没收财物（涉及没收非法财物、没收违法所得和没收从事非法活动的工具、财物）、责令支付消除污染费用、责令赔偿损失、加收排污费等。人身自由罚是指行政管理机关依法实施的在短期内限制或剥夺环境资源违法行为人的人身自由的一种制裁方式。是环境行政处分中最为严肃的处分种类。只能合用于个人。处分方式：行政拘留。4、程序环境行政处分的出现涉及：简易程序、普通程序和听证程序。简易程序即当场处分程序。重要合用于事实清晰、情节简朴、后果轻微的违法行为。对个人处以50元下列、对组织处以1000元下列罚款或者警告的处分能够当场进行。普通程序 备案---调查取证---审查---解决决定---送达与执行听证程序仅合用于责令停止生产或使用、吊销许可证或较大数额罚款等重大行政处分决定的情形。（三）环境行政处分与环境行政处分的比较1、实施处分机关行政处分：违法行为人附属的机关、企事业单位或其上级主管机关；行政处分：环保行政主管机关、其它依法享有环境监督管理职责的行政机关。2、合用的违法行为不同行政处分：合用于普通的违法行为和违反内部规章的违纪失职行为。行政处分：仅合用违反行政法规的行为。3、处分的对象行政处分：只能合用于国家公职人员和公司职工。行政处分：法人、组织或公民。4、处分的形式行政处分的种类：对国家工作人员有警告、记过、记大过、降级、罢职、开除共六类；对企事业单位职工有警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。行政处分的种类：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、行政拘留、行政法规规定的其它行政处分5、救助方式不同行政处分：只能谋求行政救助，即向原处分机关或上级机关提出审查或复议；行政处分：行政救助——行政复议；司法救助——行政诉讼。【案例】陕西省旬阳县环境监管失职罪由于环保部门执法不力、严重失职，在陕西省旬阳县汉江边先后同意建立了13家铅锌选矿公司，超原则排放大量的有毒废水，严重污染了汉江水域。这起污染事件引发了党中央、国务院的高度重视。7月27日，由国家环保总局、国家经贸委、财政部、水利部构成的国务院调查组，逐个检查了旬阳县的13个选矿厂。截至8月8日下午18时，旬阳县13家铅锌选矿公司，除银联选矿厂按国务院调查组规定正在实施整治外，其它12家铅锌选矿厂全部证照全部吊销，生产用电被切断，能够动的机械设备全部被拆除，同时，拆除厂房30余间。8月10日安康市委作出决定，（1）责成旬阳县政府向市政府写出深刻书面检查；（2）予以旬阳县政府副县长肖文彦行政警告处分；（3）撤销白建友旬阳县环保局副局长职务；（4）撤销张海彬旬阳县庙坪乡公司办主任职务；（5）予以旬阳县水电局副局长周登平行政警告处分；（6）截至8月20日，陕西省针对环境违法行为共行政解决16人，拘留6人。思考：（1）结合案例，讨论环境行政处分的对象和种类有哪些？（2）环境行政处分与环境行政处分有何区别？【解析】（1）行政处分的对象：国家工作人员、企事业单位职工。如旬阳县县政府副县长、县环保局副局长、庙坪乡公司办主任、县水电局副局长等均属国家工作人员。行政处分的种类：A.对国家工作人员：警告、记过、记大过、降级、罢职、开除共六类；B.对企事业单位职工：警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。本案中，运用了警告、罢职两类行政处分。（2）环境行政处分与环境行政处分的区别：从本案中能够看出，两者的区别：一是实施处分机关不同：即行政处分规定必须含有附属关系，而行政处分则无附属关系的规定。本案中的行政处分决定是由安康市委作出的，安康市委对其所辖的旬阳县各行政机关含有管辖权。二是处分对象不同：行政处分只能对国家工作人员和企事业单位职工实施，属于内部行政行为。行政处分则对违反行政法律法规的法人、组织或公民均可，属于外部行政行为。本案中对各国家工作人员的处分是根据行政机关内部规章予以的行政处分，属于内部行政行为。三是处分的形式不同：办案中的行政处分：警告和撤销职位；行政处分：吊销执照、行政拘留三、环境行政复议环境行政复议是指环境管理相对人在环境管理主体对其作出环境行政处分或科以相对人以一定义务的环境行政决定等具体环境行政行为时，如果不服，能够向原作出环境具体行政行为的上一级环保监督管理部门提出申请，请求复议机关对已作出的具体环境行政行为的正当性、合理性进行审查，以维护环境管理相对人的正当权益。（环境行政复议是行政复议的一种类型，同普通行政复议没有原则上的区别。）（一）环境行政复议的范畴1、能够申请行政复议的环境具体行政行为《环境行政复议与行政应诉方法》（）第7条规定，我国环境行政复议的范畴：（1）对环保行政主管部门作出的查封、扣押财产等行政强制方法不服的；（2）对环保行政主管部门作出的警告、罚款、责令停止生产或者使用、暂扣、吊销许可证、没收违法所得等行政处分决定不服的；（3）认为符正当定条件，申请环保行政主管部门颁发许可证、资质证、资格证等证书，或者申请审批、登记等有关事项，环保行政主管部门没有依法办理的（环境行政主管部门不作为的）；（4）对环保行政主管部门有关许可证、资质证、资格证等证书的变更、中断、撤销、注销决定不服的；（5）认为环保行政主管部门违法征收排污费或者违法规定推行其它义务的；（6）认为环保行政主管部门的其它具体行政行为侵犯其正当权益的。2、能够附带提起审查的环境抽象行政行为抽象行政行为是指行政机关对不特定的对象作出的含有普遍约束力的决定和命令的行为，涉及制订行政法规、规章、决定、命令及其它含有普遍约束力的规范性文献的行为。（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。注：规定不是政府规章3、不能够申请复议的环境行政行为事项（1）环境抽象行政行为。（如制订环境资源行政法规和规章）（2）环境内部行政行为。如不服行政机关作出的行政处分或其别人事解决决定的，根据有关法律法规提出申诉。（3）对环境民事纠纷作出的调解或其它解决。不服的，依法申请仲裁或提起环境民事诉讼。（二）环境行政复议的程序四个阶段：申请——受理——审理——决定解决成果：维持、撤销、变更等。（1）维持原来的具体行政行为；事实清晰，证据确凿，合使用方法律对的，程序正当，内容适宜的，决定维持。（2）规定被申请人推行法定职责；被申请人不推行法定职责，决定其在一定时限内推行。（3）撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。合用于重要事实不清、证据局限性；合用根据错误；违反法定程序；超越或滥用职权；具体行政行为明显不当。（三）环境行政复议与行政诉讼的衔接 1、复议选择型 复议----诉讼不服国务院裁决（终局）诉讼《行政复议法》14条规定：“对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，就能够向人民法院提起行政诉讼；也能够向国务院申请裁决，国务院根据本法作出最后裁决。”2、复议前置型《行政诉讼法》37条第2款环境资源行政复议前置的重要情形：（1）有关环境法律法规授权公安机关对环境违法行为人实施治安管理处分的：《环境噪声污染防治法》54条、60条；《野生动物保护法》第33条第2款；《水土保持法》第37条，《自然保护区条例》第39条。（2）《行政复议法》第30条第1款规定：公民、法人或其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法获得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的全部权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，能够依法向人民法院提起行政诉讼。【案情介绍】 金苹果歌舞厅自1994年3月5日起正式营业，从市工商行政管理局领取了营业执照，经营状况良好。该歌舞厅位于市三所大学毗连之处，与其中两所大学的教学楼距离不远，亦靠近另一所大学生活区。由于整天有音乐、歌舞、卡拉OK等声音，三所大学对此极为不满。1994年10月1日，三所大学联名向市公安局、市教委和市环保局反映状况，规定恢复校园周边宁静的环境。市教委将此状况向市环保局作了阐明并规定市环保局及时作出解决。市环保局立刻对歌舞厅所排放的噪音进行了技术性监测。监测点按照规定设在该歌舞厅大门外1米处。1997年10月3日下午3时和晚上11时，市环保局各对其监测两次，成果是白天噪音为66分贝，夜间为62分贝。市环保局将监测成果告知歌舞厅，并告知其如果对监测成果有异议，能够规定重测。1997年10月14日，歌舞厅对市环保局的监测成果提出异议规定重测。10月20日，市环保局在原测定地点和时间对歌舞厅的噪音状况进行了重测，测试成果与第一次完全相似。基于上述测试，市环保局规定歌舞厅向环保局交纳超原则排污费，并令其整治。歌舞厅在市环保局指定的期限内既没有缴纳排污费，也没有提交改革方案。【案例】1997年12月5日，市环保局根据《环保法》、《环境噪声污染防治法》等法律、法规对歌舞厅作出以下处分：（1）罚款7000元；（2）追缴其1年7个月的排污费5600元；（3）责令停业整治。该歌舞厅不服，依法向省环保局提起行政复议，重要理由是市环保局合使用方法律不当，《环境噪声污染防治法》所指的生活噪音不涉及营业性噪音，歌舞厅的噪音不在该法的调节范畴之内，故环保局责令停业是行政越权行为。省环保局认为复议申请所称其不属《环境噪声污染防治法》的调节范畴，没有根据，不予支持。处分第（1）项数额过大，显失公正，予以变更为罚款2000元。维持第（2）项。第（3）项是行政越权行为。黄栽不服厦门市环保局集美分局环保行政处分决定案【基本案情】原告：黄栽（双合盛饮食店负责人）被告：集美环保局复议机关：厦门市人民政府审判机关：集美区人民法院黄栽系集美区双合盛饮食店负责人，领有个体工商户营业执照。7月，集美环保局接群众有关饮食店油烟排放严重的投诉后，对其经营行为进行了检查，并于7月5日备案调查。同月12日，集美环保局向双合盛饮食店送达了行政处分事先告知书，并告知其有权提出陈说、申辩和规定听证。双合盛饮食店据此提出听证申请，并由黄栽出具委托书，授权张小军代理听证事项。同月23日，集美环保局就双合盛饮食店环境违法一案举办听证。同年10月9日，集美环保局作出并送达行政处分决定书，认定双合盛饮食店存在“未报批环境影响评价文献、需要配套的环保设施未建成即正式投产餐饮项目”等环境违法行为，并根据《建设项目环保管理条例》第28条第1款之规定，责令双合盛饮食店停止生产，并罚款2万元。双合盛饮食店对上述行政处分不服，于10月25日向厦门市人民政府提出行政复议，厦门市人民政府于12月8日维持了集美环保局的行政处分决定。双合盛饮食店对上述行政复议决定不服，向厦门市集美区人民法院提起行政诉讼。【原告诉讼请求】：（1）请求法院撤销该处分决定；（2）责令被告集美环保局纠正行政不作为行为。原告重要理由：（1）集美环保局的处分决定书未体现两人执法的程序，亦未按有关的制作规定列明处分机关的具体信息，要式行为违法；（2）集美环保局举办听证时未告知原告本人，侵害了原告的知情权；（3）根据《国务院有关环保若干问题的决定》有关“三同时”的规定，工商营业执照的颁发是在环保项目的审批之后，而双合盛饮食店仅52平方米，又已领取了工商营业执照，不必办理报批手续或配套环保设施；（4）集美环保局合使用方法规错误，且语言体现不规范；（5）周边店面繁多，仅针对双合盛饮食店处分不公；（6）双合盛饮食店多次就环保报表填写一事向集美环保局提出请求，被告均不予回复，系行政不作为。原告提供证据：（1）行政处分决定书【被告集美环保局辨称】：（1）原告黄栽并非本案的行政相对人，诉讼主体不适格；（2）原告两项诉讼请求反映不同的法律关系，不能在同一案件中提出；（3）双合盛饮食店从未向被告报批或报验收，“不作为”无从谈起；（4）饮食店已获得工商营业执照的事实不能免去其应承当的环保的法律义务；（5）对不同违法行为的追究不含有可比性，原告提出处分不公的说法不能成立；（6）被告所作出的行政处分决定事实清晰，证据确凿，合使用方法律对的，程序正当。被告提交的证据：（1）联名投诉书、调查询问笔录及照片等；（2）视听资料（有关原告经营饮食店的状况及召开行政处分听证会的状况）（3）执法证、环境违法行为备案记录表、案件解决审判报告表、行政处分事先告知书、听证申请书、行政处分听证告知书、委托书及身份证复印件、听证笔录、案件听证状况解决审批表、行政处分决定书及送达回执。【法院判决】集美区人民法院于3月作出以下判决：(1)维持被告厦门市环保局集关分局作出的厦环罚（集）字第()18号行政处分决定。(2)驳回原告黄栽的其它诉讼请求。案件受理费100元，由原告黄栽负担。判决理由：第一，黄栽是本案的行政相对人，含有原告资格。法律根据：《民事诉讼法》第48条“公民、法人和其它组织能够作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其它组织由其重要负责人进行诉讼。《民事诉讼法意见》第46条“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。”在该案中，黄栽是集美区双合盛饮食店负责人，领有个体工商户营业执照，根据《民事诉讼法》的规定，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人，因此黄栽是适格的原告。第二，被告集美区环保局含有法定的行政处分权。《环保行政处分方法》规定，县级以上环保行政主管部门在法定职权范畴内实施环保行政处分。《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文献，私自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评