第13章 农村社会保障

第13章农村社会保障社会保障学目录农村社会保障的主要内容2农村社会保障概述31农村社会保障的发展趋势33学习目标理解农村社会保障概念的内涵及外延熟悉中外农村社会保障制度的历史沿革掌握农村社会保障主要项目——养老保障、医疗保障、社会救助等发展的历史、现状以及存在的问题重点把握农村社会保障制度发展的目标、原则及措施引例日本的农村社会保障体系日本的农村社会保障体系，经历了半个多世纪的发展，到20世纪末建立起了完全覆盖农村地区比较完善的社会保障体系。从广义上看，日本的农村社会保障体系涵盖社会保险、公共援助、社会福祉、儿童福祉、农业灾害保险等方面。医疗保险是日本农村社会保障制度的起源，早在20世纪30年代初日本就建立了针对农村的“普通国民健康保险互助会”，但覆盖面小，保障水平也低。1938年首次制定以面向农村居民为主的“国民健康保险法”，后几经修改，最终使公共医疗覆盖到了全国的农村居民。日本的农村社会保障体系养老保险是日本农村社会保障体系中的另一重要内容，尤其是作为老年人口增长最快的国家之一，养老问题的解决将直接关系到社会稳定。日本针对农民的养老保险种类较多，不同地域也有一定差别。其中“国民养老金”是最基本的保险。1959年，日本颁布《国民养老保险年金法》将农村居民纳入其中，并规定农民强制性缴费义务。除国民养老金外，农民还可以选择性地参加“国民养老金基金”、“农民养老金”等，以满足不同的养老需求。引例日本的农村社会保障体系除此之外，护理保险和社会救助也覆盖农村居民。护理保险面向高龄的卧床不起者和痴呆症患者，日本的社会救助依据《生活保护法》建立了“最低生活费”制度，对满足条件的国民，一律给予生活、住宅、教育、医疗、生产等8个方面的救助。农业灾害保险是专门针对农村地区的社会保障内容。该保险主要以农作物保险为主，即投保农户在遭受保险范围内的损失时，由保险公司给予其损失补偿。引例日本的农村社会保障体系日本农村社会保障体系中值得一提的还有，老人保健和儿童津贴。老人保健方面有两大突出政策：一是老人居家保健服务，一是老人保健设施。这两项政策都在农村得到了很好的实施。儿童津贴是对经济困难家庭抚养子女的救济政策，这一政策现已逐渐从救济功能转变为目前低生育率的对策，针对包括农村在内的低收入家庭儿童，给予他们一定的生活津贴。近年来，日本老龄化严重，农村人口比例不断提高，给日本农村的社会保障体系带来一定的问题和压力。如何继续向前发展农村的社会保障制度，也是日本政府在今后很长一段时间内将要面临的问题之一。资料来源：参见宋金文著，《日本农村社会保障—养老的社会学研究》，北京：中国社会科学出版社，2007年版，第118—253页。引例13.1

农村社会保障概述13.1.1农村社会保障的概念以政府为主要责任主体，经过立法程序，通过动员社会资金，用再分配国民收入的办法，对农村社会成员实施救助，使他们在遇到年老、疾病、贫困等生活困难的时候能够获得一定收入补偿，使他们能够维持基本生活，以及为农村社会成员举办福利措施，而赖以收到安定社会、促进经济增长和增进农村社会成员生活福利成效的一种制度或社会事业。13.1.1农村社会保障的概念农村社会保障的对象是全体农村社会成员农村社会保障的责任主体主要是政府农村社会保障基本项目以养老、医疗和社会救助为主13.1农村社会保障概述13.1.2农村社会保障制度的发展演变（一）西方发达国家社会保障制度的变迁古代农业社会，生、老、病、残、灾等生存风险主要由个人和家庭承担。19世纪上半叶，英国颁布“济贫法”，标志着现代社会保障制度的建立。随后，19世纪80年代，德国的社会保险制度登上历史舞台，并被各国仿效。二战后，西方国家出现福利普遍化的趋势。13.1农村社会保障概述13.1.2农村社会保障制度的发展演变（一）西方发达国家社会保障制度的变迁西方发达国家社会保障发展的历史经验表明，为农村居民建立社会保障，实现社会保障的城乡一体化是社会发展的必然趋势，不可违背。因此，尽管在西方社会保障制度遇到困难的“福利危机时期”，美国、加拿大仍于1990年相继推出了农民社会保险，日本则于1986年实现了包括农民在内的不同职业从业人员社会保险制度的一体化。13.1农村社会保障概述13.1.2农村社会保障制度的发展演变（二）我国农村社会保障制度的历史沿革我国现代意义上的社会保障事业开始于民国时期。不过，当时不叫“社会保障”，而称作“社会事业”。新中国成立后，计划经济下的农村社会保障以集体保障为主。随着改革开放，计划经济下的集体保障逐渐瓦解，我国开始对农村社会保障制度进行了一系列的改革和尝试。新中国的农村社会保障制度最大的特点就是：城乡分立，农村社会保障发展严重滞后于城市。13.1农村社会保障概述13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变我国存在着家庭养老的传统，老人通常依靠子女和个体家庭的积累完成养老。建国后，农村居民的养老仍然主要依靠家庭，仅对极少部分无依无靠的老人实行国家和集体救济（即“五保制度”），另对老、少、边、穷地区或受灾地区实行救济。可以说建国后至改革开放以前，我国农村老年人的养老保障水平是相当低的。13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变改革开放以后，人口结构发生变化，农村老龄化日益严重；同时，农村居民非农化速度加快，导致越来越多的农村老年人老无所依，传统的养老方式已不适应现实的需要。在此情形下，1986年10月，民政部和国务院有关部委在江苏省沙洲县召开“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会上提出在农村经济发达和比较发达地区，开展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险，并进行了一系列试点工作。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变1992年1月，民政部养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确立了以县为单位开展农村社会养老保险的原则，并以此为据，在山东、湖北、江苏等省开展了大范围的农村社会养老保险试点，随后在全国范围内推广。截至1992年底，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县、市展开，其中160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变1993年，国务院批准成立农村社会养老保险管理机构。同时，各种配套的农村养老保险制度规章及操作方法相继出台完善。到1997年底，全国已有31个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，8000多万农村人口参加保险，截至2000年底，基金积累达198亿多元；建立了部、省、地、县、乡、村六级工作网络，形成了一支专（兼）职队伍。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变随着1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划入新成立的劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降，基金运行难度加大等困难。一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院下文指出我国目前农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险进入停滞时期。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变2003年，党的十六大召开，自此中央逐步加大了解决“三农”问题的力度。在此背景下，我国一些地方又开始了对农村社会养老保险的探索，并制定了一系列农村养老保障办法，例如广东、青岛、苏州等地都提出并实施了具有地方特色的社会养老保险制度。至2006年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，共计支付养老金30亿元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（一）我国农村养老保障制度的发展演变至2008年9月，全国25个省、自治区、直辖市的300多个县（市、区、旗）开展了新型农保试点工作，这些各地自行开展的试点工作，在一定程度上调动了农民的参保积极性，提高了参保率和保障水平。其中陕西省的试点工作指导意见中提出了按照“保基本、广覆盖、能转移、可持续”的十二字方针，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴和以个人账户为主、保障水平适度、交费方式灵活、适合农民特点的农村社会养老保险制度的政策思路。中央相关部门正在总结地方试点经验的基础上，研究提出《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，以适时启动全国性新型农保试点。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（二）我国农村社会养老保障的主要模式1、家庭养老模式目前家庭养老仍然是我国农村老年人养老的主要模式。这既符合我国当前的农村生产力水平，又符合“养儿防老”的传统思想，容易为老年人接受。在今后较长时期内这一养老模式仍会占据主导地位。但是随着农村经济社会的发展，家庭养老的观念也正在淡化。而且农村的家庭结构也在逐渐趋向核心化，实际生活中也已不能承担养老的功能。传统的家庭养老模式已逐渐受到冲击，慢慢转向社会养老。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（二）我国农村社会养老保障的主要模式2、土地养老模式土地养老模式是农村土地实行家庭联产承包责任制以来我国形成的养老模式。这一模式以农民取得土地经营权为基础，将集体所有的土地作为农民养老的根本。土地既是生产资料，又是农民生活资料的重要来源，也一度是农村老人的养老保障来源。但随着经济社会的转型，农业收益比下降，土地收入逐渐萎缩。《中国统计年鉴》的数据显示，目前农民家庭经营收入中，约40%来自第二产业与第三产业，只有1/4左右来自农业劳动收入。农村老龄化日益严重，老年人越来越多，仅靠土地已不能承担起农村的养老重担。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（二）我国农村社会养老保障的主要模式3、社会保险模式我国农村社会养老保险工作，中国农村社会养老保险工作，从1986年开始探索，民政部于1992年出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，该方案提出了个人、集体、国家三方共同付费,由社会统筹解决农村养老问题的新思路，至今仍为大多数地方实行。虽然取得了一定进展，但覆盖面较窄，保障水平较低，还缺乏总体的制度安排，与经济社会发展和农民养老的迫切需求不相适应。2008年，我国又开始了新一轮的农村社会养老保险试点工作，新农保制度的建立将使农村社会保障制度更加完善，城乡社会保障体系更加完整。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（二）我国农村社会养老保障的主要模式4、社区养老模式社区养老是指经济实力比较雄厚的村集体或乡镇，仿照城镇企业的做法，向农村老年人发放养老金。社区养老模式的范围比较狭窄，受制于当地的经济发展水平。只有极少数社区经济发达地区可以实现，对我国绝大部分的农村地区来讲，没有经济能力向农村社会成员提供这一养老保障。所以，社区养老模式不符合我国绝大部分农村地区。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（三）我国农村社会养老保障的存在的问题保障水平太低国家和集体未尽职责难以实现社会保险互助互济的原则13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（四）我国农村社会养老保障的完善近期目标：“过渡模式”的建构“以自我养老（通过实施个人养老储蓄计划等）与家庭养老的合理结合为主、辅之以一定的社会支持”的养老保障模式。其中社会支持包含内容较广，包括国家支持、集体帮助、社区互助、社会服务等多方面的内容。选择这一模式不仅具有现实的可行性，同时又便于与农村养老保障制度的目标模式的衔接。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（四）我国农村社会养老保障的完善远期目标：走向城乡整合乃至统一在全国范围内形成以社会保险为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他（城市）从业者养老保障整合的社会养老保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇，以安度晚年。第一，通过政府及集体支持为农民建立基础养老金。第二，变农民养老储蓄资金为第二支柱。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（五）农村社会养老保险制度改革模式实例烟台烟台“旧农保”模式是1992年《县级农村社会基本养老保险基本方案》实施后国家试点探索的传统模式。这种模式坚持“政府倡导、个人自愿、因地制宜、稳妥推进”的原则，政府在农村养老保险的开展中只起政策倡导和推动作用，对农民参保不补贴，农民参保不设上下限，多交多回报，少交少回报。13.2农村社会保障的主要内容13.2.1养老保障（五）农村社会养老保险制度改革模式实例《新型农村社会养老保险暂行办法》，于2007年10月1日正式实施一是在原办法的基础上增加了政府定额补贴办法，解决了农保筹资渠道单一、投保率低的问题二是建立了最低缴费标准三是建立领取标准调整机制四是扩大了参保居民的范围五是进一步规范了农保基金的管理13.2农村社会保障的主要内容13.2.2医疗保障

农村医疗保障体系是国家和社会针对农村的情况，依法制定的有关疾病预防、治疗等保护农民生命和健康权利不受侵犯的各种政策与制度的总和。从内容上看，它包括医疗设施、医护人才、医保资金、疾病控制、妇幼保健、健康教育、卫生监督等方面；从形式上看，它由农村合作医疗制度、农村医疗救助制度和农村卫生服务体系三大部分组成。13.2农村社会保障的主要内容13.2.2医疗保障（一）我国农村医疗保障制度的回顾传统合作医疗时期（20世纪50代至70年代末）新中国成立后至改革开放前，我国农村的医疗保障制度主要是指以农村居民为对象，由集体和个人共同筹集医疗预防保健基金，并按一定比例补偿的各种形式的医疗保健制度。包括以合作医疗为主要形式的初级医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等其他农村居民抵抗疾病风险的各种形式。其中农村合作医疗作为当时主要的健康保障形式，是在各级政府的支持下，按照参加者互助共济的原则组织起来，为农村社区人群提供基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度。13.