【重庆市市政府网约车管理政策实施问题与建议10000字（论文）】

重庆市市政府网约车管理政策实施问题与对策研究目录TOC\o"1-3"\h\u12769摘要 114727一、引言 28725二、基本概念与基础理论 224471（一）基本概念 24485（二）理论基础 413811三、重庆市市网约车运营监管的现状 54057（一）网约车运营模式及重庆市市网约车运营现状 51463（二）网约车政府监管的必要性 614456（三）重庆市市网约车的监管现状 718244四、重庆市市网约车政府监管理问题 721991（一）从业资格政府监管问题 710335（二）安全运营政府监管问题 826501（三）派单模式政府监管问题 812632（四）政府监管智慧化程度问题 932059五、重庆市市网约车政府监管问题的对策 98169（一）完善网约车运营监管政策 923949（二）强化网约车运营监管 1018827（三）理清网约车监管机制 105378（四）构建事前监管的多元化治理模式 1118870结论 1122017参考文献 13摘要随着互联网的快速发展，以及“共享经济”的新兴概念提出，交通运输行业和互联网融合的产物——网约车很大程度的方便了人们的出行，并对传统巡游车行业带来了巨大的冲击，同时在运营过程中监管空白、政策缺失、乘客人身安全隐患等问题也随之暴露。仅仅依靠传统巡游车的“事前审批，事后监管”管控模式，地方政府很难满足网约车的监管规定。为提高地方政府对网约车监管效率，充分发挥地方政府的监管和督促职能作用，本文针对重庆市市网约车政府监管过程中遇到的问题，通过客观分析网约车政策、准入标准、监管科学性等方面的深层原因，提出适当的对策，根据实际情况帮助重庆市市地方政府改善其监管工作，促使网约车行业有着更好地市场环境发展，也为其他地区提供参考和借鉴。关键词：网约车；重庆市；监管一、引言改革开放和市场经济的发展带来了更多具有“突破性”和“革命性”的颠覆性创新技术，即利用新技术和市场价值来重新连接和组合，实现创新路径发展，然后涉及传统企业触及不到的部门，实施对传统企业的推翻和超越。自2012年起，快的打车和滴滴出租车开始出现在公众视野中，随后各大在线打车软件也相继进入市场抢占一角。因此，在面对异军突起的业态迅速发展，如何让政府有效监管网约车的运营，相关政府应如何监督是当前最为重要的任务。我国的巡游出租车是特许经营公司的准入机制，政府对出租车管理实行总量控制、租金调整等一系列严格的政府监管制度。借助互联网技术的优势和共享经济的理念，网约车巧妙地绕过了政府监管的难题。然而，它将产生巨大的社会影响和经济效益，但也增加了政府监管部门的审核程序和工作内容，增加监管的难度和成本，影响了监管工作的发展。与此同时，我国政府对于网约车的立法工作却相当滞后，国务院直到2016年7月28日才下发《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》和《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。从而，各级地方人民政府开始纷纷积极响应。但这种传统监管模式过度依赖行政处罚和行政强制，习惯通过硬性规定来约束群众、治理社会，也干预了网约车市场的经济发展。由此看来，在一定程度上，政府的一些不作为与乱作为，大大降低了政府在对网约车运营中的工作效率和监督力度，从而严重影响了网约车对人民自身安全的保障，以及社会和谐稳定地发展。而重庆市于2016年11月4日发布了《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，,然而从目前看来，这一政策仍在完善规划实施当中。因此，本文就重庆市网约车运营过程中出现违法或者政府监管不力的社会现象问题展开研究讨论。二、基本概念与基础理论（一）基本概念1.网约车2019年12月19日北京市人民代表大会常务委员会网对网约车的定义为：在线出租车预约服务简称，指的是基于互联网技术搭建服务平台，接入合格车辆和驾驶员，结合供需数据，提供非巡游出租车预约服务的业务[1]。学者所研究的网约车更多是从社会现象方面出发，例如张效羽认为，网约车通知服务是指利用闲置车辆通过互联网接收并提供出行服务的互联网共享经济新形式[2]。《网络预约出租车汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第二条第二款规定:结合供需数据，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游出租车服务[3]。由于本文的网约车调查研究更倾向于政府监管问题，因此本文的网约车定义依照《暂行办法》规定来界定。按照其共享程度和服务水平高低不一样，目前网约车的类型分为以下几种：表2-SEQ表\*ARABIC\s21网约车产品划分产品类型共享程度服务水平顺风车较高一般快车一般一般专车较低较高2.共享经济马科斯·费尔逊和琼·斯潘思于1978年首次在美国提出“共享经济”一词，它特别之处是第三方通过信息技术创建的市场平台。RobinChase在《共享经济:重构未来商业模式》一文中将“共享经济”定义为“产能过剩+共享平台+人人参与”[4]。由于去年疫情的影响，在短时间内共享经济的所覆盖的各个领域受到了“冲击”和“刺激”。影响最大的是线上线下相融合程度高的领域，完成整个交易过程必须在线下活动进行的，如共享家政服务、交通、住宿等，这大大减少了订单量和营业利润；共享教育、外卖餐饮、医疗等领域由于能向线上消费迁移，因此平台用户数和订单交易量大幅增加，出现了一个与整体经济形势相背离的小高峰。在2020年《共享经济发展报告》中国家信息中心指出：2020年，共享经济增速受疫情影响有所减速，预计8-10%，2021年和2022年增速明显加快，预计未来三年将保持在10-15%之间的年均增速[5]。因此，“十四五”期间制造业的重点是开始往共享制造转型，那么网约车应该如何保持共享经济的属性与创造性，并将其合法化地纳入政府监管体系，避免地方自由裁量过度，成为了地方政府部门亟需解决的问题。3.政府监管“政府监督”，在学术界，又称政府管制或者规制，是以市场经济条件为基础，政府微观经济主体为实现一定的公共政策目标而进行的调控和限制。这主要通过控制和管理某些部门和微观经济活动的价格、国民健康、生命安全、收入、退出、资格和可持续发展来实现。政府管制有两种类型:经济管制和社会管制。前者是指价格控制、进入和退出条件以及该部门的具体服务标准；后者主要用于保护环境、工人和消费者的健康和安全。至于网约车行业的新兴运营监管，需要政府的配套监管，这不仅可以促进行业的经济增长，也能够维护社会保障的和平发展，比如网约车的准入和退出机制的建立，对平台、车辆、驾驶员提出安全服务相关的具体要求，为消费者的投诉和建议提供反馈渠道等。（二）理论基础1.政府失灵理论政府失灵也被称为政府缺陷或者政府失败。中国科学家普遍认为是萨缪尔森提出的。人们普遍认为，政府失灵是政府试图克服市场缺陷或者市场失灵的结果[6]。用维宁和韦默的话来说，“每个社会都通过个人和集体选择的某种结合来生产和分配商品。”换言之，在发展市场经济的过程中，国家必须始终发挥其作用[7]。政府失灵表现为政府政策的低效和政府机构的低效、政府寻租和政府扩张。要解决其问题，政府部门必须对其自身在市场经济条件下干预的局限性进行高度重视，正确处理好其自身与市场的关系，简化自身权力。如果政府不解决缺乏准入机制监管、缺乏监管手段等问题，反而只会加大干预的范围、内容、方式和力度，会导致政府与市场的失衡，制约市场的健康发展。2.多中心治理理论多中心治理理论是公共管理的研究理论。创始人是一个以文森特·奥斯特罗姆和他的妻子为核心的研究小组。他们认为，加强层级节制，明确权限和责任的界限，同样的事情必须由专门的部门来做，单一中心的集中管理可能无法确保或提高效率[8]。多中心治理能够通过竞争和协作，形成自发性的秩序，减少搭便车的行为发生，提升服务水平，努力解决公共事务所制造的困境，从而鼓励社会大众更积极地参与到网络预约出租车的运营监管过程中。该理论指出政府向下放权，它将恢复到人民手中，公民社会将崛起，政府专制权力相对削弱，第三部门和公民参与地方或社区公共事务将得到鼓励。政府、社会、公民和许多行政部门的其他主体关注彼此在公共产品方面的合作与协作。公共物品的使用、生产和其他方面相互竞争，最终形成一个连贯的政策战略，以实现治理的目标，从而最大限度地满足公民的需求和公民的不同需求[9]。三、重庆市市网约车运营监管的现状（一）网约车运营模式及重庆市市网约车运营现状1.网约车运营模式目前，重庆市网上汽车市场主要有三种模式:C2C、B2C和合作伙伴。（1）C2C运营模式这是网约车行业初兴起时的典型模式，代表平台滴滴出行、优步专车。此种模式下仅作为中间人的平台为司机与消费者之间提供信息。市场上顺风车、兼职网约车大多数均属于这种模式，因为它的准入门槛低，运营方式较为灵活，能够迅速扩张，更符合共享经济的模式，与此同时也存在着监管困难、管理松散、潜在的安全隐患和具有非法运营的风险等问题。（2）B2C运营模式即运营车辆产权为企业所有，雇佣专职司机，重庆市市典型运用此模式的平台如曹操出行、享道出行。随着网约车新政出台，B2C平台迎来了前所未有的机遇，企业自有车量以及专职司机带来的是比社会司机更好的服务水平和安全保障。不过，滴滴的主导地位并未被B2C平台动摇。一方面是由于产业链“B端”管理的滞后和繁琐。另一方面，由于驾驶员管理和车辆维修成本较高，难以支撑企业的快速扩张。（3）合伙人运营模式在网约车新规出台后，一部分平台意识到合法经营对出行平台的重要性，纷纷转头储备自己的牌照（《网络预约出租车汽车经营许可证》）拥有量，通过地市合作伙伴的加入，帮助自己快速扩张，获得更多的城市运营资质。因此也掀起了网约车行业的夺牌大战，但有些平台在此过程忽视了项目落地的重要性，仅依靠累积牌照来支撑公司的运营无疑是带着风险的。2.重庆市市网约车的运营现状在共享经济时代，网络预约出租车有效缓解了民众出行打车困难的问题，使大众出行更便捷。根据2020年重庆市市交通运输管理服务中心相关数据显示，重庆市市已取得网约车从业资格证驾驶员超11万人，有7.5万辆注册网约车，每天有3万辆网约车在途，为80多万人次提供服务。而在杭注册运营网约车的平台多达25家，其中以滴滴出行、曹操出行、享道出行、T3出行四大平台最为主流。其中，又以滴滴出行一家独大，仅在杭注册的司机就有3万人。滴滴主要采用的是以司机加盟为主的C2C模式，就规模而言，它比其他平台具有无与伦比的优势，借助资本扩张，短期内没有其他平台可撼动其霸主地位[10]。（二）网约车政府监管的必要性第一，减少负外部性。作为一种准公共用品，网约车报道具有外部效应，主要与环境污染和道路拥堵加剧有关。由于网约车驾驶员运营模式相对于传统出租车驾驶员全职工作来说比较灵活，大多数驾驶员都是利用下班、周末等空余时间作为兼职工作，其数量在一天当初具有很大的不确定性。因此，在有限的道路中，大量的兼职驾驶员突然在某一时段中使空驶率增加，从而使道路资源浪费，给居民出行就会带来不变，交通拥挤、事故、污染等就会有许多问题出现。第二，减少信息不对称。通过互联网的应用，网约车为驾驶员和乘客双方提供了供需信息，它解决了市场信息不对称问题，提高了服务质量和运输效率，但也产生了新的信息不对称。比如，目前网约车平台大多数都是以派单模式，司机与乘客无法相互选择，乘客无法在乘坐前事先了解乘坐汽车和司机的情况，安全信息不对称很可能对乘客的生命财产造成很大的威胁。所以，就需要政府部门通过行政手段来设定准入和审查。第三，保障乘客权益。乘客在体验网约车服务的过程当中，需要实名认证，向平台提供手机号、身份证、银行卡等个人信息，然而个人隐私泄露隐患大有存在。因此，若仅仅依靠行业自律去管理，无法维持网约车的良性发展，所以政府部门就需要对网约车平台运营服务及信息安全等方面进行监管，确保乘客合法权益得到保障，保证新业态的良性循环。第四，防止平台垄断。从快的、滴滴打车2012年相继推出，随后类似的应用软件陆续上市，但近两年来，各大平台在经历了价格战后，纷纷以大量补贴占领市场，并一次次进行洗牌，最终淘汰了30多种出租车软件，很容易形成垄断局面。不过，在我国网络预约出租车的市场上，滴滴出行霸占了绝大部分其份额。2016年8月，滴滴出行宣布与Uber全球签署战略协议，使其与Uber中国合并。针对此次并购案，国家市场监督管理总局根据《反垄断法》已经调查了两年，但2018年后没有后续进展报告。中国共产党十九大报告明确提出要打破行政垄断，防止市场垄断，不仅有规范政府行为的要求，也有规范企业行为的要求[11]。因此，地方政府采取有效的措施保障公共利益，显得尤为重要。（三）重庆市市网约车的监管现状2016年11月1日，重庆市市作为国家网约车新政策试点城市，正式发布了具体实施细则。为使各方更好地理解和适应《实施细则》，如网约车平台提交营业执照、检测车辆、驾驶员取得资格证书等，重庆市市规定了4个月的过渡期至2017年2月28日。2019年，重庆市市交通局等召开重庆市市网约车管理政策座谈会，发布《重庆市市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则(试行)》公开征求意见稿。《实施细则》将于2019年11月1日试运行，试用期为一年。它规定了司机在重庆市市的户籍或在本市获得六个月以上的居住证，统一车牌为豫L牌照，使用年限不超过5年。四、重庆市市网约车政府监管理问题（一）从业资格政府监管问题2018年8月30日，据记者报道，省消保委刚刚结束了对神州专车、首汽专车、易到用车、滴滴出行（快车）、曹操专车五大网约车平台在重庆市市运营情况的隐性消费者调查体验。在所有评价指标中，安全提示得分最低，平均得分仅为59.17分，尤其是网络打车无证驾驶问题。在暗访中，网上打车“资格认证”指标平均分仅为62.62分。在60名网上出租车招呼司机中，有23名司机明确表示未取得客运出租车从业资格证书；10名首汽司机和6名滴滴司机表示，他们从未参加过岗前培训和日常教育。每个平台都有司机在开车过程中会玩手机、发短信。大多数司机在下车时不会主动提醒乘客系好安全带或检查丢失的物品。据业内司机坦言：“没有网约车的驾照，公司也让开了，他是边开边办证的。”因此，可以看出交通管理部门对于网约车平台没有进行严格地入网审核现象，存在监管漏洞，对网约车车辆、司机的审查不严，另外，在2019年11月推行实施的《重庆市市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则》中规定了，重庆市市巡游出租汽车驾驶员连续3年经A类及以上检测合格的，可申请换发《网络预约出租汽车驾驶员证》。成都、广州等国内城市也有类似规定。这一规定在一定程度上减少了网上司机申请考试的人数，但网约车和巡游汽车的单独执照也阻碍了证件工作的管理，加重了行政许可的成本。（二）安全运营政府监管问题第一，对乘客安全监管力度不足。根据《重庆市市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第十四条规定：“在本市从事网约车经营服务的驾驶员，应当取得市道路运输管理机构核发的客运出租汽车从业资格证”[11]。目的是确保出租车从业人员无交通事故、危险驾驶、吸毒、酒后驾驶、暴力等犯罪记录。但事实上，各网约车平台并没有强化入网无犯罪记录审核，对车辆、司机的审核把关松懈，甚至无证驾驶。同时多次出现对乘客有骚扰、暴力行为的刑事案件发生。交通主管部门对此监管不严。第二，监控效果不佳。在重庆市市网约车的相关规定中，明确要求服务车辆应符合要求并改变使用性质，卫星定位装置和紧急报警装置的安装，交通主管部门应当对网约车平台的运营情况和驾驶员的服务状况进行日常检查，对投诉和建议进行处理和回应。但在现实运行中，由于使用不同的硬件、数据库、系统，进展并不顺利，数据整合也很困难[12]。同一个平台对这些信息有绝对的控制权，特别是这些信息包含大量乘客和司机的个人数据，甚至有些平台继续向没有实际证件的车辆和司机发送订单，这将大大减弱这一规定的强制性影响，即使有些接入了数据，但因为缺乏具体标准，数据也是不全面的，很难保证其的准确性。（三）派单模式政府监管问题2020年4月28日下午13时49分，滴滴出行平台司机朱某驾驶一辆小客车，在都锦生路上撞上了由南向北走的夫妻俩，在凤起路口向西左转弯时，造成两人受伤。2020年5月7日中午11时18分，滴滴出行平台司机王某驾驶一辆车牌号为豫L的红色新能源小客车沿104国道至新城路交叉口以南由北向南行驶，与中央隔离护栏发生剧烈碰撞，导致车辆起火，造成一起交通事故，一名女乘客受重伤，车辆受损。2020年5月11日9时50分许，滴滴出行平台司机王某驾驶一辆重庆市牌照小型轿车。当他驾车沿上城区中河路由南向北行驶至丰南桥时，左转，撞翻一名由南向北行走的老人，随后撞上丰南桥护栏，致老人受伤。在信息不对称的情况下，上述三起事故仅是重庆市市交警分别向网约车平台和直管人员开出的第一张罚单，处罚已经完成。通过调查和查处，发现目前仍有部分滴滴司机在非法营运（未依照规定无证经营）。事实上，这些接受滴滴派单但非法营运的车辆，是与滴滴自身的安全管理体系、交通管理体系和交通安全监督管理体系相分离的，滴滴打车平台没有承担相应的管理责任，管理上存在漏洞，为交通安全和运输管理埋下隐患（四）政府监管智慧化程度问题第一，传统监管方法无法解决问题。网约车当前出现的新问题，如未经许可非法营运、非法纳税、不正当竞争、非法商业资金支付结算、线上线下车辆人员不一致、信息泄露等，都是由于平台和司机违规行为的高度隐蔽性造成的，网上取证成本高、难度大，现实中，市场上仍有大量无证车辆和人员在经营。管理部门没有监管处罚政策，但缺乏监管手段，监管查处难度较大。第二，人工巡查监管难度大。在执法一线，交通执法人员仍普遍采用人工检查的方式进行监督。由于网络打车没有明显的特点，在路上开车与私家车没有什么不同，这使得执法和法医调查更加困难。与此同时，人员数量有限，监督和检查只能在车站等中心地点进行。通过互联网搜索对交通执法部门的约谈，得知他们在评估执法流程时大多依赖经验，这与网上打车的监管需求相去甚远。五、重庆市市网约车政府监管问题的对策（一）完善网约车运营监管政策第一，加大惩罚力度。参照国外或国内其他城市法规，明确处罚主体、处罚额度、取证合理性。重庆市市于2015年、2016年先后出台了《指导意见》、《实施细则》，对传统出租汽车管理改革、规范网上预约出租汽车运营等方面作出了具体规定，但由于水平较低的规范性文件存在刚性不足的问题，监管处于徘徊和试探阶段，由于《暂行办法》规定为行政主管部门，而重庆市市的细则则规定为道路运输管理机构，该机构从性质、职责上均不能定位为行政主管部门，因此在后续制度上需要着重明确处罚主体，使各部门能够各司其职；像依据《暂行办法》第三十四条规定，“在10000元以上30000元以下的范围内，不分情形处以10000元最低幅度的罚款[20]”不符合公平原则，因此，重庆市市政府部门在处罚幅度制定上需更讲究合理性，根据不同情形的轻重性调整处罚额度、处罚力度；在查处非法网约车，需要主要通过对驾乘双方进行调查，调取手机订单记录取证，因此在面对被查网约车驾驶员拒绝提供手机或者强行离开现场等现象需要配套制定相应措施，防止驾驶员逃避责任。第二，对车辆数量、运价、标准等降低限制，让市场在竞争中发挥主导作用，监督重点放在平台，当在平台上发现违规行为时，将依法严惩。同时严格审核驾驶员职业资格，追究违章责任。面对现阶段网约车出现的“无证上岗”、“非法运营”等问题，政府应及时地建立健全的审查制度，可以督促平台设立一些一键报警等措施，对加入平台公司营运的车辆要求必须购买营运责任保险，并结合运用大数据等高科技创新技术手段消除安全隐患，从而有效地约束到网约车平台与驾驶员个人，催生出更多样化和优质的安全出行服务，以此在整体上提升社会公共出行安全，促进出租汽车行业良性发展。（二）强化网约车运营监管为确保行业稳定，使各方合法权益得到保障，政府要强化网约车运营监管的手段，根据共享经济的行业特点，政府需要引入多元化的监管手段，发挥大数据、物联网、云计算等技术在市场中的监管作用。这就要求有关部门加大对专业技能的培训和调配，这对当前和今后重庆市市机动车国家监管的发展尤为重要。一方面，政府可以对现有人员进行专门的信息化技术培养，开展相关培训班，培养信息化数据处理能力，提升信息化运营监管能力。另一方面，监管部门还可以完善人才政策，加强政策支持，人才发展环境的优化，在体制招聘环节中引进高层次信息技术人才来帮助监管，不局限于交通运输专业，以便能够帮助整合不同部门之间的执法信息、信用信息、政许可、监管信息，改善政府和平台之间的知识共享，从而提升整体政府部门对网约车运营的监管效果。（三）理清网约车监管机制网约车和巡游车的操作方式差异较大，所以，政府要根据重庆市市的实际情况，积极探索和创新“量控、价控、服控、安控、属地化管理”的特许经营监管理念，注重提升服务质量，考虑将保障乘客合法权益、回应群众多样化出行需求作为在线车况监测机制的优先事项。第一，重庆市市政府在监管过程中可以需要明确各个部门在重庆市市网约车监管活动中的具体职责与权限，木桶理论认为，任何部门的缺失均可能会使监管受到影响，甚至造成监管失效。所以，各部门的监管也需要完善问责机制，坚决严格追究责任人的责任，使其不敢腐。第二，重庆市市政府在监管过程中可以成立网约车综合管理机构，由运营部门牵头，网信、工商、公安等多部门提供人员组成，建立基于明确权利和义务的单一数据管理平台，实施数据共享。对违规现象规定联合惩戒，增加违法违规成本。（四）构建事前监管的多元化治理模式网约车涉及多元治理主体，他们之间的法律关系也很复杂，引入多元主体共同管理，形成网约车事先监管、多元化的监管主体、智能化的监管平台的多元化治理模式。第一，事先监管。重庆市市政府应提前制定详细的监管细则，为私家车进入网约车市场提供服务或者通过私人拼车提供服务以绕过监管，事先考虑到潜在不安全因素发生，阻止私家车钻漏洞，扰乱网约车的市场秩序，与此同时在监管规则的执行方面，也应该注重行动的及时性、主动性。第二，多元化的监管主体。重庆市市政府在实际运营中，可以建立“政企合作”的模式。政府应在其职权范围内行使监管权力，重视市场机制的根本作用，不应过度干预市场，并优先考虑公共利益，注重多方协调。而平台公司也需要有效利用软件中的新技术，与政府紧密合作，共享信息不包庇不隐瞒。为乘客提供安全便捷的出行方式，为驾驶员提供工作岗位，鼓励驾驶员以优质服务和良好口碑换取报酬和社会整体认可。第三，智能化的监管平台。重庆市市政府在监管过程中要与时俱进，引入新型高科技技术监管手段，利用大数据云计算技术、人脸识别技术、实时视频监控技术、GPS位置监控技术等新型监控技术，降低人工成本，提高监控效率，同时也能够保障乘客人身安全等合法权益。结论作为近年来兴起的一种新的商业形态，商业模式的跨地区、跨行业性、参与者的普遍性以及共享经济快速发展带来的不确定性，它对我国目前不成熟的市场监管系统产生了重大影响。自2016年交通部《暂行办法》实施以来，已经过去了两年多。在此期间，各个地区的政府通过了地方法规，以促进网约车的合法化，并将网约车置于政府控制之下。本市网约车运营管理中出现的一些政府监管上的不足，间接性反映出其发展之快，同时也说明还需要进一步加强和提升。本文的结论有以下几点：在监管政策方面，随着重庆市市政策的过渡期结束，面对传统出租车和网约车司机反映出的双方权利义务不平等，网络打车的合法化走上了正轨，应当及时完善新的监管政策，在对平台、驾驶员违法违规的行为制定更详细地惩罚条款；在强化运营方面，当前政府监管对于专业技术人员匮乏和信息化手段应用不足，需要招聘新血液。政府可以积极地招纳优秀的信息技术人才，配合着使用现代信息技术为监管手段，帮助政府更好地监督