论土地征收补偿中的权利主体不公平

论土地征收补偿中的权利主体不公平

一、张某等人为补偿资金来源、安置由家庭承包方指标而来张等人委托的市集体茶场被政府征用，但由于市政府收到补贴后拒绝参与分配。张等人向法院起诉，并要求赔偿金额特定金额的补偿款。法院认为,张某等人并非集体成员,无权受偿土地补偿费;未增种茶树或新置地上附着物,无权受偿青苗、地上附着物补偿费;亦非家庭承包方,无权受偿安置补助费,遂驳回张某等人的诉讼请求。(1)本案判决或许并不违反现行法律规定,但确实不甚公平。且在本案情形下,即便张某等人以其他方式提请救济,仍可能难以得到补偿。(2)问题的根源在于现行法在划定征收补偿范围时,遗漏了部分应补偿项目,或为某些实际损失获得征收补偿设置了不必要的前置条件。二、土地承包中失地补偿的主体地位由于集体土地一般不允许设立抵押物权,而宅基地使用权可重新申请,故土地征收中需要补偿的他物权主要是土地承包经营权。本案中,张某等人的承包经营权因土地征收而消灭,土地征收对其造成的他物权损失显然已远远超出其应当“忍受”的社会义务,即构成所谓的“特别牺牲”,应得到相应的补偿,但现行法却缺乏直接、明确的依据。现行法不予补偿承包经营权等他物权损失,他物权人因此承受了过重的社会义务。土地承包经营权补偿缺位造成土地征收中土地补偿费分配的不公平,集体土地所有权人因此获得不当得利。本案土地承包属于“其他承包方式,(3)”集体土地所有权在土地征收之前已设立土地承包经营权,其所有权业已残缺,土地所有权人应无权获得全部的土地补偿费,即现行法授权土地所有权人将他物权损失补偿据为己有。在家庭承包中,这一问题更为突出。一方面,由于集体经济组织主体虚化及集体土地所有权虚化,集体经济组织通常并未作为独立的经营实体而存在,根本无从承担所谓的土地所有权损失;土地征收造成的失地损失主要由承包集体土地的承包经营权人承担,特别是由承包地被征收的特定承包经营权人承担。但另一方面,现行法规定土地征收补偿归集体经济组织所有,集体不必须将土地补偿费分配给集体成员,即便分配也基本依据户籍标准确定参与分配资格,土地承包经营权人无权获得专门的土地承包经营权损失补偿;而且由于承包期限较长,失地农民可能不能及时获得承包地补充。即失地农民是失地损失的主要承受者,但无权受偿土地补偿费或者不能获得合理比例的土地补偿费,也难以获得其他形式的补偿;集体基本不承担失地损失,但有权受偿、支配全部土地补偿费。土地承包经营权损失应纳入征收补偿范围,且应就土地补偿费受偿,但具体的实现应当分情况予以讨论。在家庭承包中,因为土地承包经营权人同时具有土地所有权人的身份,故法律可规定土地承包经营权人有权要求集体补充同等面积的承包地,未能补充的,应当按照事先确定的比例在土地补偿费内对土地承包经营权损失予以专门补充。该比例应当由法律事先规定,或者按照法律规定的规则事先确定。不能因为土地承包经营权人受偿土地承包经营权损失补偿而剥夺其参与承包地分配的权利,但获得土地承包经营权损失补偿后又获得承包地的,应按照比例返还该部分损失补偿。在其他承包方式中,土地承包经营权人应当有权选择就土地补偿费受偿或通过土地承包经营权置换获得补偿,其中现金补偿数额应当由承包经营权人与土地所有权人协商确定,最高不得高于土地补偿费。三、破产停机损失土地征收实际造成的损失除了征收标的损失以外,还包括经营损失、相邻损失、搬迁损失等依据现行法不能获得征收补偿的损失。本案中,张某等人可能因土地征收而承受停产停业、新建营业费用等损失。必须指出的是,土地征收造成的营业损失与是否为土地所有权人或者他物权人并无直接关联。虽然张某等人并非土地所有权人,但在土地征收之前其依法在涉案土地上合法营业,该部分“特别牺牲”应得到补偿。我国国有土地上房屋征收制度中规定有停产停业损失补偿,且规定停产停业损失根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。国有土地上房屋征收实务中,被征收人常主张原材料损失、违约损失、员工遣散费用、营业额减少及营业费用增加等停产停业损失。较多国家与地区都规定了相邻损失,如德国、韩国及我国台湾地区。这些国家或地区一般规定相邻损失补偿范围为相邻土地价值减损损失,且主要按相邻土地的地价损失确定补偿范围。由于我国不存在集体土地市场,故以地价损失确定相邻损失不太现实,应当综合考虑土地征收及其目的事业对相邻土地生态环境、交通通达度、土地完整度等的影响,按照法律事先确定的规则,通过第三方的公正评估在个案中具体确定土地征收造成的相邻土地的损失。此外,土地征收造成相邻的建筑等财产价值减损的,应一体补偿。但是,土地征收及其目的事业造成相邻土地、房屋升值的,应当酌情扣减相应的征收补偿数额。土地征收造成相邻的土地、建筑等财产价值基本灭失的,法律可允许所有权人申请政府予以征收,并改发给征收补偿。搬迁损失补偿不属于现行法规定的土地征收补偿范围,而属于国有土地上房屋征收补偿范围,但有关权利人在土地征收中确实存在搬迁损失。在国有土地上房屋拆迁实务中,被征收人常主张拆卸费用、运输费用、安装调试费用、检修费用以及搬迁造成的财产价值减损损失等搬迁损失。法律可规定当搬迁造成财产价值基本灭失的,财产所有权人应有权申请政府予以征收,并改发给征收补偿。四、土地承包经营权损失土地征收在征收标的的实体损失、附随损失之外,还对被征收人或其他相关主体造成其他损失,特别是造成被征收人或其他相关主体生活困难或者使其生命健康陷于危险的,应当给予特别补偿。现行法所规定的安置补助费即属于此类补偿,但现行法对此设置了不必要的限制条件。本案中,法院依据现行法(1),以张某等人非家庭承包方为由驳回了其主张受偿安置补助费的诉讼请求。但是,是否存在特别损失与是否为家庭承包方并无直接联系。在本案中,虽然张某等人并不是家庭承包方,但张某等人若仅以经营茶场为业,其在土地被征收后则可能生活困难。该部分损失显然在实体损失或者附随损失之外,应当列入特别损失予以补偿,即张某等人应有权受偿安置补助费。在本案中,补偿机关事实上向镇政府支付了安置补助费,但均归于镇政府所有。镇政府并非生存权主体,其未承受土地征收造成的生活困难以至于“需要安置”等特别损失;此外,土地所有权人为集体经济组织,镇政府是否等于镇级集体经济组织尚待商榷,故镇政府受偿安置补助费确实缺乏合理依据。但根据《土地管理法》第26第2款等相关规定,镇政府似确实有权受领、支配及处分安置补助费,即现行法是否不当地将镇政府的“特别损失”纳入了征收补偿范围?结语为全面补偿土地征收对权利人的“特别牺牲”,保障征收补偿的公正,法律可将土地承包经营权等他物权损失,经营损失、相邻损失、搬迁损失等附随损失,非家庭承包方的特别损失等纳入征收补偿范围,取消对镇政府、村委会等公法组织的安置补助费等特别损失补偿。土地承包经营权损失应就土地补偿费受偿或由土地所有权人提供土地承包经营权置换予以补偿。经营损失补偿范围至少应包含营业额减少、营业费用增加或者营业终止等损失。相邻损失补偿范围应包含土地征收造成