公共决策中的公民参与公共决策中的公民参与《公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策略》述评

公共决策中的公民参与公共决策中的公民参与《公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策略》述评

公民的参与不仅是对民主政治体制的合理回应，也是对公共管理的有益体现。许多实践经验也表明，它比传统的政府管理模式有更多的优势和利益：公民了解和理解公共管理和政府改革的程度，促进公共项目的实施和实施，形成公共预算过程中的影响力。但实践同时也显现了公民参与对于决策质量、管理绩效等所具有的可能副作用。那么,公民参与到底在何时可以适用?谁应该进入公民参与进程?公民参与公共政策和公共管理如何平衡结合?托马斯教授的这本书正是对上述问题的回应。一、新公民参与理论基础(一)从管理者的角度消除制度障碍20世纪六七十年代以来,随着公民参与运动不断高涨,公民参与公共决策的呼声越来越高,但是公民参与形式与质量和公共管理质量之间的平衡问题却一直困扰着管理者。一方面政府要求甚至强迫公共管理者在公共决策中引入公民参与,但是公共管理者在考虑到政策效率的问题时并不可能完全让公民参与政策的制定与执行,面对这种情况,托马斯提出了他的公民参与的可操作性理论。这一理论成为公民参与领域的经典理论。(二)对公民参与政府治理的绩效在传统公共行政理论的政治与行政二分法的影响下,公民参与被视为政治的范畴而非行政的范畴。随着公共事务管理的日趋复杂,以及政治与行政二分法逐渐暴露出来的问题,管理者开始重新思考对待公民参与的态度。公民参与不仅可以增强官员的回应性,而且可以提升政府公共服务的绩效。但是,公民参与并不必然地对所有决策过程都会产生积极的效果。由于公民参与有可能影响到组织效益与效率,因而对于某些决策而言,较低程度的公民参与或者没有公民参与也许更有好处。(三)“国家治理”的核心是公民的政治参公民参与的可操作性理论继承了巴伯的“强势民主”与新公共行政中关于公民参与的一些理论。巴伯认为强势民主是参与型民主的一种独特的现代模式,在强势民主的模式中,核心是公民的政治参与,因此是一种参与型民主,同时巴伯试图以公民参与型的强势民主来弥补自由主义的弱势民主的缺陷,来克服自由主义的弱势民主的弊病。强势更多的意味着是由公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理,由积极能动的公民直接治理他们自己的事务。新公共行政则是一大批行政管理领域的新领袖,对公共行政的行为批判提出异议,并通过解答这些疑问来推动行政管理者回应政府加强公民参与的要求,在“新公共行政”理论中,也包含了更多公民参与公共管理过程的思想。(四)公共管理者参与环境问题的理论基础与决策模型在上述理论的基础上,托马斯提出了公民参与的可操作性理论,这些理论将公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况的变化而变化的随机性观点结合起来,形成了一种对公共管理者更具有实践操作价值的理论,并在这一理论的基础上,最终提出了他的公民参与的有效决策模型。(五)政策执行的参第一,在传统意义上,有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上,而新公民参与则更强调公民对政策执行的参与,即公民不仅参与政策的制定,而且一旦政策被采纳,公民也参与政策的实际操作,进入公共项目的实际管理过程。第二,新公民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向,扩展了相关参与的公民的范围,包括了那些低收入阶层的公民。最后,托马斯总结了以上的理论,最终开发了公民参与的有效决策模型。二、从研究方法到公民参与的途径“公民参与的有效决策模型。”这一模型是本书的重点和核心部分,因为在研究公民参与的这一领域,大多数研究者往往只是单纯地论证公民参与的必要性和重要性,却很少有人研究公民参与的实施途径,研究途径模型的就更是凤毛翎角了。托马斯在亲自调查、实证研究的基础上,用公民参与的可操作理论导出了公民决策的有效模型,这个模型尝试着解释政府应该在什么时候,以什么方式吸引公民参与。这些都为管理者提供了一个将公民参与公共管理相互平衡和结合的思考框架。(一)“政策的公民可接受性”托马斯把两个核心变量引入模型:1.政策质量。2.政策的公民可接受性。“政策质量”就是指任何与最终决策本质相关政策或管理上的约束,主要包括:技术约束、规章约束和预算约束,意思就是说,决策的质量要求越高,公民参与决策的限制就会越大,而且即使公民有参与,也可能局限在信息的获取上。而“政策的公民可接受性”则是指涉及了公民对公共决策的态度和配合程度,政策的公民可接受性越高,公民参与决策的力度就会越大,所以公民参与的范围和程度选择要取决于公共决策的需求状况或者两个维度的平衡。公共管理者在进行决策时,首先要明确这两个维度的多少程度,然后就可以对以下七个问题作出回答。(二)决策中公民参与程度的影响因素托马斯教授在书中提出了七个问题,也可以称为影响公共决策中公民参与程度的七个要素,公共管理者通过对这七个问题或要素的回答,来确定决策中是否需要公民参与,需要哪方面、何种程度的公民参与。这七个问题分别是:1.在任何决策中，管理者都必须明确决策的质量要求技术、规章、预算约束都包含着正当的理由来保护决策的质量,但应该把真正的质量要求与单纯的个人偏好区别开来。2.我对信息做出了充分的决定。如果答案是否定的，则必须将公民视为信息的来源3.扩大公众参与决策的范围问题结构为限制公民参与的范围提供了理由,管理者应该认真仔细考虑是否能够放弃一些比较明显的结构化,以此扩大公众对决策方案的选择范围。更可取的做法是,管理者应该在问题被结构化之前引入公民参与。4.公民不需要向公众开放的原因如果是这样的话,管理者单独制定决策,他有相当的把握来认定公民会接受政策吗?管理者如果不需要从公众中获取信息又不需要让公众接受政策,管理者又有许多要保护的东西,那么,决策或许应该在行政机构内部制定。5.第三,有组织的团体公众是一个有组织的团体,多个有组织的团体,无组织的公众,还是这三种形式的混合体呢?如果相关公众仅由一个有组织的团体构成,那么这个团体的定期集会就可以用作公民参与的场所。如果由两个或两个以上的有组织团体构成,定期的团体集会仍然是公民参与的有效方式,一个比较好的选择是指定一个能够代表所有团体利益的咨询指导委员会,并授权该委员会形成一个统一的建议。如果相关公众处于无组织状态,则可以组织听证会之类。6.通过解决争端，相关公众可以分享公共管理机构实现的决策目标吗？如果目标不一致,管理者将会给自己保留更多的权力。7.第一,共同反对原则如果有冲突,可能要求把公众捏合成为一个单一的团体,如召开一个公开的公民大会或组成一个代表各方面利益的咨询委员会。通过作为单一团体的集会,利益分化的公众能够意识到他们内部的意见分歧,并对管理者所处的困境感到同情,因为公众能够认识到,管理者正力图制定出所有人都能接受的决策。相反,如果各方公众只能在他们各自的目标上达成相互一致,而在公共管理机构设定的目标上产生了分歧,那么,在这种形势下,单一团体的集会往往会使公众团结起来,共同反对公共管理机构。管理者一个比较好的选择就是,组织召开一系列的会议,每一次会议邀请公众中的不同利益群体参加。决策者作决策时,先要明确决策质量要求是什么,即决策要求的技术标准是什么,质量要求高则参与程度低,反之则公民参与度高;在确定第一个问题的答案之后再回答第二个问题,如果政府没有充足的信息,说明政府需要公民参与以获取信息,再过渡到第4个问题,考虑执行过程中公民的接受程度,如果仅让公民参与表达自己意见让政府获取信息,而没有实际的决策影响力和权力,在执行过程中容易遭到公民的反对,如果公民不参与决策执行就不可能的话,政府决策者就必须考虑第5个问题,谁是相关公众决定哪些公民需要参与,如果相关公众与公共管理机构目标一致,这时公民对政策的接受程度并不会给政策质量带来太大的威胁,管理者应该采取最大限度的公民参与,选择公共决策途径即与公民一起决策。(三)五种决策模式同时,为了让管理者更加清楚地认识公民参与的广度和深度,公共管理者可以借助这一模型,选择以下五类不同程度的公民参与决策类型。1.独立的决策决策：管理者在不公民参与的情况下，独立解决问题，制定政策2.改进独立管理的决策决策管理者从不同的公众群体中搜寻信息,然后独自决策,公民群体的要求可能会也可能不会得到反映。3.分散的公共协商管理者分别与不同的公众团体探讨问题,听取其观点和建议,然后制定反映这些团体要求的决策。4.关于全面培训的公众协商管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题,听取其观点和建议,然后制定反映公民团体要求的决策。5.自主式决策的实施这五种决策形式中,公民参与的程度是从无到有逐步递增的,在这五种参与形式中,我认为比较完善的方案是整体式公民协商决策。因为公共管理决策中,当一部分相当重要的公众与政府偏好不同,政府又需要公民对政策的接受性以减少执行的难度时,政府让公民参与但是又限制其决策影响力即整体式公民协商就成为必要和合适的途径了,整体协商还可以通过组织咨询委员会、听证会等方式来进行协商。而自主式决策途径就是管理者不征求公众的意见,在没有公众参与的情况下独自解决问题或者制定政策。我国大多数政策都是这样制定的,当然任何一种制定方法都会有优缺点,自主式决策也有其优点,比如说缩短决策时间,使决策更加迅速,决策者更有自主决策的权力,责任更加明确等,但是我觉得这种方法大多时候是弊大于利,公民不参与或许可以减少制定时间,但是如果公众反对则执行时间会更长,执行成本更大,最终会超过制定时就让公众参与的成本。并且公民参与可以给政府提供更多信息和建议,促进政府更好地制定有关政策。三、公民的参与方式和手段在确定了公民参与的形式之后,就要选择相关的参与技术以实现公民参与。(一)多种参与方法的使用托马斯对过去公民参与的实践中存在的技术和方法进行了分类,1.“仅仅以获取信息为目的的公民参与”具体包括:关键公众接触法、公民发起的接触法、公民调查、新的通讯技术和归纳比较。2.“以增进政策接受性为目标的公民参与”主要形式包括:公民会议、咨询委员会以及斡旋调解。这些形式无论是对政府和公共管理者而言,还是对公民和公民团体而言,都是十分有价值的。上述各种参与方法并不是单独使用的,在大多数情况下,公共管理者应当采用多种参与形式而不是单独使用其中一种。托马斯建议,公共管理者“在解决决策问题时不应把自己只局限于一种公民参与方法上。公共管理者必须考虑具体问题才能做出选择。(二)五种新形式随着新技术的发展,托马斯教授在基于传统公民参与的形式下,提出了五种新的公民参与的形式,他们分别是:1.上诉和行动中心可以通过向相关政府机构提供公民投诉和请求的反应2.共同生产和共同生产是各级政府公共服务的一部分中,在地方公共服务中最为普遍,并且在教育和预防犯罪领域表现得最为典型。3.志愿社会是指志愿公民为公共机构服务的权利自己的时间和劳动力,但他们并不是自己帮忙创造的商品或服务的受益者。他适用于政府服务水平需要提高而不可能增加额外支出的服务领域。4.选择中的公民角色可以确保公民的长期参与有效,并有助于激励公民和公民团体,使其保持积极主动的态度和精神。5.为了保护公共利益结构，增加公民参与量增加益团体的增长,而更广泛的公共利益却被忽视,只有保护公共利益的结构才能更好地发展公民参与。四、发表评论和澄清(一)理论与实践结合该书的研究视角定位在公共决策过程中公民参与的基本途径上,在研究范围上,一方面是理论层面上讨论如何使当今公民参与运动适应于公共管理理论;另一方面是实践层面上研究公民参与的有效途径。作者就公民何时,以什么方式适当参与决策研究出一个“公民参与的有效决策模型”,同时作者使用了在辛辛那提市亲自观察到的42个公民参与公共决策的案例验证该模型。总之,理论和实践结合,规范价值研究和实证观察结合;以理论指导,以案例论证,这是该书的主要研究方法。(二)优势和劣势1.传统研究鼓励公共管理人员充分接受公众参与么警告公共管理者参与的“副作用”,而托马斯则对此持中立态度,并且在此基础上超越前人的研究,提出了有公民参与的有效决策模型。2.“节省时间,节省时间”为公民参与会拖延决策制定的时间,时间成本比较大,托马斯却认为,这是必要的,因为制定过程中花费了时间则执行过程中可以减少阻力,反而会节省时间。3.“整体影响说”问题的发现者和发动者,要求管理者在障碍形成之前采取未雨绸缪的行动。托马斯却认为公共管理者应该首先发起决策问题,而不是被迫为决策问题推动。先发性行动让管理者有更多引导问题走向的能力,从而减少决策的时间压力。(三)缺点1.托马斯的模型有用，但其理论基于美国情与民情基础上,在其他国家的实用性缺乏论证,理论模型的运用性还有待进一步的检验。2.目标与公民的不同偏好歧的协调,他的模型其实也是一种博弈的方式,如此看来,容易让人觉得管理者和公众总是存在冲突。政府决策者常常是在目标与公民价值冲突的时候,为了解公民的偏好信息,使公民更好地接受决策,邀请公民参与决策,既然政府声称是民众的代理人,代表民意,为什么总是会有民众有冲突呢?现实中,有没有政府和民众目标完全一致,因此不需要协调两者偏好的情况呢?本书中似乎并没有给出答案。(四)公众参与和参与方式的选择需要提高我们应当承认,目前我国的公共决策公开程度还不够,公众并没有能够充分地参与到那些影