中国环保投资的现状及分析

中国环保投资的现状及分析

摘要：我国现在的环保投资有限，且使用质量低下，以至于环境治理和恢复速度远远落后于环境的破坏速度。解决环境投资局限性、效率不高和构造不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一种综合性的投融资战略思路

核心词：环保投资；投融资制度；投资渠道

一、中国环保投资的现状

我国现行的环境投入体制基本上是延续计划经济体制，环保责任及投资基本上由政府承当。研究表明，中国70％以上的环保投资是政府和公共部门投入的，但由于政府财政资金有限，造成政府现行的投融资供应能力局限性，可实际的资金需求是巨大的。这样的投资体制必然会存在许多弊端。投资总量严重局限性。从20世纪80年代初至今，中国环保投资的总量呈现稳定的上升趋势。特别是90年代末期，环保投资总量有了较大幅度的增加，在局部领域和地区，环保投资增加的效应开始显现。近些年，尽管我们投资总量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“八五”期间国家环保投资1102亿元，按1990年的价格计算，占GDP的比重只有％，没有达成“八五”计划规定的％的目的。“九五”期间，即使这一比重有所提高，靠近1％，但远低于发达国家。发达国家环境投资约占GDP的％。“九五”期间，即使在经济财政政策的有利形势下，环保计划投资4500亿元，但留有缺口900亿元。“十五”期间，计划投资7000亿元，从现在状况来看，资金缺口仍会很大。据预测，“十一五”期间，我国环保投资需求在9000亿元左右，占同期GDP的％～％。若不创新现有的投资机制，将来的需求缺口会更大。造成投资局限性，除了与经济发展水平直接有关外，更重要的因素：一是重视不够，在现在反映政府活动范畴的财政预算的科目设立上，环保投资并非基本建设支出、文教科卫支出等那样作为一种独立的支出科目，而是被寄托在基本建设支出、科技三项费用专项支出等科目之下，这种预算设立机制的成果是各级人大很难对政府在环保方面的投资进行监督，政府的环保投资得不到确保。二是民间环保投资的主动性没有得以较好地调动，环保的正外部效应特点使得私人资本不肯主动主动地介入该领域。

2.投资效率不高。环保投资效率不高，重要体现在环保设施运转效率低下，环境污染治理效果不佳。据统计，1991～1995年，中国污水解决能力年增加率为8％，但达标排放量的年增加率仅为1％。“九五”期间工业废水治理投资年均增加率达％，但废水解决量和达标排放量并没有出现同比增加，仅为9％左右，投资效率明显不高。环保设施未能充足发挥效益的重要因素：一是缺少预算约束机制和有效的监督制度，许多公司把应当用于污染防治的资金挤占或挪用，或将治污资金的相称比例用在环保机构工作人员的人头费及其它装备上，而不是用在排污设施方面。二是缺少竞争机制。现行的环保投资的行为方式和经营管理方式严重滞后于社会整体的市场化进程。设计不合理、解决设施技术但是关、工程质量差、管理水平低及缺少有效的竞争机制。环保投资效率不高又增加了筹集环保资金的难度。国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达成1％～％时，才干基本控制环境污染；提高到2％～3％时，才干改善环境质量。现在，我国这一比例仅有％～％。

3.投资构造不合理。较长一段时期，我国环保投资的重点始终在工业污染防治领域，而对都市环境基础设施建设、环境管理部门建设、跨区域环境综合整治、中小公司污染防治方面等投资甚少。从1986～1996年的问，新建和扩建项目的污染防治资金在环保投资总量中所占的比例始终维持在30％以上。中国在都市基础设施建设的环保投入即使每年都有一定比例的增加，但相对于中国的都市化进程和大中都市规模的快速膨胀来说仍然相距甚远，都市环保投入的欠账程度仍然持续增加。“九五”前两年，都市环保投入增加甚微，相对于“八五”期间平均只增加了1个百分点。

二、中国环保投资领域存在的问题环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。现在中国的环保资金需求的强劲增加重要取决于下列几个因素：污染治理的难度不停加大。过去那些使用简朴技术，较少投资就能解决的问题现在已经越来越少，污染的治理难度和对资金的需求程度都有了明显的变化，环境治理的成本不停增大。污染的性质发生了明显的变化。区域性、流域性、面源、生活性污染逐步成为新的矛盾，而这些污染的解决相对于传统工业公司的末端治理来说则需要更大的规模性的投资。历史上环境投资欠帐太多。数年来中国在环境污染上的投资远低于应有的基本保障水平。根据国外的经验，污染治理投资只有达成的1％～％时，环境恶化的趋势才干得到基本控制，而中国远没有达成这一规定的最低限，环境包袱越背越重。同时，社会对于环境改善的规定有了普遍的上升。

2.环保投资渠道单一，重要是政府的财政拨款。尽管环保投资每年都有一定幅度的增加，但相对于严峻的环境局面和巨大的资金缺口仍显力不从心。现在已有的其它资金渠道由于受多个管理、体制等因素的困扰，有的已经萎缩，有的已名存实亡，很难发挥应有的作用。特别对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目，在资金的筹措和调度上都面l临极其严峻的挑战。资金问题已经普遍成为环境治理的重要瓶颈。

3.环保投资管理方式落后。中国的环保投资属于国家垄断性行业，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺少一套严格规范的、可操作性的管理模式。以现在中国的经济和社会现状，要想在一定的时间内遏制环境整体恶化的势头，仅仅靠国家有限的财政支撑是远远不够的，国家要在保持经济适度高速发展的同时，投入巨大的经济力量治理和保护环境也是不现实的。因此，我们必须按照市场经济的规定实施对外开放，将环保投资领域向社会开放。

三、建立与市场经济相适应的投融资制度

发达国家的经验告诉我们，环保投资机制应当与经济体制相协调。当今世界环保投资的潮流是环保投资市场化。解决环境投资局限性、效率不高和构造不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一种综合性的投融资战略思路。

精确界定和切实贯彻各有关主体的环保事权

保护环境资源需要政府、公司和社会公众的共同努力。随着市场经济体制的建立，要重新划分政府、公司和社会公众的环保事权，政府退出公司生产投资和经营决策领域，公司和社会的投资将会不停加大。

政府的环保事权：管制和监督。市场需要政府管制，市场需要政府的有限管制；管制的对象是市场。政府通过有关的法律、法规和政策直接作用于市场主体，从而规范、约束、限制～和处分经营者的具体行动。很明显，在市场经济条件下，政府的职能是提供服务，哺育环保投资市场。代表政府的环保部门通过实施统一的立法、统一规则、统一监管，加强科技、原则、信息、检测和宣传教育工作，全方面提高政府行使环保事权的能力。

政府的环保事权重要体现在下列七个方面：制订环保法律、法规和环境政策原则，规范市场的环境准入条件，为公司发明公平的竞争环境；依法监督对生态环境有影响的社会经济活动，指导地方和行业的环保工作；实现决策科学化、民主化、减少决策的环境风险，增进社会经济的可持续发展；开展环保宣传教育、推动科学技术进步，通过自愿合同和责任制度引导和激励公司和社会公众实现环境和谐行为；参加全球和区域环保合作活动，推行有关国际环境公约和环境义务；管理环保基础设施，保护生态环境和公共资源，有效地提供优质的公共产品和服务；运用经济政策手段，哺育和扩大环保市场，引导公司和社会公众参加环保市场的投资、建设和运行活动。

2.公司的环保事权：治理污染。按照公共产品理论，纯公共产品是通过公共部门预算来提供的。环境污染治理实质上是提供公共产品，供方只能是代表公共利益的政府。但从我国现在的状况来看，环境污染治理的成本比较高，而公司的违法成本比较低。如果只靠政府来治理环境污染的话，政府的财政支出远远不够治理环境污染。

笔者认为公司有义务来治理污染。由于，公司是市场的主体，又是环境污染的重要生产者，如果公司不采用清洁生产工艺，节省资源和能源，公司就会把污染治理的责任推向政府、推向社会。公司必须按照“污染者付费的原则”，直接削减产生的污染或赔偿有关的环境损失。

3.社会公众的环保事权：有偿使用环境资源，监督政府和公司行使环境事权。市场经济理论告诉我们，尽管环境资源是公共产品，但其使用应是有偿的。社会公众既是污染的产生者，又是环境污染的受害者，其环保事权是，有偿使用或购置环境公共物品或设施服务。根据“使用者付费的原则”，居民应支付生活污水解决费和垃圾解决费。居民应自觉恪守环境法律、法规，推行保护环境义务，承当治理污染的责任。同时，公众行使环保事权就是监督。监督公司恪守环境法律法规，监督公司的生产和经营，监督公司采用清洁生产工艺；监督政府行使管制的职能。通过合理划分各环境主体环保事权，让人们充足认识到环保单靠政府管制还不行，还应充足发挥市场机制的作用，政府和市场共同进取，政府、公司和社