棉花国内支持政策调整研究

棉花国内支持政策调整研究市场准入和国内支持是在WTO规则下影响中国农业发展的两个主要议题[1]。2016年9月美国在WTO控告中国对小麦、大米和玉米的补贴政策的支持水平超过入世承诺，美国针对的是我国的粮食作物国内支持政策是否超过WTO规定的问题。2019年9月加拿大向世贸组织投诉中国限制油菜籽进口，加拿大针对的是油菜籽的市场准入问题。我国农产品在WTO被别国起诉的这几起典型案例，为中国的棉花支持政策提出了警示。自我国加入WTO后开始扩大棉花的市场准入[2]，目前我国棉花实施的是89.4万吨的关税配额与滑准税相结合的管理方式。现阶段因为国内棉花生产成本远高于国际棉花，与美棉、澳棉加征关税的到岸价格相比，我国的棉花仍不具备比较优势，加之我国是世界上最大的棉花进口国，在市场准入方面不太可能被别国起诉。当前我国棉花已经建立起了以目标价格补贴为主体，辅以良种补贴、高产创建、出疆补贴、贷款补贴、农业保险等措施的国内政策支持体系[3]。欧美部分国家虽然还未起诉我国的棉花国内支持政策，但是对我国的棉花支持政策是否超过特定农产品8.5%的微量允许存在一定的质疑。所以，在棉花领域相对于市场准入问题，更令人棘手的是国内支持政策如何改革的问题。在国际贸易争端频繁发生的态势下，我国急需研究如何调整国内的棉花支持措施来避免出现国际贸易争端，保障国内农民植棉收入稳定和棉花产业健康持续发展。一、文献综述现有国内农业支持政策调整的相关研究主要集中在国内农业支持水平评估和调整方向建议两个方面，较有代表性的有：朱满德和程国强（2011）以粮食作物为对象，评估了国内农业支持水平，认为价格支持和挂钩补贴等措施逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显[4]。朱满德和程国强（2015）对粮食特定农产品的黄箱支持水平进行测算，结果表明没有突破微量允许，符合WTO农业国内支持规则[5]。耿仲钟和肖海峰（2018）认为试点目标价格补贴政策、农业三项补贴改革、玉米生产者补贴出台后粮食作物的黄箱支持水平存在破箱的风险，棉花则很有可能已经超过微量允许[6]。对棉花进行特定研究中较有代表性的是祝宏辉和李聪聪（2017）运用AMS对新疆棉花目标价格政策的黄箱支持水平进行了测算，认为新疆的棉花黄箱空间已经极其有限[7]。近三年，有部分学者对我国农业支持政策政策的调整方向提出了有价值的见解。张领先和唐晓林（2017）结合农业供给侧结构性改革，提出调整与使用绿箱政策措施来优化与改善农产品生产结构和品质，间接缓解近年来微量允许的“天花板”压力[8]。胡俊波(2017)提出新常态下农业支持政策应该沿着“促进现代农业发展、促进农业生态环境的改善、用好用活‘绿箱政策’”三个方向调整，政策的着力点应该集中于“支持农业的适度规模经营、支持新型农业经营主体的培育、推动科技创新及社会化服务体系建设、支持农业经营制度的体制机制创新”四个重点之上[9]。从已有文献可以发现，目前对棉花国内支持政策调整的相关研究仍然比较少，研究内容还有待进一步深化，本文将进一步完善这领域的研究。二、棉花国内支持政策的现状（一）当前棉花的国内支持政策介绍现阶段棉花的国内支持政策以黄箱措施为主，绿箱政策种类较少。以新疆为例，实施的黄箱政策主要包括每亩15元的棉花良种补贴、皮棉每吨18600元的目标价格补贴、有机肥料补贴（一般是按每吨或者每亩补贴，按亩补贴大概50-100元不等，按吨补贴大概300-400元不等）、秸秆农机补贴补贴（兵团最高1100元/亩，地方1500元/亩）等补贴政策。绿箱措施有与环境相关的地膜收补贴，补贴额为60%；棉花种植自然灾害保险补贴，其中农户缴纳20%保费，其他有中央、自治区及县财政给予补贴；政府在病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务等其他方面提供的一般性服务。由此可见，在新疆对棉花产业的支持政策主要是以目标价格为主的黄箱措施。由于棉花的黄箱政策是以棉花的产值8.5%为补贴上限，而绿箱政策以农业产值8.5%为补贴上限，所以绿箱措施可利用的空间非常大，黄箱空间则比较小。（二）当前棉花的国内支持政策黄箱水平判断目标价格补贴政策因为它与价格、产量挂钩，属于WTO“黄箱”政策，受到棉花产值8.5%微量允许规则的约束，对农民的支持空间有限。从中国棉花网统计数据可知，3128B级皮棉新疆市场价格2019年9月为12893元/吨，10月为12720元/吨，而同期2018年的皮棉价格分别为16172元/吨、15903元/吨，2019年比2018年同期价格分别降低了3279元/吨、3183元/吨。与目标价格18600元/吨相比，可以推算今年农户的收益中接近1/3为补贴资金，预计2019年新疆将为实施目标价格补贴政策以来对棉花补贴的最高值。另外，中央财政按照皮棉2000元/吨对内地10省进行了目标价格补贴，根据中国统计局数据2018年皮棉产量山东21.7028万吨、湖北14.9314万吨、湖南8.5690万吨、河北23.9273万吨、江苏2.06万吨、安徽8.8509万吨、河南3.7903万吨、江西7.2115万吨、甘肃3.5302万吨、天津1.8264万吨，内地10省份合计96.3998万吨皮棉，估计补贴金额在19.28亿元左右。结合祝宏辉和李聪聪在2017年的研究可以判断，我国棉花政策已不再具备剩余黄箱支持空间。相比美国对棉花产业动辄百亿美元的支持力度，我国的支持水平还处于比较低的水平，我们需要做的是怎么调整国内的农业支持政策使之既符合WTO的规定，又达到稳定棉农积极性的目标。基于棉花国内支持政策体系的介绍和支持水平的判断，我国的棉花国内支持政策要避免出现棉花领域的国际贸易争端事件发生，需要进行相应的政策调整，即从黄箱转向绿箱政策。三、棉花国内支持政策调整面临的难点（一）棉花亩均产值波动较大限制了政策空间的稳定性棉花总产值由亩均产值所决定，进而决定了黄箱支持空间的上限，棉花作为重要的经济作物，全国平均单位产值存在较大的波动，根据《全国农产品成本收益汇编》可知，2014年至2017年中国棉花亩均产值分为为1592.12元、1366.89元、1818.31元、1860.52元。在生产成本不断上涨及市场价格低迷的情况下，亩均产值的波动限制了政策空间的稳定性，导致提供的黄箱政策空间非常有限。加之，当前新疆已经成为我国最大的产棉区，据中经网数据可知，2018年新疆棉花播种面积占全国的比重为74.32%，新疆皮棉产量占全国的比重为83.84%。这些客观因素增加了政策调整的难度。（二）支持措施的内容和目标设计单一，调整成本高棉花国内支持中的每种具体措施在内容设计上均属于单一化的类型，没有对政策支持的对象、目标进行详细的区分，无法实现精准施策和政策内部内容上的调整，一旦进行政策调整就会对整个产业链主体带来巨大的影响，调整的成本高。相比较美国的棉花国内支持政策，仅保险方面在类别和具体产品上就有几十种，每种产品对参与主体、政策目标有着明确的区分，相互配合，形成紧密的支持体系，又可在内部支持上轻松实现政策的调整。棉花产业上下游涉及利益主体众多，我国不仅是世界上的产棉大国，同时是世界上纺织产业最大的国家，是世界上最大的棉花产量需求国。现阶段的棉花支持政策主要集中在对农民的支持方面，对纺织企业的支持相对较少，产业链下游的国内纺织企业用棉成本较高。面对当前国际棉花价格较低，质量更优，不少纺织企业选择了购买国外进口棉，甚至将工厂外迁至东南亚的越南、孟加拉国等。从这个角度看，虽然现有的棉花国内支持政策主要是有利于农民，但是却间接的增加了国内纺织企业用棉成本，导致国内部分纺织企业外迁，降低了国内纺织企业的竞争力。甚至会出现国内棉花难于销售，农民收入进一步依赖补贴的困境。如果降低农户的补贴标准，将有可能影响棉农的种棉积极性，出现部分棉农放弃棉花种植的现象，可能会危及棉花资源供给安全。（三）政策制定缺少科学的决策机制现有黄箱支持措施中的目标价格补贴水平、良种补贴、肥料补贴等标准的确定依据和标准需要进一步科学论证，并及时进行调整，符合不同时期的实际情况。以目标价格为例，皮棉18600元/吨的标准与当前的市场销售价格差达到了近6000元/吨，与小麦或者玉米的利益空间相比可以发现这18600元/吨的价格标准缺少科学的论证，较大的补贴差价导致农户种植大量低产量的农田，依靠补贴来获取收益，而不是要种植出高质量的棉花来获取收益。这不仅增加了政府的财政负担，也增加了农户套利的空间，影响了政策实施的效果。所以对所有的支持政策都应该进行充分和科学的论证，提高政策实施的效果。四、棉花国内支持政策合规性调整的思路要使我国的棉花支持政策符合WTO规则的约束，必须从增加产业支持空间和调整国内支持政策两个角度同时着手才能实现。（一）提高棉花产业的产值，增加微量允许的上限在保障口粮绝对安全的前提下，应该充分利用现有的棉花播种面积，提高棉花的单位产值，来实现总产值的提升。一是，进一步推动农业生产技术革新，努力提升单位面积的产值。虽然我国新疆的棉花生产技术水平已经位居世界前列，但是内地主要产棉省份的技术水平仍有较大的提升空间，进一步提升所有省份的技术水平来提升产值可以为我国的棉花政策调整赢得更多的调整空间。二是，改变生产经营模式提升产值。在过去的棉花生产过程中依赖于扩大种植面积加大生产资料的投入来实现产值的提升，长期以来表现为高投入的粗放型经营模式，这种方式带来的产值增长速度逐步减缓，相反给产业发展在各环节带来了众多的问题，比如环境污染。在推进乡村振兴战略，棉花产业供给侧改革、高质量发展的多重背景下，棉花产业链融合、绿色可持续发展日趋成为趋势的情况下，要提高棉花的产值必须改变过去的经营模式。应该从种植环节提高全要素生产率提升棉花内在品质，加工环节减少棉花损耗，从种植到加工到销售中的每个环节加强分工，延伸棉花的产业链，实施产业链融合发展，提高棉花全产业链的附加值，提升每一个单位的棉花产值，进而提升棉花产值的上限，为支持政策调整争取更多的调整空间。（二）调整国内支持政策，使之符合WTO规则1.近期做法近期的最为容易的做法是将目标价格补贴政策对农户的补贴金额转变为价格保险的形式补贴给农民。这样做的优点在于这种方式补贴水平没有变化，农民比较容易能够接受，能够稳定棉农的积极性，稳定棉花产业的播种面积。目标价格补贴政策是当前棉花支持政策的主体，所占的黄箱空间是最大的，降低最大的部分能够明显的降低压力。因此，首先必须明确从黄箱压力最大的支持政策入手进行调整，即目标价格补贴政策。其次，选择符合WTO规则的支持方式来达到这个目标。为了保证政策的变动不会对产业发展和农户收益产生大的变动，从操作的便利性上，可以依托现有的棉花价格保险试点，总结完善现有的试点经验和不足，将目标价格补贴的资金转为保险的形式补贴给农户[10]，达到降低黄箱的支持水平的目的。棉花价格保险虽然称作价格保险，但实际上属于收入保险的范畴[11]。收入保险属于农业协定中的绿箱支持措施，符合WTO规则，也是发达国家采取的主要措施。2.远期做法程国强和朱满德（2012）提出我国目前要按照“保供给、促增收”的政策目标来构建我国的农业补贴政策框架[12]。在供给侧改革和高质量发展的背景下，在棉花产业的发展中对这一目标赋予了新的含义。在棉花产业，保供给不仅仅是棉花资源数量供给安全，并且要与整个产业的高质量发展相互结合，保障棉花供给的质量，满足下游纺织企业的需求，解决棉花产业供需结构性矛盾的突出问题。促增收方面，不能仅仅是农民的增收，需要促进全产业链主体福利最大化，农民和纺织企业均能够提高福利水平，也能降低政府的财政负担，保障棉花全产业链可持续发展。因此，从远期来看，应该着重从以下两个方面入手：一是，在黄箱转绿箱的思路下，改变已有的以黄箱支持为主的政策体系，从整体上布局棉花的国内支持政策，逐步建立以种类和层次多样的收入保险为主的支持政策体系。农业保险作为绿箱支持措施，不受WTO消减约束。因此，收入保险可以作为我国棉花支持政策改革的方向。具体上，不能盲目的模仿发达国家的政策，一定要结合实际，应该从国内棉花生产的实际出发，通过深入调研了解不同类型经营主体的对保险产品的需求，针对不同类型的经营主体设置不同保障水平的产品。在收入保险的设计中非常重要的内容之一是保费依据如何确定。为了提高棉花供给的质量，建议要以成本为导向，