制科研院所离退休人员社会保障政策分析

制科研院所离退休人员社会保障政策分析内容摘要：本报告对中央、地方关于转制科研院所离退休人员社会保障的重要政策及典型做法进行了较为全面的介绍和分析，并尝试提出可能的转制科研院所离退休人员社会保障问题解决办法。就目前政策来看，虽然中央、地方出台了一系列相关政策，有力增进了转制科研院所的稳定和发展，但在诸如转制前离退休人员的待遇标准、过渡期和过渡期后退休人员的社会保障和中央、地方院所的待遇差等问题皆缺乏统一的、有效的政策依据，应借鉴地方成功经验，尽快出台相应政策。关键词：转制院所离退休人员社会保障政策一、转制科研院所离退休人员社会保障重要政策分析（一）重要政策概述在科研院所转制进程中，为解决离退休人员社会保障问题，国家出台了一系列重要政策。1999年2月，国务院办公厅转发科技部等6部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》（国办发[1999]18号）。提出了国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研机构管理体制改革的指导思想和改革方式，并规定相应优惠政策和组织实施意见。这是我国第一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的重要指导性文件，也是政府有关部门制定专项政策的主要依据。1999年4月，科技部等12部门按照国办发［1999］18号文件精神，提出转制科研院所离退休人员社会保障问题的可操作性实施意见（国科发政字［1999］143号）。与国办发［1999］18号文件比较，其特点是保留了18号文件的大体精神和原则，明确提出5年过渡期离退休人员大体养老金问题的解决办法等政策。2000年1月，劳动和社会保障部等4部门下发《关于国家经贸委管理的1（）个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发［2（）（）（）］2号）。明确了大体养老保险费缴纳基数肯定的时间标准（1999年7月），重申了转制前离退休人员原离退休待遇不变，对过渡期退休人员养老金待遇提出了5年过渡期待遇差的补助标准及办法。2002年2月，劳动保障部等5部门针对242个科研机构、中央所属178家工程勘探设计单位和134个科研机构，转制前离退休人员待遇调整问题做了规定佛社部发［2002］5号）。明确有正常事业费的转制单位再也不执行企业的调整办法，没有事业费的转制单位仍执行企业的调整办法。2003年7月，财政部等4部门，就有关部门、单位反映转制科研机构有关政策执行中的问题，下发通知（财教[2003]68号），针对“过渡期”退休人员的养老金问题，转制科研机构的医疗保险、住房补助问题，和属地化管理等问题，重申、强调了过去一些政策，没有提出进一步的解决办法。（二）重要政策分析《关于国家经贸委管理的1（）个国家局所属科研机构管理体制改革意见》（国发办[1999]18号）。这是我国第一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的指导性文件，也是政府社会保障部门制定专项政策的主要依据。文件规定：“原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前的离退休人员的社会保障问题。其他人员的社会保障参照国家对企业职工的社会保障政策执行。”文件对解决原有正常事业费拨付单位的、转制前离退休人员的社会保障问题有重要意义，但解决不了没有事业费拨付单位的同类人员的社会保障问题，特别是某些转制成股分公司和非国有性质的单位，没有法概念务去安排经费解决这种问题。依照上述文件精神，转制后离退休人员执行“企业职工的社会保障政策”。由于我国事业和企业退休人员执行的是两种不同的社保体系，对因执行企业社保政策可能出现的“待遇差”，文件没有明确的解决办法。《关于国家经贸委管理的1()个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》(国科发政字[1999]143号)。文件明确了转制科研院所离退休人员退休金发放和日常管理工作由“原单位负责”；打通了转制单位进入企业社保的政策通道，“转制前的持续工龄视同缴费年限，再也不补缴养老保险费”；提出了转制后退休人员待遇差“采用发补助的办法解决”和“有条件的企业可成立补充养老保险”的办法。143号文件是对18号文件精神的延续,虽然它是一个解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的操作性文件，但仍然没有提出解决没有事业费拨付单位退休人员社会保障问题的政策。虽然，文件提出了“转制后退休人员待遇差”的解决办法，但在实践操作进程中,对转制后近期退休人员的“待遇差”问题没有明确的补偿标准；对“单位成立补充养老保险”的规定也不是强制性的，致使这一补偿政策落不到实处。《关于国家经贸委管理的1()个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》(劳社部发[2()()()]2号)。⑴文件明确了大体养老保险费缴纳基数肯定的时间标准(1999年7月)，但对部份2000年以后转制的科研院所，因在1999年7月后调整了工资，进入地方社保管理在验封工资时只能按1999年7月进行确认，致使转制后退休的人员亭受不到新增工资部份。⑵文件虽然重申了转制前离退休人员原离退休待遇不变,由于养老金是按所在城市企业人均养老金标准支付的，虽然也明确了差额部份由原单位用事业费或自筹资金支付的办法加以解决，可是许多科研院所转制后继续改制成股分公司和非国有性质企业，让改制后的企业承担事业费不足的差额部份补助，法律依据不足。对没有事业费的单位，虽然明确了离退休人员养老金从大体养老统筹基金中支付。解决了“没有事业费拨付单位退休人员社会保障”支付问题，但同时又规定了“大体养老金调整按企业的办法执行”。因事业单位近几年退休金增幅高于企业养老金，致使了企业与事业单位同类离退休人员待遇差距的逐渐扩大。由此看来，“待遇不变”实际上是指事业单位待遇的基数不变。⑶为保证离退休人员待遇水平平稳衔接，文件对转制后退休人员退休待遇问题，提出了5年过渡期养老金待遇差的补助标准及办法，重申“有条件的单位可成立补充养老保险”。虽然这些制度对过渡期退休人员养老金待遇有必然的补偿作用，但待遇差的补助是采用逐年递减的方式，绝大多数转制单位因“成立补充养老保险”的制度不是硬性规定，并无成立补充养老保险，而过渡期养老金待遇差的补助政策难以调整与事业退休人员之间的差距，致使工作时间越长，退休后养老金待遇越低。《关于转制科研机构和工程勘探设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》(劳社部发[2()()2]5号)。⑴文件对有正常事业费的转制单位，调整2号文件规定的“离退休人员的大体养老金调整按企业的办法执行”的政策，明确有正常事业费单位转制前离退休人员“再也不执行企业离退休人员大体养老金调整办法”，同时也明确“社会保险经办机构只负责发放接收时按规定标准核定的大体养老金”，“退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金，并由离退休人员原单位负责发放”。应该说，对有正常事业费的转制单位的离退休人员来讲，是一个较好的政策安排。但由于转制科研院所转成企业后，事业单位调整退休金时，相关的文件发不到单位，致使不能及时调整离退休人员的养老金，造成误解和矛盾。同时也增加转制后企业管理压力和管理本钱，无益于离退休人员实现社会化管理。若是未来企业改制成其他性质的企业，原单位负责发放养老金就成了问题。（2）对没有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员养老保险问题政策与2号文件大体一致，文件仍没有解决企业继续改制后调整离退休人员待遇资金来源的法律依据问题。同时，将待遇差的调整由2号文件规定的“由原单位自筹资金解决”的“刚性”政策，调整为“由原单位视经济情况自筹资金解决”的“柔性”政策。致使离退休人员“待遇差”的补助政策反而得不到保障，激化了离退休人员因“待遇差”得不到合理解决的矛盾。调查发现，中央转制科研院所自执行5号文件后，原来亭受地方社保的某些优惠性政策补助则被完全取消了,致使和本地同类离退休人员相较，待遇差距愈来愈大。5.《关于转制科研机构有关问题的通知》(财教[2()()3]68号)。(1)68号文件强调了“过渡期内退休人员的养老金计发和调整仍继续执行国家对转制科研机构的现行政策”，对执行现行政策形成的“工作时间越长，退休后养老金待遇越低”的问题没有提出解决办法。(2)对转制科研院所离休人员医疗保障问题，文件明确“转制科研院所离休人员的医疗待遇不变”；对转制前的退休人员，明确“在参加大体医疗保险的基础上，可以参照执行国家公事员医疗补助政策，实行医疗补助”。对转制前有正常事业费拨付的单位，按原有正常事业费继续拨付、统筹安排。文件解决了离休人员和有正常事业费拨付转制院所转制前退休人员医疗保障问题。⑶对没有事业费拨付的单位的转制前退休人员、两类单位(有事业费和无事业费拨付)5年过渡期及以后退休人员，“参照国家对企业职工的医疗保障政策执行”。因企业医疗保障与公费医疗标准不同很大。致使这部份退休人员医疗经费捉襟见肘，大病不敢看，小病看不起，意见很大。虽然部份转制单位视经济状况、岀于情感的原因，对他们的医疗费用有必然的补助，但不是政策性安排。特别是部份单位继续转制成其他性质的企业，退休人员只能亭受地方企业大体医疗保障的待遇。致使他们与有事业费拨付单位、地方科研院所、地方企业同类人员之间的医疗保障差距。二、地方解决同类问题的政策及办法地方科研院所转制中离退休人员社会保障问题的政策依据，也是在中央18号、143号文件的基础上，按照各省的具体情况，进行了相关调整。（一）转制前离退休人员的社会保障问题解决1•主要办法。⑴在养老金发放标准上，各省市都重申了“转制前已离退休人员，原离退休费待遇标准不变”的政策。（2）在养老金发放上，主要有两种方式，一是由社会保险经办机构发放；二是由原单位负责发放。科研院所转制时，转制前离退休人员随单位其他人员一同进入企业社保的，统一由社保机构发放离退休人员养老金（如江苏、上海、重庆、北京、黑龙江、湖北、内蒙古、辽宁等省市）；科研院所转制时，转制前离退休人员没有随单位其他人员进入企业社保的，养老金由原单位负责发放（如广东、贵州、宁夏、青海等市）。⑶在养老金的资金来源上，按照科研院所转前有无正常事业费情况而定。全额事业费拨付单位，转制前离退休人员，无论是采取社保机构发放仍是原单位发放，资金都由原事业经费渠道解决；差额事业费拨付单位，转制前离退休人员，退休金来源除原事业经费渠道解决外，差额部份由原单位自筹资金解决；无正常事业费拨付单位，转制前离退休人员，无论是采取社保机构发放仍是原单位发放，差额部份由企业自筹资金解决。（4）在养老金调整上，也是按照有无事业费拨付渠道形成不同的方式。对有正常事业费拨付单位，转制前离退休人员按事业单位办法调整；对无事业费的单位，转制前离退休人员按企业的办法调整。⑸在时间上，多数省市按事业单位退休方式，将时间肯定为2001年12月31H；部份省市以转制时间为节点(如河南省等)。2•政策分析。虽然各省市重申了“待遇标准不变”的政策，但养老金调整执行企业办法，与事业单位差额部份由原有资金渠道解决。由于部份企业直接或继续改制成其他性质的企业，由改制企业来承担离退休人员待遇差，法律依据不足，即便应承担法概念务的企业，因经营状况的原因，无力承担待遇差的补助费用，致使不同资金渠道来源的科研院所同类人员在养老金待遇方面的不同逐渐扩大。中央转制院所存在的这些问题，一样在地方转制院所存在。过渡期退休人员的社会保障问题解决1•主要办法。⑴提前退休。各地在提前退休的政策上，有一点不同。如江苏、浙江、湖北、河北、河南、广东、青海、重庆、福建等省市,都规定了“距法定退休年龄5年内(含5年),工作年限满20年的人员；或工作年限满3()年的人员，男满55周岁、女满5()周岁并工龄满2()年的职工，本人志愿，经批准，可提前退休，亭受正常事业单位退休待遇。”浙江、河南、四川还制定了“提前一年以上退休的，增加一级职务工资”的政策。宁夏、湖南、黑龙江提前退休政策只规定“男满55周岁，女满5()周岁的职工，经本人申请，单位批准，可以按现行科研事业单位的待遇办理单位内部退养手续，抵达退休年龄时，按规定办理正式退休手续。”重庆还明确规定“在渝的中央转制科研机构，在征得主管部门同意后，可以执行地方提前退休的政策，并由地方统一管理”。江西规定“在转制进程中职工内部退养问题，由单位自行决定，经费由单位自行解决”。（2）延缓过渡期时间。有两种方式：一是过渡期统一延后2001年12月31日，即转制企业2001年12月31日之前的企业退休人员，一概亭受事业单位的退休待遇（如上海、北京、辽宁、吉林等）；另一种是科研院所批准改制为企业后，2〜5年内抵达退休年龄的人员，按机关办法退休，亭受事业单位的退休待遇，养老金的计发办法按本市对机关退休人员的规定执行（如上海、贵州）。⑶进行身份置换。辽宁、江苏等多数省市、地方及行业在所属科研院所转制前，对员工身份进行置换补偿，补偿后进入企业社保。退休后一概执行企业社保待遇。（4）辽宁等部份省2003〜2004年间前后又出台了新的文件，将提前退休工龄和年龄计算时间推延到2005年末之前（各省时间不太一致），同时过渡期又后延2〜3年。2•政策分析。⑴虽然各地在提前退休的政策上有一点不同，但大体上解决了科研院所转制前有2（）〜3（）年工龄员工的社保待遇问题（按事业单位待遇）。由于没有完全解决养老金调整执行的问题，按企业养老金办法调整他们的待遇,也存在与事业单位差额部份补偿的资金渠道问题。转制前离退休人员待遇问题在这种人员中一样存在。⑵延缓过渡期的第一种方式，把待遇差补偿的逐年递减政策的起始时间又推延了两年，在必然程度上减缓了因执行不同的社保政策致使的待遇差矛盾。但一样存在工作年限越长，退休时待遇越低的现象。延缓过渡期的第二种方式，实际上是把提前退休政策又放宽了2年，有效解决了转制后2年内退休人员的社保待遇问题。⑶应该说，科研院所转制前，对员工身份进行置换补偿，补偿后进入企业社保，退休后一概执行企业社保政策，是一个最合理和“一劳永逸”解决问题的办法。从调査情况来看，采用此办法解决退休人员社会保障问题，目前没有后遗症。（三）过渡期后退休的人员的社会保障问题解决1•主要办法。各省市都规定了过渡期后“依照规定执行本地企业职工大体养老保险制度”的政策。2.政策分析。由于各地普遍采取了延缓过渡期的政策，到目前为止，过渡期后待遇差问题尚未表现出来。“身份补偿”的配箕政策和目前这种人员数量不是很多，估计未来过渡期后员工在退休待遇问题上的矛盾不会突出。但对部份地域没有采用“身份补偿”办法，会存在退休金待遇的不同。但矛盾是局部性的。（四）中央和地方院所待遇差问题解决办法1•主要办法。重庆市的主要做法是中央转制科研院所执行属地政策。“原则同意中央在渝改制科研单位执行地方科研机构改革政策”。中央转制科研院所“在2001年12月31日以前，中央在渝改制科研单位在征得主管部门同意后，可以参照《重庆市人民政府关于印发重庆市科研机构体制改革实施方案的通知》(渝府发［2000J74号)和《重庆市人民政府关于重庆市科研机构体制改革实施方案的补充意见》(渝府发［2()()1］48号)中有关提前退休的规定执行。从2002年1月1日起，各单位参加我市企业职工大体养老保险统筹，提前退休人员和正常退休人员一并作为统筹对象，其退休费由地方养老保险基金支付。”上海市的做法是改变管理体制后统一转制。即中央