论破产法上破产管理人制度的改革

论破产法上破产管理人制度的改革

破产管理人制度是国家破产法特别是英美法系国家破产法非常重视的一项制度。该制度的目的是在破产程序中，熟悉破产业务的专家为债务人的资产和处理与债务人资产相关的事务提供专业帮助。我国1986年颁布的《破产法(试行)》并未确立破产管理人制度,管理人的部分职责主要由清算组来承担。2007年6月1日起正式施行的新《破产法》首次提出了专业化、市场化的管理人制度,是对旧破产法清算组的一次重大改革,也是与国际破产制度接轨的一个良好开端。一、破产程序不规范根据《破产法(试行)》第24条,清算组负责对破产财产的保管、清理、估价、处理和分配,其成员主要由政府部门人员组成,向法院负责并报告工作。这是我国试行破产法对破产清算组制度的基本规定。由于历史条件的限制,清算组制度已经不能适应企业破产的现状,在实践中造成如下一些问题:首先,清算组的组成存在时间上的滞后性。根据《破产法(试行)》第24条,“人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组”,因此,只有在企业已被宣告破产的前提下,才能成立破产清算组。但在审判实践中,债务人或债权人向法院提出破产申请时,企业大都负债累累,财产状况极其混乱。破产程序自法院受理破产案件时启动,而清算组却要在法院作出宣告破产的裁定后接管破产企业。从破产案件受理至作出破产宣告裁定这段时间内,破产财产实质上仍完全掌握在破产企业手中,破产企业可以随意处置其财产。这样的程序显然不利于对债权人合法利益的保护。其次,从清算组成员的构成来看,难以完成破产清算这种十分复杂的债权债务的商业安排。清算组主要是由政府官员临时组成,一般而言,多数成员不具备破产清算工作的专业知识,这使得破产程序很难按照市场经济的原则来操作进行;而清算组在案件终结后即告解散,受理新案件后又可能重新组成另一个清算组,由此导致经验难以积累,清算效率低下。另外,其成员还在政府部门有本职工作,难以做到全身心的投入,往往会影响破产清算工作的完成。第三,清算组的法律地位不明,责任难以追究。由于清算组是由政府各部门派员组成,这就使清算组具有了一定的政府职能色彩,这种体制决定了其必然要向政府负责,在整个破产程序中,作为直接利害关系人的债权人会议对清算组难以进行必要的监督。另外,试行破产法没有明确清算组在清算过程中给债权人、债务人造成损失的法律责任,而且由政府部门人员组成的清算组一旦在破产程序中给当事人造成损失,要追究其民事、刑事责任在实践中也难以操作。第四,清算组的职能范围过于狭窄,不利于破产企业的重整或者破产债权债务的妥善安排。试行破产法只规定了清算组对破产财产的管理和分配职能,而没有规定清算组在其他破产程序如和解、重整程序中的职责,这也使得清算组的职能过于单一,难以在破产程序中积极主动地发挥作用。有鉴于此,新颁布的破产法引入了破产管理人的概念,对破产管理人制度用法律形式确立下来,可以说是破产制度发展的一次飞跃,在诸多方面对以前的清算组制度有所发展。二、债权人会议监督确立破产管理人制度的首要问题是,管理人究竟如何产生,对谁负责,职责又是什么。也就是说,到底破产管理人该如何定位?在破产法草案起草过程中,有“法定机构说”和“债权人代表说”两种观点。“法定机构说”认为管理人是一个法定的机构,并不代表任何特定方的利益,而是综合代表破产程序中所有参与者的利益,既代表债权人的利益,又代表破产企业的利益,还代表雇员和政府的利益,甚至代表法院的利益。这种观点主张管理人应由法院来委任并受法院监督。“债权人代表说”认为,在破产清算程序中管理人仅仅是债权人利益的总代表,因为公司一旦进入破产清算程序,债权人的利益最易受到侵害,必须有一项特别的制度来保护所有债权人的利益。管理人主要是代表债权人的利益而负责管理、变卖和分配破产财产和处理破产事务的人,因此主张管理人应由债权人会议来选任。在管理人的法律地位问题上,新破产法规定了以法院管理为主、债权人会议监督为辅的模式。破产程序中存在着多个利益群体,不仅有债权人与债务人之间的矛盾,不同顺序的债权人之间(如职工工资、国家税收、一般债权)也存在一定的利益冲突,此外还有取回权人、别除权人、抵销权人等,管理人在破产程序中应当从总体上兼顾各方参与人的利益。因此破产法第22条第1款规定和第23条规定,管理人由人民法院指定,向人民法院报告工作。与此同时,由于破产程序的最终目的是为了尽可能地实现债权人的受偿利益,为了避免忽视债权人的利益要求,破产法第22条第2款赋予债权人会议对管理人行使监督和要求更换的权利,规定债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换。三、破产经理的选拔1.破产程序启动的时间《破产法》第13条规定,人民法院裁定受理破产申请的,应当同时指定管理人。相比较旧破产法中“人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组”的规定,管理人提前了介入破产程序的时间,意味着法院受理破产申请之后,就应当立即指定管理人接管债务人的财产、印章、账簿、文书等资料。该条实现了学界一直倡导的“临时管理人”制度,维护了债务人财产的完整和安全。2.管理人的承担从世界各国破产法的经验来看,管理人通常都是以个人身份担任。这些个人多为会计师、律师等专业人士,他们受过良好的专业训练,一般都有特别的准入资格,具有个人信用,而且有丰富的破产实务经验,同时从事管理人职务还必须交纳一定的保证金,负有忠诚和勤勉尽责义务,并受到法院、行业协会和政府部门的监管。不过有不同观点认为,在目前中国信用缺失的环境下,个人担任管理人没有相应的责任承担能力,一旦造成债权人的损失,个人作为管理人无力承担对价责任,因此主张管理人不应当是个人,而应当是机构,如会计师事务所、律师事务所。新破产法折衷了各种观点,其第24条规定,管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。另一方面,亦规定人民法院根据债务人的实际情况,可以指定社会中介机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人;同时规定个人担任管理人的,应当参加执业责任保险,以确保管理人有能力承担相应的赔偿责任。上述管理人的范围扩大了旧破产法清算组组成范围,一定程度上克服了“准行政化”带来的弊端,也体现了管理人职业化的倾向。四、管理人的职责破产管理人是经专门选任负责破产财产的管理和破产清算事务的,所以,从法理上解释,凡符合破产程序进行的目的、凡与其作为管理者的身份相适应的一切行为,均应属于破产管理人的职责范围,立法本无必要就其应尽的职责一一列举。然而,在破产清算过程中,为了便于管理人在履行职责时对自己的职责范围有所判断和遵循,同时便于相关利害关系人对其的制约和监督,各国立法都对其职责范围作了列举性规定。根据新破产法的相关规定,管理人主要的职责是:接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料;调查债务人财产状况,制作财产状况报告;决定债务人的内部管理事务;决定债务人的日常开支和其他必要开支;在第一次债权人会议召开之前,决定继续或者停止债务人的营业;管理和处分债务人的财产;代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序;提议召开债权人会议;负责接收和保管债权申报材料,并在登记造册的基础上编制债权表以及破产程序中的其他事务性工作。五、议确定管理人的报酬破产管理人付出了破产与清算的劳动,就应当获得合理的报酬。由于管理人在破产程序中的工作是总体代表各方的利益,为所有的利害关系人服务,所以就其所得报酬的性质而言,是一种破产费用,应从破产财产中优先列支。关于破产管理人报酬的具体数额,如果由债权人会议决定是不太妥当的。由债权人会议确定管理人的报酬,客观上存在利益冲突问题。由于管理人由人民法院产生,向人民法院报告工作,因此破产法第28条规定,管理人报酬由人民法院确定。2007年4月12日,最高人民法院根据《破产法》的规定,制定了《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》,对确定管理人报酬的考虑因素、幅度标准、收取方式、债权人会议的异议权等作出了具体规定。在实践中,由于“假破产、真逃债”现象的普遍存在,对破产管理人的责任规定尤其具有重要性和紧迫性。作为破产管理人的一般义务或者总的义务规