日本震后重建的经验与启示日本灾后重建的经验教训及对我国的启示

日本震后重建的经验与启示日本灾后重建的经验教训及对我国的启示

日本是地震频繁发生的国家。位于太平洋周围最活跃的地震带。大地震给灾区带来了系统的破坏，造成了巨大的人员伤亡和经济损失。日本发生的大地震有两次破坏性最大:1923年关东大地震和1995年阪神大地震。1923年关东大地震震级为8.3级,造成10万人死亡,4.3万人失踪,10万人受伤,毁坏房屋70万栋,并且引起了霍乱发生,当时造成的经济损失为28亿美元;1995年阪神大地震震级为7.2级,造成6432人死亡,34523人受伤,毁坏房屋超过10万栋,基础设施严重破坏,造成经济损失达到1000亿美元。由于特殊的地理位置,日本对地震灾害非常重视,建立了有效的防震救灾的系统,摸索出了一套行之有效的灾后重建办法。本文在总结日本抗震救灾的经验教训的基础上,结合汶川大地震的一些具体情况,为抗震救灾以及灾后重建工作提供新的思路和对策。一、日本灾难后重建的经验和教训(一)日本灾后重建经验对我国的启示日本在灾后重建形成了一套比较完善的运作机制,通过一系列防灾对策的实施,其防震救灾能力有了显著提高,我们主要从以下几个方面探析日本灾后重建的经验:1.后恢复重建及财政金融措施日本的防灾法律制度体系由基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类52项法律构成。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《耐震改修促进法》、《严重灾害特别财政援助法》、《受灾市街区复兴特别法》、《地震保险法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《有关灾害抚恤金支付的法律》等24部。这些法律详细规定了灾前应采取的各种预防措施,灾后应如何应对。健全的法律法规体系为建立良好的防灾减灾运行机制提供了法律保障和依据,使得日本灾后重建能够有条不紊地进行。2.注重功能形成,划分基本规划早在1963年,日本了制定《防灾基本规划》,作为全国灾害对策的基本规划。各地方政府必须按照《防灾基本规划》的要求,通过对本地区可能发生的灾害进行调查研究,制定相应的地区防灾规划和防灾业务规划。该规划在阪神地震发生后重新进行一次修订,范围更加广泛,明确各级政府职责,细致划分基本规划的要求。受灾地区在设立重建规划时,必须以《防灾基本规划》为纲,统筹协调,积极推进防震业务规划和地方灾后重建科学规划,这不仅有利于灾区恢复重建,而且对灾区产业空间布局具有很强的指导作用。3.抗震检查的要求日本灾后重建对房屋和公共基础设施的质量要求非常严格。阪神大地震倒塌最多的是居民木结构,这也是造成人员伤亡的一个重要原因。日本政府连续三次修改《建筑基准法》,提高各类建筑的防震标准,基本要求能够抗8级地震,使用年限能够超过100年。而且日本十分重视定期给建筑物进行防震检查,因为随着时间的推移,建筑的抗震性能会有所下降。防震检查分为四类:竣工时检查、定期检查、应急检查和详细检查。尤其是定期检查,专业人员除每年检查抗震层外,在建筑竣工后第5年、第10年以及之后每10年,对建筑进行全面检查。日本同时注意对公共基础设施进行检查,建立了“特殊建筑定期调查报告制度”,专家认为,让建筑保持高的抗震性能,只有长期坚持定期检查,注意维护管理,才能经受住大地震的考验。4.灾后重建事业日本法律明确了中央和地方政府的经费支出义务,并应对灾害的财政金融支持政策措施等作出详尽的规定。日本政府每年拨出大量的财政预算进行灾害预防、灾害紧急应对及灾后修复复兴事业。如阪神大地震的1995年防灾财政支出高达630亿美元,占当年财政预算的9.7%。在灾后重建过程中,日本神户建立了重建基金:基本基金和投资基金。基本基金主要建设基础设施和基本的公共设施项目,而投资基金是商业性项目,在重建的过程中两种基金相互结合发生作用。5.建立了管理体系在灾后重建过程中,首先展开对灾后重建的风险评估。现有的地震风险评估几乎都没有考虑防震减灾能力,日本在防震救灾以及灾后重建的过程中,对各项工作进行细致检查,全面总结经验与薄弱环节,建立了比较完善的防震减灾能力评价指标体系,风险评价体系包括地震监测预报水平、防震救灾的投入情况、防震减灾规划及实施情况、灾后重建的资金投入情况等多方面,以此评价该地方的防震减灾能力,为在以后的工作中有针对性地改善薄弱环节。6.电视表演,自主防灾日本政府加强对国民防灾意识和生存能力的宣传教育力度,重视提高全民防灾意识。全国各地都要号召市民和消防队参加地震演习,电视台播放防灾节目,使得广大市民认识到灾害发生时,自主防灾是非常有效的选择。各地方消防部门设有专门的防灾教育课,由专人负责到学校、单位讲解消防知识,并指导各种防灾训练和演习,学校从小学开始进行防灾教育和安全意识的普及。(二)日本灾难后的重建虽然日本在抗震救灾具有一套成熟的运作体系,但从灾后重建及恢复情况思考,他们还存在以下不足:1.部门之间相互协同能力低日本政府的政策决定过程,包括危机管理对策的制定,由于它必须要经过各个部门的协调之后,自上而下地形成。防灾工作由政府、警察和消防、自卫队等各个部门参与,它既保持了国家和地方自治体的分工和协作,同时作为防灾的整体,它又希望各个部门能有效地发挥自身的职能。可是,有关防灾任务是由官厅之间纵向分摊,行政之间互相推诿,预定的灾后重建计划不容易完成。各部门之间相互协同能力较低;工作缺少延续性,在综合性灾害或多种灾害并发的复杂局面下,很难形成应对灾害事件的统一指挥调度,从而造成效率低下。2.灾后重建时期生态恢复意识差,土壤污染治理不到位,影响地下水大地震非常强调生态安全,实现人口、资源、环境可持续发展。灾后重建不仅是房屋建设和基础设施恢复,植被的修复,还有整个生态系统的恢复。日本灾后重建虽然强调生态先行,但忽略了土壤的污染治理,土壤污染主要有加油站、化工厂、化学药品的侵蚀,地震泄漏很多有害物质依然残留在土壤中,部分有害物质污染了地下水。阪神大地震遗留下的地质污染问题至今没有解决。3、日本坂神大地震的启示灾后重建不仅是被破坏的家园的恢复和改造,更重要的还要医治灾民的心灵创伤,这方面大家意识到了,但没有意识到其长期性和艰巨性。日本阪神大地震一个很重要的启示:灾后重建要以受灾群众为中心,想他们之所想,急他们之所急,尊重他们的意愿,充分发挥他们的主观能动性。心理的灾后重建是一个长期的工程,非常复杂和艰巨。另一方面,政府在灾后重建过程中要尊重受灾群众的意见,要向民众说明以后将如何开展工作,定期进行信息披露,尊重受灾群众的选择权和知情权,以便让灾后群众积极参与救灾工作。二、救赎重建的体制困境汶川大地震发生以来,党中央和国务院领导全国各族人民取得了抗震救灾的重大阶段性胜利,从整个救灾和重建过程中,有两点体制上困境有待改善:1.灾害防范与救助立法对于我国司法防灾抗震需要一整套的法律法规体系,以便指导防灾救灾、灾后重建等一系列难题,避免灾后重建的盲目性。我国防震救灾的法律不多,目前针对灾害防范与救助的法律主要有《防震减灾法》和《突发事件应对法》,但多为原则性的解读,有待进一步完善。关于灾后重建的依据就是国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》,体系上不具有完备性,不能提升到专门指导防震救灾的重大法律。2.缺少延续性由于我国没有专门指导防震抗灾的政府机构,各部门之间相互协同能力较低,工作缺少延续性,每次都需花费大量时间与有关的部门进行权力协调,灾害应急和处理的经验无法有效保留和延续。在综合性灾害或多种灾害并发的复杂局面下,很难形成应对灾害事件的统一指挥调度,从而造成防震抗灾的迟滞效应,缺乏应有的合力。三、日本灾难后重建经验向中国传达了这一启示从日本灾后重建的经验和教训以及我国灾后重建面对的现实情况来考量,我国灾后重建将从以下几个方面寻找突破口:1.重建规划的城乡和机制灾后重建规划是建立在对灾区情况、地质评估的基础上,以灾区的经济社会条件、资源承载力为依据,做出科学决策。重建规划应以统筹城乡为出发点,不仅要求解决近期灾民安置问题,还要考虑重建地区的长远发展问题,应涉及城镇体系,农村建设、基础设施与公共服务、生产力布局和产业调整各个领域。重建规划中的选址问题应加强科学论证。灾后重建应在国家重建规划的指导下进行,分层次、分时序推进,总体规划和各专项规划的编制要有一条主线,全面统筹、分类指导、立足当前、着眼长远,保证重点、兼顾一般。2.重建相关法规灾区重建大规模推进,必须要有专门的法律法规和约束重建行为,使得灾后重建有法可依,有章可循。目前只有一个可供灾区重建遵循的法规《汶川地震灾后恢复重建条例》,条例对重建相关方针和原则、重建的主体、工程质量的鉴定、资金的筹集和政策扶持等都作了相关规定和要求,为恢复重建提供了良好的法律保障。但应该继续加快立法进程为灾后重建发挥更加积极作用,改变单纯依靠政府有关职能部门起草法律法规的做法,探索委托专家起草、跨部门联合起草等新途径,实现立法的民主化和科学化。3.建立重建组织灾后重建必须要有一个管理高效、负责协调的管理体系,以便有效推进灾后重建进程,即建立灾后重建指导小组,在这一组织体系中,它主导、协调组织各种社会力量参与重建,明确各级主体权责,建立一个“政府主导,全民参与”的重建组织体系。在统一的灾害管理体系下,对分散的部门资源进行重新组合和优化,建立起适应我国国情,具有监测、预警、应对、决策和执行等功能的灾害防御体系。4.污染源较多,危害地下水灾后生态环境遭受严重破坏,在恢复过程中,要充分尊重和保护自然原貌,因地制宜进行生态维护和修复。更要特别注意的是加强有害废弃物的处置。震后各种工业设施受到强烈破坏,加之连续降雨的影响,工业污染物会被雨水冲刷进入水里,将直接造成地下水的污染。迅速查封辐射源、放射源,防止进入自然环境。检查人员对当地主要哪些有害物质在地震中发生的概率要有把握,为避免土壤污染调查和水污染可能性低的地点,一旦排查受污染的可能性,就可以进行灾后重建。5.中央对地方的财政转移支付,发挥中央在重建地区、组织、专汶川大地震所造成的损失规模大、影响范围广,其恢复重建必然是一项时间跨度长、需要持续大量投入的艰巨任务,灾后重建工作中需要大量资金,财政金融支持是灾后重建工作的基本保障。一方面