论破产管理人监督机制的专门化

论破产管理人监督机制的专门化

“破产行为是一项复杂的社会实践，其中各种利益相关者的利益冲突交织在一起。”(页89)其中包括取回权人,别除权人,优先权人以及一般债权人。以债务人通常所剩无几的财产来满足众多利害关系人的权利请求,其利害关系的冲突与繁复程度可想而知。相关主体为谋取自身利益或规避自身责任而僭越法律的情况往往难以避免。这无疑会使身处关键位置的破产管理人面临严峻的考验。如果法律不对破产管理人执行职务的行为加以监督,其执行职务的公正性和客观性将难以保证,债权人对破产程序的信赖将难于维持,通过破产程序来公平分配破产财产并进而安定法律秩序的目标也将很难实现。所以,构建科学与完善的破产管理人监督机制就成为学者们必须面对的一个重要课题。一、目前，中国破产管理人的监督机制的特点和不足(一)院负责,部分监督依我国目前的法律规定,破产程序的监督主要有法院负责,同时也由债权人会议分担部分监督职能。因此,研究我国破产清算组的监督机制,关键是要正确理解清算组与人民法院、债权人会议的相互关系。1.设立清算组对法院负责制度首先,清算组由法院选任,但其并非人民法院的派出机构。清算组一旦组成,就应当依法独立地开展工作,凡破产清算程序中的一切事务,清算组都应当以自己的名义进行,而不能以法院的名义进行,更不能由法院代为进行。其次,清算组对法院负责,向法院报告工作。《中华人民共和国企业破产法(草案)》(以下简称《破产法》)第二十四条和最高人民法院的《关于审理企业破产案件若干问题规定》第五十一条明确规定清算组对人民法院负责并且报告工作,接受人民法院的监督。再次,清算组有损害债权人的团体利益或部分债权人的利益行为或其他违法行为的,人民法院应当予以纠正。人民法院有权撤销其职务,另行指定新的成员。2.债权人会议的监督从债权人的角度而言,债务人破产意味着其债权的部分或全部落空,债权人的本位利益要求其密切关注并积极参与破产事务的进程。而债权人会议就是债权人借以表达自己的关切、协调债权人行动、影响破产程序进程的主要形式。这就决定了破产清算组在对法院负责的同时,还应当充分听取债权人的意见,执行债权人会议的决议,接受债权人会议的监督(页137)。依照我国法律的规定,清算组应当列席债权人会议,接受债权人会议的询问;债权人有权查阅与清算有关的资料;对清算组作出的有损债权人利益的决定,债权人会议有权请求法院撤销;清算组提出的破产财产处理方案和分配方案,应当先经过债权人会议讨论通过,再报人民法院裁定后执行;对清算组实施的有损债权人利益的行为,债权人会议有权请求人民法院予以纠正,并有权申请人民法院更换不称职的清算组成员。(二)机制的完善我国对清算组的监督措施正在不断强化,监督机制已在较大的程度上得到了完善。但和国外有关破产管理人监督机制的规定相比较的话,我国对清算组的监督机制仍存在着明显的不足。1.监督人制度对债权人利益的保护专门化的监督机关及监督人在国外破产法上是极受人们重视的法律制度之一,已有数百年的历史,这一事实本身就足以说明其所蕴涵的不可替代的制度价值。监督人制度对债权人利益的维护是至关重要的(页158)。遗憾的是,这一在国外实施多年的行之有效的法律制度,至今在我国的破产法上仍难觅踪迹。应当坦言,我国《破产法》对清算组的监督机制之所以形同虚设,固然有多方面的原因,但专门化监督机关的缺位也是造成此种状况的主要原因之一。2.第二,清算组应负的法律义务我国现行《破产法》虽然规定破产管理人应当接受法院与债权人会议的监督,但缺乏具体有效的监督措施。如未对清算组应经债权人会议同意的行为详加列举;没有明确规定清算组应负的法律义务;清算组成员在执行职务时应受的约束极为有限,也没有清算组成员未尽必要的注意而致利害关系人损害应承担责任的依据。对清算组损害利害关系人利益的行为或其他违法行为,《破产法》虽然规定人民法院有权“予以纠正”甚至可以“更换不称职的清算组成员”,但这里所谓的“纠正”、“更换”却并非是清算组承担法律责任的具体方式,也无助于利害关系人损失的救济和填补。所有这一切都使得监督主体欲进行监督而又无从下手,法律失去了其应有的可操作性。二、完善中国破产管理人员监督监督机制(一)议决破产程序中有关重要事项和监督的常设机构在国外多数国家的立法例中,监督人是“代表债权人会议,借以表达债权人的共同意思,议决破产程序中的有关重要事项,并对破产程度进行监督的常设机构”(页96)。作为一项成功的立法例,这一制度近年来已经受到了我国学者的高度重视。笔者认为,增设破产监督人制度,对构建我国公正有效的监督机制是十分必要的。1.破产监督机关破产程序的公正可以在程序设计中通过具体制度来实现的。针对破产程序的特殊性,多数国家确立了便于债权公正清偿的债权人会议、破产管理人以及破产监督人的特殊机构。债权人会议使所有的债权人充分发表对破产处理的意见,保证破产分配充分考虑多数破产债权人利益;独立的破产管理人能围绕破产程序进行的目的,超越于各利害关系人之上,自主地进行破产财产的处理、变价和分配;而监督人则是代表全体债权人,对破产管理人的行为进行监督的特别机关。这三种机构既相互独立,又相互配合,共同维系着破产程序的公正性。而我国的《破产法》没有设立专门化的监督机关,影响了破产程序中机构构成的完整性和系统性,有可能妨碍程序公正目标的实现(页78)。2.设立监督机构从表象上看,增设破产监督人,势必需要支付监督人的报酬,而且在其执行职务时也会产生一定的费用,这无疑在一定程度上会导致破产费用的增加。但如果深入地分析,即会得出完全不同的结论。在破产程序中,如果没有专职监督机构,仅靠法院的全程、总体监督,是远远不够的,也难于防止大量侵权乃至犯罪的发生,这无疑会造成极大的资源浪费,影响破产实施的效果,使其所获收益微不足道。相反,如果设立了监督机构,就可以大大抑制上述不良现象的发生,所获收益将远远超过因设置这一角色所产生的成本。因此应当说,设置专职监督机构的收益大于不设时的收益,且因此而增加的成本甚微。3.债权人会议的问题依照我国《破产法》的规定法院负主要责任,债权人会议仅起辅助作用。这样的监督机制存在着重大缺陷。首先,法院肩负着繁重的审判任务,只能通过决定一些重大的或有争议的事项对破产程序实施审判上的监督。而破产清算又有大量的、具体的法律事务与非法律事务渗透其中,要使法院对这些具体事务实施详尽周到的监督恐为法院力所不及。其次,债权人会议作为债权人全体参加破产程序的意思表示机关,行使监督权也存有先天不足:(1)债权人会议是会议体机构,无法对破产清算实施日常监督;(2)召开债权人会议耗时、费资,频繁召开债权人会议既不经济,又不利于破产程序的顺利进行;(3)我国的债权人会议主要代表一般破产债权人的利益,即只有一般破产债权人方有表决权,因而从利害关系人角度言之,债权人会议的监督难免失之偏颇。(二)有章可循建立完善、具体、有效的监督措施,可使监督主体明了其监督职责的内容,在监督工作中有章可循,否则,监督主体就会在履行职责时陷入茫然无措的境地。参照国外破产法对破产管理人监督机制的立法例,笔者认为,在此问题上我国《破产法》应补充规定以下内容:1.临时财产监督人的权利为使监督主体有效地履行其职责,法律有必要赋予其以下权利:(1)知情权,即有权要求临时财产管理人、破产财产管理人提交有关报告和文件,并就报告和文件作必要的说明;(2)询问权,即为开展监督业务,监督主体得向临时财产管理人、破产管理人、破产人及其他有关人员询问有关情况;(3)调查权,即调查破产财产和破产程序进行的有关状况,并有权查阅临时财产管理人、破产管理人、破产人的所有业务账簿和文件;(4)撤销或申请撤销临时财产管理人、破产管理人的权利。一般而言,临时财产管理人或破产管理人的解任属于法院职权范围的事,但是,债权人会议特别是监督人具体负责监督临时财产管理人或破产管理人的日常活动,故对其是否称职有深入的了解。如果债权人会议或监督人发现临时财产管理人、破产管理人有撤销的事由时,有权申请法院解任临时财产管理人或破产管理人。2.破产财产报告制度的构成要件在破产程序中的所谓“重大事项”系指由管理人实施的可能会对债权人利益产生重大影响的行为。《中华人民共和国破产法(草案)》第六十四条将下列行为规定为“重大事项”:(1)不动产所有权的转让;(2)采矿权、土地使用权、知识产权等财产权的转让;(3)全部库存或者营业的转让;(4)借款;(5)设定财产担保;(6)因继续营业需转让价值万元以上的动产;(7)债权和有价证券的转让;(8)双务合同的履行请求;(9)有关债务人财产的和解或者仲裁、诉讼或者其他法律程序;(10)放弃权利;(11)担保物的收回。凡属法律规定的重大事项,临时财产管理人、破产管理人应主动向法院或监督人报告并在取得法院或监督人许可后方能实施。重大事项报告制度在各国破产法上几乎都有规定,其意义在于:其一,可以突出监督工作的重点,法律有必要将一些对债权人利益会产生重大影响的行为明定为重大事项,以求使法院或监督人能明确自己的工作方向。其二,为法院或监督人实施监督提供便利。破产清算事务是由破产管理人负责实施的,置身事外的法院或监督人可能无法掌握破产清算的具体进程。这无疑会影响监督工作的效果。而建立破产管理人重大事项报告制度即