我国扶贫开发的区域协调发展研究

我国扶贫开发的区域协调发展研究

一、区域扶贫开发模式根据地理区位和发展的相似性，中国可分为三个地区：东、中、西。就扶贫开发工作而言,这三大区域在扶贫实践中创立了不同的区域扶贫开发模式,包括东部地区的山海协作模式、中部地区的整村推进模式和西部地区的国际合作模式等。(一)浙江等地山海协作模式起源于20世纪80年代,最早实施于福建省,后扩散至浙江等省份。所谓山海协作是一种形象化的提法,指省内或区域内山区与沿海之间进行生产要素的有序流动和合理配置,从而建立山海统一的大市场。1.经济发展条件改革开放以来,东部地区在综合实力逐渐提升的同时,地区内部非协调发展的问题日益凸显,表现为省内经济发展存在明显的“马太效应”,“沿海”与“靠山”两大地理板块间发展差距拉大。(1)这种不均衡发展的动因体现在:一是资源禀赋不同导致经济发展条件有别。我国东部省份多有“沿海”及“靠山”的双重自然特点,这些省份大多山区面积大,自然条件相对恶劣,如浙江省有“七山二水一分田”、福建省有“八山一水一分田”等说法,从而给当地居民生活带来很大困扰。自20世纪80年代起,“沿海”地区借区位优势异军突起,经济实力明显增强,“靠山”地区则限于资源贫瘠、交通不畅等因素而发展滞缓。资源禀赋不同造成“沿海”与“靠山”两大地区发展不均。二是发展极效应引发差距进一步拉大。经济发展吸引大量资源流入“沿海”地区,无形中减少了“靠山”地区的发展机会,而经济集聚到一定程度也会引发规模效应与学习效应,造成差距进一步拉开。为体现区域协调发展与共同富裕原则,在政府大力扶持下,山海协作应运而生。2.帮扶主体及协作原则早在20世纪80年代,福建省就提出了“念好山海经”,至90年代,福建省又提出“沿海、山区一盘棋”及“山海协作,联动发展”的思路。2002年4月,浙江省也颁布了《关于实施山海协作工程帮助省内欠发达地区加快发展的意见》。从福建、浙江两省的实际做法中,我们将山海协作的主要内容归纳如下。(1)帮扶关系维系公平。立足实际情况,有效识别帮扶主体,合理界定帮扶对象,保证对“公平”的维系。具体而言,福建省以福州、厦门、泉州、莆田沿海四市对口帮扶漳州、南平、龙岩、三明、宁德靠山五市;浙江省以沿海发达地区和经济发达的县(市、区)帮扶以浙西南山区和舟山海岛为主的欠发达地区。(2)协作原则保证效率。遵循“政府推动、企业主体、市场运作、互利双赢”的主要原则,通过政府鼓励、引导和推动,促使发达地区企业和欠发达地区开展优势互补的经济合作,推动省直有关部门和社会各界从科技、教育、卫生等方面帮扶欠发达地区。(3)项目实施追求效益。以项目合作为中心,以产业梯度转移和要素合理配置为主线,通过发达地区向欠发达地区产业合理转移,推动剩余劳动力有序流动,从而激发欠发达地区的经济活力。(4)扶持方式强调市场。以经济手段为主、行政手段为辅,尽量避免行政行为带来的负面效应。3.山区经济发展显著提高,关系复杂。在具体的区域经济对比方面,区实践证明,在东部地区特有的经济社会发展条件下,山海协作是一种能有效实现区域协调发展的扶贫开发模式。福建省实施山海协作近20年来,“山区”基础设施建设及县域经济得到较大发展,人民生活水平显著提高。2000—2005年,山区年GDP总量从2000年的923.17亿元快速增长到2005年的1470.07亿元,人均GDP从2000年的7821.73元增加到2005年的12384.13元。(2)浙江省山海协作成果同样斐然。截至2006年底,全省累计签订山海协作项目3230个,协议总投资1309.38亿元,项目履约率、资金到位率、开工率、投产率分别达到95%、51%、85%和66%,欠发达地区有组织输出劳务24万余人,为统筹全省区域协调发展做出了积极贡献。(3)(二)扩散至全国其他地区整村推进模式起源于20世纪90年代,最早实施于甘肃省(4),后在东部地区快速推进,并扩散至全国多个省份。目前,整村推进在中部地区进展迅速。截止2006年末,中部地区已有28.61%的贫困村完成了整村推进。1.整村推进扶贫模式的特征与传统扶贫开发模式相比,整村推进最大的特点在于对扶贫单元进行重新界定。随着多年来大规模扶贫开发工作的开展,我国贫困人口在大幅下降的同时,也呈现向一部分村集中的特点。资料显示,592个国家扶贫开发工作重点贫困县只分布了全国61.9%的贫困人口,而14.8万个重点村却覆盖了全国76%的贫困人口。对此,若继续维持以县为单位的扶贫模式,将偏离扶贫对象,浪费扶贫资源,降低扶贫效率。基于此,以村为扶贫单元是对贫困人群更为精确的瞄准,整村推进成为扶贫工作的必然选择。整村推进扶贫模式最早实施于西部,目前却为中部地区广泛采纳。(1)中部地区贫困人口与区域相对集中。中部地区贫困人口主要集中在太行山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区和赣南地区等地理连片地区。局部区域的高贫困人群密度使得整村推进中的综合治理、连片开发、集中投资等优势得以充分发挥。(2)“参与式”扶贫方法体现以人为本。整村推进的一大特点在于“参与式”,即扶贫对象通过自筹资金、投劳投力等方式参与建设与规划,从而有效调动贫困农户参与扶贫开发的动力,实现贫困农户选择、实施、管理项目的主体作用,提高贫困农户自主脱贫及发展能力,有利于从根本上解决贫困问题。实践证明,扶贫对象通过参与村级规划能够极大地提高积极性,项目选择也更符合贫困农户的发展需求,落实起来也更容易。(3)捆绑资源有利于资源效益最大化。过去来自各方面的扶贫资源,很少能够到达村一级,而且均有专门用途,形不成合力,无法解决贫困村的突出问题。整村推进采用捆绑办法,将各方资源统筹使用,集中投入,有重点地、渐进地解决贫困村最突出的问题,从而有效解决扶贫资金“撒胡椒面”的问题,提高扶贫资源的使用效率。2.注重整合扶贫开发资源从河南省的情况看,早在2003年9月,河南省政府就在《河南省人民政府关于集中扶贫资金整村推进分批扶持重点贫困村的通知》中提出要集中扶贫资金开展整村推进,分批扶持重点贫困村。截止2006年底,河南省共完成整村推进扶贫村2455个,占贫困村总数的23.54%。其整村推进存在如下特点。(1)财政资金实行乡财县管制度。部分县市财政资金实行以乡镇为独立核算主体,“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式,在乡镇资金的所有权、使用权、审批分配权不变的原则下,县财政部门可直接管理并监督乡镇财政收支。乡财县管制度对稳定乡镇财政收支、保证基层政权正常运转、促进乡镇经济发展等发挥了积极作用。(2)重视整合扶贫开发资源。一是政策整合。侧重将林业生态县建设、农村人畜安全饮水、农村贫困户土坯房改造、村村通道路建设、万村千乡市场工程、小额扶贫贴息贷款等政策集中向连片开发区域倾斜,让广大群众真正感受到国家强农惠农的强大政策力度。二是资金整合。以上级财政扶贫资金为引领,按“统一规划、集中使用、渠道不乱、性质不变、各负其责、各记其功”的原则,集中各部门涉农资金,侧重试点区基础设施建设。三是力量整合。政府牵头,统筹全局,协调各方,共同推动连片开发试点工作。(3)强调项目资金安全高效运行。在试点项目建设过程中,坚持“项目跟着规划走,资金跟着项目走,监管跟着资金走”的原则,严格遵守招投标、项目资金公示等制度,强化扶贫资金的监督与管理。(三)西南扶贫现实融资贷款项目自20世纪90年代起,国务院扶贫办公室与世界银行合作,在广西、云南、贵州等省最贫困地区实施跨地区、跨行业、综合性的扶贫开发项目——“西南扶贫世界银行贷款项目”。以此为标志,中国政府开始与国际社会在扶贫领域进行大规模合作。1.国际合作严重滞后于西部地区西部地区历来是扶贫开发工作的重点与难点,也是我国与各国际组织开展合作扶贫的重要地域。(1)贫困现象十分严重。2006年,西部地区扶贫重点县贫困人口超过100万的有贵州、云南、甘肃三省,超过50万的有四川和陕西两省,多数集中在秦巴山地生态恶化贫困区、喀斯特高原丘陵环境危急贫困区、横断山脉高山峡谷封闭型贫困区和西部沙漠高寒山区等环境恶劣地区,这些地区自然贫瘠,地理封闭,资源匮乏,其贫困程度无论是在深度还是广度上都较中东部地区更为严重。在陕西,就有“陇中贫瘠甲天下”的说法。世界银行、亚洲开发银行等外资扶贫主体的援助原则是基于开展非营利帮扶行为,实现无国界反贫困斗争,保护落后地区与人群。因而我国作为发展中国家正属于帮扶对象范围,国际合作自然最早落脚并重点实施于西部地区。(2)扶贫开发难度较大。一方面,西部地区属于典型的地广人稀地域,贫困人口密度较低,整村推进及产业化扶贫模式在此缺乏操作平台。另一方面,资源严重匮乏使输血后的造血事业无计可施。要么经济发展缺乏潜力,要么虽有特色产业、特色农业,但因基础设施欠缺而无法转化成实际的经济价值。基于此,西部地区扶贫成本昂贵,见效甚慢。国际合作既可以解决扶贫资金的需求,又利于借鉴国外的扶贫经验。(3)扶贫资源匮乏。扶贫开发是针对弱势地区与弱势人群的一种外界帮扶行为,难以完全依靠市场机制。虽然自20世纪80年代起我国政府不遗余力地对西部地区投入大量资源,21世纪初又提出西部大开发战略强调区域协调发展,但在国家财政吃紧与扶贫主体多元化机制尚未形成的背景下,西部地区扶贫资金仍存在较大缺口。通过争取外资,既有利于西部扶贫开发工作开展,也体现我国作为发展中国家应享有的权利。2.国际合作扩大了地区自20世纪90年代中期起,共有50多个各类国际组织参与我国扶贫开发工作,扶贫开发地域多位于西部地区,进展良好。我国扶贫开发外资主要来自国际金融组织贷款、国际多双边发展机构和国际NGO发展援助,多用于投资周期长、社会效益显著、对国家经济具有战略性和长期性影响的部门和领域。西部地区开展国际合作具有如下特点。(1)提供新型扶贫开发模式。实施于中国西部农村的小额信贷使数百万农民摆脱了贫困;国际小母牛项目组织自1984年在中国开展项目来,直接扶持数万户农民;参与性乡村评估(PRA)广泛应用于扶贫领域并取得许多成功案例。(2)引进先进项目管理经验。国际组织项目资金额度有限,但管理程序和管理方法均建立在确保资金直接到户、贫困人群能直接受益的基础目标上,项目管理从设计到立项、实施、监督、评估均采取国际通行做法,对有限资源的利用达到效益最大化。客观上讲,国际组织项目管理程序复杂但有效,尤其是建立在社区基础上的综合发展模式,不再以经济收入作为单一的衡量指标,有助于深化理解贫困的概念。(3)推动项目区域对外开放。近年来,西部贫困地区积极扩大开放,寻求本地扶贫开发领域的国际合作与交流并取得较好效果,其间已完成或正在进行的国际合作项目发挥了重要的推动作用。(四)比较分析了不同区域的减贫开发实践1.地方财政实力(1)东部地区“区内统筹,自给自足”。东部地区经济实力强,具备内部解决问题的能力。山海协作模式与其说是一种贫困帮扶方式,不如理解为一种省内收入再分配机制。据笔者走访,东部多数地区扶贫工作对中央财政的依赖性很弱。这可归结于地方财政实力强。(2)中部地区“中央为主,自筹为辅”。整村推进强调综合性发展,对资金直接需求量相对较大(5)。中部地区具有一定经济实力,在中央资金指引下,通过地方财政资金配套与农户投资热情动员,为整村推进工作奠定物质基础。(3)西部地区“积弱难扶,求助外力”。西部地区县乡财政困难,既无力开展内部帮扶,也难以实现资源大规模投入,寻求中央扶贫专款与外资介入成为政策制定的必然选择。2.按脱贫攻坚政策,分为“区域联合”和“整村推进”(1)东部地区“整市推进,提高标准”。山海协作模式作为“市与市”间帮扶,瞄准于相对贫困地区的全面发展,无形中拔高了扶贫标准,不强调局部地区与人群的简单“脱贫”,而以发展为终极目标。如福建省在全国率先设立老区办,将历史上为中国革命事业做出巨大贡献的闽西革命老区发展问题单列,并赋予特殊政策。(2)中部地区“整村推进,消除存量”。中部地区扶贫开发工作已跳出解决基本生存权的低端层次,整村推进定位于贫困地域逐点击破,体现出从脱贫向发展的过渡。(3)西部地区“整区推进,区域联合”。西部地区贫困问题成疾已久,难具独立扶贫力量,以国际合作项目为主导方式,既体现出因贫困面大而诉求区域协作的无奈,也反映出其立足于改善基本贫困元素的功能定位,以求实现整体渐进式脱贫。3.区域分布相对化(1)东部地区“贫富分明,目标清晰”。东部地区贫富之别属相对概念,致因全在地理区位不同,“沿海”与“靠山”两大板块泾渭分明,山海协作充分体现此布局。(2)中部地区“聚居明显,区域推进”。中部地区贫困布局呈现大聚居、小杂居特点,整村推进瞄准特定区域,针对性明显。(3)西部地区“分布辽阔,跨地协作”。西部地区贫困的特点在于贫困面大导致集中相对化,如喀斯特地区、黄土高原区是贫困人口聚集地,地域宽广,常伴随跨省现象。国际合作中项目跨区域化符合西部地区贫困分布格局。二、区域贫困和发展政策：作用机制(一)不同地区的政策对减贫机制的影响1.扶贫主体的内部兼顾型不同区域扶贫政策的制定多考虑各自区域自身的实际情况,扶贫主体的构成各不相同。东部山海协作属于自力更生型,地方政府主导政策决策,援助方主要包括制定政策与宏观调控的省级政府与具体执行协同战略的“沿海”地区,受益方为接受资源输入与发展机会供给的“靠山”地区。事实上,除66个国家级扶贫开发工作重点县外,中央财政对东部地区贫困问题支持甚微,国际合作项目也少有涉及。中部整村推进属于内外兼顾型,相关政策立足于中央政府专项投入与地方政府资金配套相结合,扶贫主体不仅包括中央与地方两级政府,在中西部地理接壤处还有西部国际合作相关项目的介入(6)。西部国际合作属于假手外援型,地方政府在能力范围内将经济建设、社会发展等事业围绕着扶贫开发开展,中央政府下拨年度扶贫资金占绝对多数,同时寻求国际合作项目及其他民间帮扶活动以弥补扶贫资金缺口,囊括了现有我国扶贫主体的全部类型。2.地方政府主导下的管理体制对区域协调主体功能的强化资源供给方对资源使用具有较大的话语权,不同区域扶贫政策的主体不同,管理体制各具特点。东部山海协作以省内力量推动扶贫事业开展,省级政府及相关部门对政策制定、实施、监控、考核等可实施有效控制,外生约束力量弱化,避免了多重管理、多头管理、手续繁杂、效率低下等困境,具有灵活多变的特征。如福建等省份将革命“五老”人员(7)帮扶纳入扶贫体系就是地方政府主导管理体制的结果。但“关门家长制”也易形成“贫富难均、兄弟不合”的窘境,加之因地理位置接近而得到强化的地方政府经济竞争与地方官员政治竞争,不仅对省级政府统筹管理能力提出“加强调节、促进协作”的挑战,也对扶贫管理体制调整提出“协调为主、指令为辅”的要求。中部整村推进鉴于中央资金的介入,管理权限不完全集中于地方政府,具体项目管理流程要遵循中央有关的财政预算、投入方向、项目类型、建设期限等相关规定,而在贫困区域的确定、项目投入地区的选择上,如分批进行整村推进过程中项目村的界定,地方政府仍保留一定的自主权。西部国际合作由于“吃人嘴软、拿人手短”,很多管理环节要遵循国际惯例,履行繁琐手续,接受外界的监督考核。(二)不同区域政策对资本运营的影响1.资金配套问题在不同区域政策下,除主体构成不同使资金来源有别外,不同区域扶贫模式自身的制度设计差异也会引发资金来源的特殊要求。东部山海协作是一种类似一体化发展的宏观战略,资金数额无具体指标,更多视具体协作的各项事务而定,或由政府协调出资,或通过提供发展机会来实现帮扶。中部整村推进资金来源复杂,作为一种综合性开发方式,整村推进对资金需求量相对较大,对村民有资金配套要求,这往往成为该模式能否顺利开展的焦点问题。笔者调研发现,农户资金配套条件使整村推进具有较高的参与门槛,受益最大的农户往往是贫困村中收入水平中等偏上的群体,而低收入农户受益有限,这是此模式的一大弊端。西部国际合作对外资依赖性较明显,一般按照国际标准来制定资金需求计划并接受审核。2.“国际合作项目引导与整合”笔者访谈发现,多数地区扶贫资金的使用与区域政策联系非常紧密,或指定投入点,或规定投放额,或制定项目类型,扶贫资金近乎专款专用,中部地区尤其如此。如河南省规定所有财政扶贫项目必须安排在贫困村,并在2005年以后使财政扶贫资金逐步向整村推进村倾斜。该做法可使相关政策得到有效的贯彻执行,但若将资金一味投入某种扶贫模式,会使整个扶贫开发事业陷入操作层面的单一化,既不体现因地制宜原则,也不利于多点开花的局面产生。西部地区国际合作项目要遵循外资要求。很多地区负责国际合作事务的工作人员反映,外资申请程序复杂,资金使用环节规划详尽,环环相扣,难越雷池。(三)不同区域政策对发展的影响1.整村开发的评估机制不同区域对属地贫困单元的确定依据有所不同。东部地区贫困程度有限,侧重考察自然环境。中部地区实施整村开发,较关注村级界定,一般以经济发展情况与往年农民人均纯收入均值为标尺,由省市制定有关规则,县级具体负责评估,最后报省扶贫开发部门批准后生效。西部地区基于贫困的绝对性,加上外资多以改善个体农户的生存状况为目标,常依据农户年均绝对收入来划定贫困区域与受助人群。2.区域政策扶贫对象引导偏重扶贫开发工作只是经济建设的环节之一,资源配置权与工作普及面有限,遵循渐进式减贫路径,无法同时兼顾区域内全部贫困人群,现有的各区域政策在扶贫对象的瞄准上均存在着时空落差。东部山海协作要求省直机关对口帮扶,包括干部驻村、项目援助等,数量对比明显是少对多,只能有选择实施。中部整村推进鉴于符合条件的村庄众多而资源集合、管理调度等因素,实施分批次推进,造成现实中整村推进村与非整村推进村之间的发展差距拉大,后者意见颇大。西部国际合作项目主要在连片集中区域,在一定程度上忽视了对非集中连片区域贫困人群的关注。三、协调发展:新时期我国扶贫开发的资源优化配置从我国不同区域扶贫开发的实践可以看出,不同区域在扶贫开发政策的制定上多立足于自身特点,具有明显的区域针对性,这在某种程度上割裂了区域间及区域内的合作关系。鉴于此,如何通过协调发展来实现资源优化配置将是新时期我国扶贫开发工作的重点。笔者认为,区域扶贫开发工作的区域协调具有三重内涵。1.明确转移支付制度中央政府应发挥宏观调控功能,完善区域协调发展机制,将区域规划和区域政策