城市社区管理中存在的问题与对策研究-以天津丁字沽社区为例

PAGEPAGEI目录摘要 1一、引言 2二、城市大型居住社区的管理困境 2（一）大型居住社区居民入住率低 3（二）文化洼地与文化差异 3（三）缺乏社区管理经验 4三、完善大型居住社区治理模式的对策思路 5（一）建立“镇管社区”有效运行的制度 5（二）强化基层政府的社会管理和公共服务职能 7（三）积极推进社区共享平台的构建 8结论 10参考文献 12PAGE10摘要作为保障性住房建设基地的大型居住社区建设是党和国家惠及民生的重大工程，新兴的大型居住社区内部同时充满了复杂性"实际的社区管理工作面临诸多的困境和巨大的挑战，管理创新是困境突破和挑战回应的重要途径。为此，大型居住社区的管理创新理应视为一项重大的社会工程，充分动员和发挥社会创新力量，本着地区发展的理念，积极创建社会组织和社区居民多元参与的平台或机制。本文主要介绍城市大型居住社区的管理困境，包括大型居住社区居民入住率低、文化洼地与文化差异、缺乏社区管理经验，最后提出完善大型居住社区治理模式的对策思路，包括建立“镇管社区”有效运行的制度、强化基层政府的社会管理和公共服务职能、积极推进社区共享平台的构建。关键词：大型居住社区；管理；困境；住房；治理

一、引言大型社区已经不仅仅是一幢幢建筑物的结合体，这样的社区往往不能够吸引很多人来居住，俨然社区已经演变成了一个个小小的社会，只有优美的环境，完备的社区基础设施，良好的社区管理才是现代基本社区所必备的先决条件;只有这样的社区才会吸引大量的居民购买居住，并且为社区的建设贡献自己的力量，为社区的发展提出意见和建议。住房问题直接关涉民生，是政府和民间关切的重大社会问题，其与教育问题!医疗问题并称为中国社会的新三座大山"为缓解此问题，近年来国家出台了系列住房政策，特别是加大了保障性住房的集中建设"在不少地方，这些集中建设的保障性住房型构成一个个新的社区，这是较低收入、较低劳动技能的社会弱势群体成片集聚区。此种类型的社区会不会沦为城市新贫民窟，我们究竟需要采取怎样的管理创新？正是本文所想探讨的问题。目前国内学界对此类保障性住房社区管理的研究刚刚起步，相关的实证研究或个案研究甚是缺乏。本文主要介绍城市大型居住社区的管理困境，包括大型居住社区居民入住率低、文化洼地与文化差异、缺乏社区管理经验，最后提出完善大型居住社区治理模式的对策思路，包括建立“镇管社区”有效运行的制度、强化基层政府的社会管理和公共服务职能、积极推进社区共享平台的构建。作为保障性住房建设基地的大型居住社区建设是党和国家惠及民生的重大工程，新兴的大型居住社区内部同时充满了复杂性"实际的社区管理工作面临诸多的困境和巨大的挑战，管理创新是困境突破和挑战回应的重要途径。为此，大型居住社区的管理创新理应视为一项重大的社会工程，充分动员和发挥社会创新力量，本着地区发展的理念，积极创建社会组织和社区居民多元参与的平台或机制。二、城市大型居住社区的管理困境社区管理，主要是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的一系列的自我管理或行政管理活动。在具体实践之中，我们发现天津新建大型居住社区的管理主要面临以下困境：（一）大型居住社区居民入住率低集中建设的大型保障性住房社区，往往选址偏远，远离主城区，且交通、医院、学校、商业等配套非常不到位，生活服务设施不齐备，就业机会少，尽管房价或房租实惠，但居住非常不便，有置身“孤岛”之感。加上生活成本亦高，所以致使大量保障房小区的房屋空置率居高不下。调查发现，新建大型居住区天津丁字沽社区办理入户手续的市民有1.6万户，实际入住却只有9千余人。这种保障对象“用脚投票”的方式实际上造成资源的大量浪费。这种低入住率使得社区人气明显不足，保障性住户的消费能力低，且实际入住的居民以老龄化人群为多，消费习惯趋于节约，营利性商家往往因为运作成本和市场需求问题避而远之，商业、银行、邮政等不愿进驻，这更使部分居民因生活不便而不愿入住，从而形成恶性循环。因此，不少规划中的配套布局或长时间成为摆设，或被开发商卖给不受居民欢迎的零散商贩导致业态混乱，成为制约大型居住区向宜居社区迈步的掣肘。（二）文化洼地与文化差异大型居住社区具体的住宅类型主要包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、动迁安置房四类保障性住房和部分普通商品房，其分配比例控制为保障性住房占总量的三分之二以上。根据住宅类型的配比，大型居住社区的使用人群呈现多元化格局，即老龄化人群为主和青年人群为辅，低收入人群为主与中高收入人群为辅，本地人与外来者并存。居民总体文化素质相对较低，整个社区可谓是一个文化洼地。居民的文化需求层次较低，中老年群体喜好唱歌跳舞的集体活动，但新建的大型居住社区相应的公共活动场所规划和建设甚少，类似天津丁字沽社区小区没有规划的室外公共空地，十余个小区近十万人仅共一个两年来都尚未建成的预计三千平方米的室内社区文体中心。因此，不少居民靠在家中玩麻将扑克来打发时间。曾经靠种地为生的农民，习惯了居住在自建房屋，在转变为居住在新建小区高楼大厦中的居民后，原有的生活习惯和思想观念以及文明程度都有待改变。一个直接的影响便是给物业管理造成障碍。有的人对于缴纳物业管理费很不情愿，因为以前居住在自建房屋中根本不需要缴纳这项费用。有些人还保留着以前耕作的习惯，希望在小区内外狭小的空地上种菜，给小区环境卫生管理带来不便。也有些人不愿扔掉以前一直使用的农具，堆放在楼道的公共部位，影响出行或者安全。总之，这些洗脚上岸不久的居民对现代物业管理文化还有一个适应过程。居民与物业之间的矛盾、紧张、冲突并不鲜见。对于那些从市区动迁过来的低收入人群来说，一部分由于所居住的保障性住区周边缺乏与他们的工作技能相匹配的工作岗位，加上自身缺乏转换工作的技能而不得不长距离通勤，回老城区工作，承受高额通勤成本的压力，造成生活质量的下降，形成了被动迁移型居住-就业不匹配现象。一部分居民则是带有一定的市区优越感，好逸恶劳，宁愿吃低保，也不愿参加一些力所能及能够贴补家用的社区劳动。（三）缺乏社区管理经验就管理主体而言，大型居住社区管理与传统社区管理有较大差异。大型社区所在的镇地域宽广，面积大，城市管理力量比较分散，城市管理经验相对缺失。大量城市人口的导入，增添了新的管理对象，打破了原有的行政管理幅度，给社区管理带来压力。为避免大型居住社区沦为穷人扎堆、环境差、公建配套少、就业率低、犯罪率高的地区，选择什么样的管理幅度？根据什么样的比例配置管理人员设置居委会、党组织等？各部门的管理事项及权项？均是社区管理者，特别是主管社区的党政人员所直接面对的现实问题。纵观海内外社区建设与管理的实践，发现有关大型居住社区的经验教训并不多见，没什么可供直接借用的管理模式或方法。国内传统小型社区建设与管理的经验方法亦缺少可资借鉴之处。在笔者重点考察的规划入住三十万人的天津丁字沽社区，社区办主任就曾感叹，现在是管四十个居委，预计两年后要管一百个居委，有啥好办法好模式呢？伴随街道社区化改革的趋势，不可能再像传统的做法，即基本按照每十万人口一个准街道的建制，而是需要探索新的社区管理体制。三、完善大型居住社区治理模式的对策思路（一）建立“镇管社区”有效运行的制度作为一种新型的社会治理模式，“镇管社区”模式有效运行离不开制度规范。要确保沟通协调顺利进行、财政保障能够到位、各种违法违纪现象杜绝，就必须进一步创新建立具体的制度规范。1.完善区层面统筹协调工作制度随着大型居住社区开始进入居民入住阶段和“镇管社区”试点工作的深入推进，完善区层面统筹协调推进工作制度十分重要：一是在适当时候调整由区层面的社区建设领导小组全面加强对“镇管社区”试点工作的领导。要切实加强对落实《浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见》的督促检查，进一步明确“镇管社区”试点工作的相关牵头部门，明确部门分工、责任到人。二是建立“镇管社区”试点工作小组。以经验丰富的社区领导、富有创新精神的年轻挂职干部、社会专家等组成试点工作小组，深入一线跟踪，探索实践与总结经验。三是建立有效的大型居住社区公建配套建设与管理统筹协调工作制度。镇政府要提前介入大型居住社区规划和建设，要赋予镇政府协调权，协助配合公建配套建设与管理。具体而言，大型居住社区公建配套建设与管理要实行新区部门分工负责制，各相关部门责任分工清晰，相互主动合作，制定大型居住社区公建配套建设进度及投入使用工作计划，对当前大型居住社区在公建配套方面反映的具体问题，应责成区相关部门切实加强统筹协调，提出具体的解决方案。此外，区行政监察部门要跟踪督查，实施责任追究制度，从制度层面解决公建配套建设滞后的突出矛盾。2.完善公共财政保障制度镇政府强化社会管理和公共服务职能应与政府公共财政投入相衔接，区、镇两级公共财政预算应适度向社会管理与公共服务倾斜，切实逐步加大对管理与服务的“软件”投入。在镇域人口快速集聚带来城市管理和服务的任务}一分繁重，逐步建立与完善公共财政保障制度尤为重要。一是大型居住社区管理服务经费列入区、镇两级公共财政预算。区级财政根据大型居住社区人口规模设立相应转移支付制度，结合现实管理服务要求并参考相同规模街道管理经费有关支出，测算基本支付标准，按入住人口速度和规模对应支付；对大型居住社区居民入住后公共服务配套设施装修等需求，区级财政给予一次性的财政补贴，对满足入住居民日常生活需求的商业设施日常运行的阶段性补贴应列入专项补贴资金范围。二是加强公共财力使用的指导与监督。对市政府一次性转移支付资金使用，区有关部门要加强指导。对市政府明确的大型居住社区区域商业配套由所在镇执行回购的政策，要加强对所在镇的回购资金筹措、投融资方式等的协调和指导，因此可探索由天津国有集团公司共同参与区域商业配套投资回购，共享投资经济效益，共担社区商业服务社会责任。三是加强对镇域经济发展政策的支持力度，促进镇域经济的持续发展。培育镇域公共财政税源，完善区镇财政体制，发挥镇域公共财政的基础作用，以便随着人口增长，镇财政收入和政府财政支配能力同比增长或更快增长。3.建立镇域内的社会管理与公共服务责任制度“镇管社区”管理模式创新要细化社会管理和公共服务责任制度。一是建立与完善区域社会管理与公共服务的责任体系。按照区域管理相关内容，分别以条或块为主，并以条块结合的方式明确相关具体责任。区、镇政府专业行政管理部门的执法监督管理职能分工要更清晰，行政执法管理要更强化，考核激励制度要更明确。二是建立行政执法管理联动联合机制。对大型居住社区入住初期出现的违章装修、违法设摊、破墙开店等现象，社区中心要协助相关专业管理部门提前介入，坚持宣传管理在先，城管、房办、公安等执法部门联动，严格执法管理，居委会、物业协助配合，将违章行为控制在萌芽状态。三是建立完善区域网格化和信息化管理体系。大型居住社区的区域管理纳入所在镇域的网格化、信息化管理体系，同时充分利用新区城市管理网格管理资源，明确新区与镇域城市管理和居民区管理的分工与责任，落实相关管理力量。在大型居住社区人口集中入住初期，公安、居委、物业要联合即时登记入住人口、租房人员信息，加强实有人口管理，根据真实信息，提供针对性的管理与服务。（二）强化基层政府的社会管理和公共服务职能按照十八届三中全会对政府职能的要求，中央和地方政府职能应该有所不同。基层政府主要职能是公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。从这个要求来看，构建基层现代社会治理和公共服务职能的新体制和机制是摆在我们面前改革创新的重要课题。解决这些问题，迫切需要从建立和完善社会管理和基本公共服务体系着力，分步有序推进实施。1.转变政府社区管理理念和管理方式大型居住社区所在镇域的镇政府要强化社会管理和公共服务职能：一是要树立服务理念和社区共商共治的管理理念。政府要改变过去那种社区管理就是管制和统治的思想，要卜放手中的权力到社区，更多地提供服务，在服务中加强管理。同时，要树立社区管理必须共商共治和自治相结合的思想，要促进社会发育，达到社会自我管理、自我服务、自我监督。二是要研究镇域社会建设的发展目标，切实加强和创新社会管理和公共服务的体制和机制建设，切实加强各级干部社会管理和公共服务的学习培训，提升履职能力。三是要把大型居住社区实行“镇管社区”模式的探索试点列入浦东综合配套改革、政府职能转变的重要举措，同镇政府职能与管理方式转变的总体改革方案一并设计。以改革创新的理念统筹协调、整体有序地推进，切忌卜改上不改的现象。2.适度调整镇政府机构设置与力量配置大型居住社区“镇管社区”模式的试点应与镇政府部门机构改革相配套相衔接，保障大型居住社区“镇管社区”有序有效实行。一是加强镇政府履行社会管理和公共服务职能的领导力量。根据镇域管理实际情况，可考虑增设一名（或调整分工）分管社区建设与管理的副镇长，加强“镇管社区”试点工作的领导。二是要调整或扩大镇政府社会管理和公共服务部门机构设置。根据各镇域的实际情况，做强镇社区管理办公室，保障其切实有效地履行镇域社会管理和公共服务的协调统筹、综合管理、指导监督等镇政府综合部门职能；将大型居住社区镇管社区“两委一中心”体制中的社区中心作为镇政府的部门设置，行政相当于镇部门科级层级。三是镇域社会管理与行政执法的专业力量配置合理、充足。3.进一步明确“镇管社区”定位与职责根据“镇管社区”实践，赋予明确的定位和合适的职责有利于有效发挥“镇管社区”模式创新的功能作用。一是社区党委（总支）发挥社区领导核心作用。建立健全社区党建工作制度，选拔合适人选担任社区党委负责人，可研究设立社区专职党务干部，加强社区党建力量，依托社区党组织建立区域党员志愿者队伍，在社会管理与社会公益活动中发挥先锋模范作用。二是社区委员会在社区党委的直接领导下作为推进社区共治与政社合作的组织载体。引导社区单位履行社会责任。其委员构成以及工作方式应该体现社会资源共享、组织动员社会力量参与共治、民主协商社区事务的组织特征。三是社区中心作为镇政府部门机构，只能承担“有限责任”。具体职责主要是负责区域内社区综合管理与公共服务方面的行政协调与监督，动员组织社会协同和公众参与，联系与联络社区单位和各类社会组织，推进社区自治共治；负责协调协助区、镇专业行政管理部门在本社区内的行政执法管理，配合镇政府有关部门机构开展社区公共事务服务，协调镇政府有关部门帮助解决社区单位和基层社区居民有关事务；负责指导开展居委会群众自治工作，配合开展居民区自治力量的培养；负责联系居委会，收集和报告区域社情民意。（三）积极推进社区共享平台的构建社区资源共享平台在“镇管社区”模式下，无论是社会自治力量还是政府机构，介入的初衷是为居民提供全面优质的服务。由于资源未得到有效整合，社区管理和服务中产生了不少问题，居民与社区的矛盾层出不穷。因此，在大居内建立起居民乐于接受的社区资源共享平台就显得尤为重要。“资源”是指一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称。分为自然资源和社会资源两大类。延展到社区资源这一层面，可供社区和居民共享的资源包括信息资源、人力资源、物力资源和财力资源。鉴于当今信息化时代的优势，建议由传统传播渠道与互联网传播渠道相结合公布各种信息资源。1.建立信息资源共享平台建立信息资源共享平台。由于信息的不对称等原因，居民对社区内所提供的服务知之不详，对如何享受服务、沟通信息模棱两可，也无法对公共服务发表更多意见；社区内各种活动缺乏更大的透明度和更强的责任性。信息共享平台的建设应考虑几个方面：政府信息、社区动态、业主委员会的行为和决议、物业服务等内容。同时，也可根据社区居民实际需求，在政府网站、社区生活服务类专网、互动论坛等区域设置便民服务咨询等。尤其是在政府网站建设方面，应打破单纯政府信息公开的局限，构架形成一个多元服务网络的综合性服务网站。2.建立“人、财、物”资源共享平台人力资源共享平台的建立旨在挖掘对社区发展能起到劳动力保障、技能支持、经验传递和价值引领的团队。“两委一中心”和社区居委会应当在日常工作中注重各类人才的挖掘、培育和凝聚，建立起相应机制，吸引和融合各类服务人员、党员、志愿者、专业技术服务人员、各类社会团体成员为社区提供各类服务。例如社区建设规划服务、社区公共设施服务、社会保障服务、“社区关怀”服务、非盈利性和盈利性的专业性服务等。财力资源共享平台是基于绩效管理而提出的。社区层面可以对居民委员会在财政性资金的使用上进行指导。对于一些可整合的项目，进行统一的归并，起到控制节约成本的作用。物力资源以自然资源和社区中的各类硬件设施为主。例如，航头镇谋划将大型居住社区附近100亩左右的农地开辟为“鹤沙航城社区居民菜园子”，有偿租给社区居民种瓜果蔬菜。由社区推动成立菜园子合作社，负责菜园管理、技术指导和代种代管等。结论我国的住房保障体系逐步完善，大型居住社区是这一体系的重要载体。然而，由于大型居住社区在区位布局、配套建设、规模范围、人口结构、人口增速等方面与一般居住社区具有较大差异性，给基层社会治理带来了巨大的挑战。这需要着力于完善制度建设、转变政府职能和管理方式、夯实基层基础自治力量，形成政社分离又合作的关系，构建自治与共治的新型社区治理模式。把社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的政府职能都转移出去，从而激发社会治理各主体的活力。把“社会管理”提升为“社会治理”，强调主体的多元化和自治作用，并用法治思维和