义务教育教师资源的均衡配置

义务教育教师资源的均衡配置

教师资源是教育资源的第一课。“适应”的本质是“适应教师”。教师资源的平衡分配是实现义务教育公正的必然前提。然而,我国长期存在义务教育教师身份不明确、城乡教师的政策不统一、区域内教师交流政策的缺失,以及“重点学校”政策和“以县为主”的教师工资政策的缺陷,都直接影响了义务教育教师资源的均衡配置。因此,国家应当制定一系列合理有效的宏观教育政策,以促进义务教育的均衡发展。一、将义务教育教师纳入公务员系列长期以来,我国义务教育教师(指公立学校义务教育教师,下同)的地位不高,收入和待遇不仅无法实现《教师法》和《义务教育法》规定的“不低于公务员的平均工资”的目标,而且区域差距、城乡差距、校际差距很大,国家、政府行政性调配教师资源的权限和力度很小,这与我国义务教育教师身份的不明确,不具有公务员性质有着直接的关系。近年来,不少专家、学者提出将公立义务教育教师纳入公务员系列,“尽快建立国家教育公务员制度”。国际上,很多国家也是将义务教育教师纳入公务员体系的,比如法国、德国、瑞典、意大利、比利时、芬兰、葡萄牙等。法国就明确规定,中小学教师是国家公务员。笔者认为,我国也应该将义务教育教师纳入公务员系列,制定将义务教育教师确立为国家教育公务员的政策。其理由如下:1.基本法教育特点义务教育不同与高等教育,甚至不同与高中教育,是由国家和社会予以保证的、每个适龄儿童必须接受的国民基本素质教育,其社会收益率远大于个人收益率,属于纯公共物品。因此,义务教育的公益性和公平性比其他各级各类教育更强,义务教育教师比其他各级各类教师更明显地表现为受国家委托、执行国家意志、按国家的教育计划和培养目标教育下一代的性质,他们执行的是国家公务,理应属于国家公务员。2.这有利于提高教师的地位和待遇(1)公务员的社会地位中国有两千多年的封建社会的发展史,在我国的传统文化积淀中,“官本位”意识浓厚而且根深蒂固,“学而优则仕”是中国历代知识分子孜孜以求的目标。因此,在我国,虽然公务员的收入不是很高,其社会地位却很高。随着《公务员法》的颁布和实施,公务员的社会地位也越来越高。将义务教育教师确定为国家教育公务员可以大大提高义务教育教师的社会地位,从而吸引优秀的高校毕业生和社会人员报考教育公务员,投入教育行业,扩大义务教育优质教师的有效供给;同时,还可降低现有教师的流失率,有效解决贫困地区学校乃至广大农村学校教师短缺、尤其是优质教师短缺的问题。(2)改变原有的基础教育,缩小、消除“城乡之间、东北部”之间的收入差距,促使均衡配置将义务教育教师确定为国家教育公务员后,教师工资将像公务员或军人工资一样,主要由中央和省级财政负担,改变现在的中小学教师工资“以县为主”的发放和管理体制,教师的住房、医疗、养老保险等都将按国家公务员标准执行,这样才能从根本上解决农村义务教育教师工资拖欠的问题,缩小或消除区域内、城乡之间和校际之间教师收入待遇上的差距,排除教师在城乡之间和校际之间进行流动的经济障碍,有效促进教师资源的均衡配置。3.将义务教育人员纳入教育引导的范围一方面,公务员对交流无后顾之忧。作为国家公务员,教师不管流动到哪里,其身份不变,工资和待遇不变甚至还会有所增加,流动后也没有失业和失去公务员身份的危险,有效消除教师流动的后顾之忧。另一方面,公务员交流是公务员的一项法定义务。《中华人民共和国公务员法》第十一章规定,“国家实行公务员交流制度……交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼”、“对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员,应当有计划地在本机关内转任”、“公务员应当服从机关的交流决定”。因此,将义务教育教师纳入教育公务员系列,就使教师在区域之间、城乡之间和校际之间定期合理流动不仅是教师的权利,更是教师的一项法定义务。教师以公务员的高度自觉性和主动性参与和服从教育行政部门组织的教师定期流动和合理交流,从而促进教师定期流动的法制化、义务化和规范化,有效推动教师资源的均衡配置。二、师资配置不均衡“待遇是影响教师供给的最重要因素之一”。然而,2001年以来,我国义务教育教师工资实行分散的“以县为主”的发放体制,这虽可能缓解县域内师资配置不均衡的状况,却难以改变市域、省域及全国范围内师资配置不均衡的局面,这是实施教师定期合理流动、促进教师资源均衡配置的最大障碍。为此,我们必须进行政策调整,改革现行的义务教育教师工资发放体制。1.共同承担义务教育教师工资的分配世界很多国家为促进义务教育均衡发展,消除义务教育区域间差异的重要政策就是提高中央政府对义务教育及其教师工资的支付比例。比如,法国中小学教师的工资全部由中央财政承担,其基本工资和岗位津贴均由国民教育部按月直接拨至教师个人银行账户,国家是唯一的支付主体。日本在1952年颁布的《义务教育国库负担法》中就规定,“国家负担义务教育教职工工资的实际支出经费的二分之一和各都道府及市镇村的义务教育诸学校教材费的二分之一”。泰国、韩国、埃及等,也均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算,由中央财政独立负担。因此,对于义务教育教师工资,我们建议,应该参照公务员工资,由中央政府支付相当份额,大幅度提高中央政府的支付比例,加大中央政府对贫困地区的财政转移支付力度,承担起中央政府在发展义务教育方面应有的责任。2.义务教育经费支出缺乏量化指标和分配办法《义务教育法》第三十一条规定,“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制”。但是各级政府对义务教育经费的财政支付比例一直没有确定,缺乏具体的量化指标和分配办法。这就导致实践中,各级政府的责任不明,分工不清,相互推诿,尤其是中央和省级政府对义务教育教师工资的投资责任过小,义务教育教师工资的发放重心过低,使其工资和待遇无法保证,区域间及区域内差距巨大。因此,我们应加强教育财政学研究,尽快制定相应政策和法规,量化各级政府的投资,提高中央和省级政府对义务教育教师工资的投资比例,形成合理的财政分担比例和分配办法。3.同教龄的教育观念由于我国义务教育教师工资的法律法规不健全和存在教育乱收费的现象,加上我国义务教育教师工资缺乏规范性和统一性,致使各地同级别同教龄的教师在基本工资之外的岗位津贴、奖金、课时补助、住房补贴、医疗保险等都有很大的差异。这是义务教育教师由农村流向城市、由不发达市(区)流向发达市(区)、由非重点学校流向重点学校的重要原因。因此,我们应该规范义务教育教师工资,逐步统一区域内各校教师工资和福利待遇的标准,使得同一区域内同等级别的教师收入基本上是“零差别”,同一学校内教师收入则根据业绩情况而有所区别。三、调整义务教育教师的人事分配政策教师资源配置与教师人事制度改革直接相关,为了促进义务教育教师资源配置的均衡化,我们应进行以下的教师人事管理政策的调整:1.优化义务教育中的“重点校”和“二元体制”按照《义务教育法》规定,我国对接受义务教育的学生实施“免试、就近入学”的政策。然而教师的数量、质量和结构却不是均衡配置的。在这种情况下,“就近入学”的政策是不公平的,也是难以实施的,这也是近年来“择校”愈演愈烈的根本原因。为此,我们应该彻底取消义务教育的城乡二元体制和“重点校”政策,对区域内所有义务教育学校,按在校生人数,像拨付义务教育经费一样,均衡配置义务教育教师的数量,使教师结构和水平相当。也就是说,像学生“就近入学”、“电脑派位”一样,教师也应打破城乡界限、校际界限,按在校生人数,分配各校所需的教师,并使各学科教师、中青年教师和名优教师也能均衡分配。2.调查诱导换班教育发达国家解决义务教育教师资源配置均衡化问题的重要举措,是实施法定的教师定期流动。比如:日本1947年制定的《学校教育法》规定,一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年。校长任期两年,连任者,需在校际之间轮换;韩国的政策也规定,每隔2~4年,韩国教师都要在本地城乡学校之间进行调动换班。我国近年来教师流动工作已开始起步,国家和地方政府也制定了一些相关的政策和措施,但是这些政策和措施往往仅限于建议,并不具有法律的强制性,而且也缺乏细化,可操作性较差,使教师流动无法实现法制化、全员化、双向化和规范化,义务教育教师流动的范围很小、比例不大,教师参与的主动性