浅谈户籍管理制度

浅谈户籍管理制度

户外制度自古以来就存在。作为一种行政管理体系，它在国内外以不同的形式存在。《左传》载,夏时“有民千三百五十万三千九百十人”;西周时期即有“习民教”制度;《周礼》载,司民“掌登万民之数,自生齿以来皆书于版”,“版”字在《周礼》中就是户籍的意思。公元前685年,管仲相齐“定四民之居”,建立“户籍田皆”制度;公元前三世纪,秦国建立“户籍相伍”制度;西汉,实行“编户齐民”制度;隋朝实行“输籍法”,按每户财产多少,分别规定税额;明朝实行“户帖”制度,这是我国出现的最早的户口簿登记制度;1911年,清政府曾正式颁布过《户籍法》;1912年3月21日,中华民国临时政府在《中华民国临时约法》中的第六条第六款规定:“人民有居住迁徙之自由”,迁徙自由正式在法律上得到国家认可由此开始。但该项法规在20世纪50年代中期以后被逐步限制,1982年的全国人民代表大会上被正式取消。新中国成立后,1951年7月,中华人民共和国公安部颁布了《城市户口治理暂行条例》,其宗旨里鲜明地写着“保障人民居住、迁徙自由”的字样;从1953年开始,农民涌入城市的情况日益严重,政务院相继发出了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》等一批红头文件,严格限制农村人口向城市迁移;1954年第一次全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国宪法》规定:“公民有居住自由与迁徙自由”;1955年6月9日,国务院公布了《关于建立经常户口登记制度的指示》;1958年1月9日,全国人民代表大会常务委员会,通过了《中华人民共和国户口登记条例》,并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。该条例的实行,标志着新中国户籍制度的框架基本形成。在此之后的二三十年,关于户籍治理的规定不断有更具体的内容补充,最终形成了在我国历史上,也是世界上最严密的户籍治理制度体系。一、文革时期进一步加强农村社区管理的信息政策在新中国建立初期,面对内忧外患,户籍制度的建立,有效地配合了对敌斗争、对公民的控制与管理,社会持续好转、犯罪现象减少,稳定了社会。当代户籍制度发展到六十年代,城市人口开始由公家统一供应商品粮、有很多优待措施;同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力、发展国民工业、发展城市。两个“五年计划”的时间,便建立了一批遍布东北、华东、华南、华北、直至西南、西北的国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制,促进了国家经济的复苏,推荐了国家的工业化、民主化建设。自六十年代中期开始,由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重,给政府和其他纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题,国家对国民经济实行调整,减少城市人口、精减职工。通过减少城镇人口减轻了国家的财政负担,又缓和了粮食供应的紧张状况,同时还为农业发展提供了大批劳动力。文革时期,中国大陆陷入混乱局面,城市发展和城市人口问题更是迫在眉睫;为了暂时缓解这一问题,党中央号召“红卫兵”、“知识青年”上山下乡;把城市问题转入农村。这样一来,也给农村特别是偏远荒地提供了一批简单而原始的劳动力,在一定程度上发展了国家农业,避免了因政治混乱而又产生一次大饥荒的现象。同时,国家也适时改动户籍制度,杜绝下乡青年返城,以免给城市造成负担。文革之后,新政策出台。虽然当代户籍制度已经变得不适应市场经济的需要,但也在许多方面发挥着重要作用。如公民的身份证明、社会治安维护等方面;特别是实行市场经济以后,由于国际文化的影响,人性的突然张扬,引起了社会中一部分人的人性中的贪欲增大,犯罪现象有所增加。在这种轻快下,国家颁布了《中华人民共和国身份证管理条例》,以加强对公民的管理,减少和预防了犯罪现象,并且促成了世界公认的我国犯罪率低这一事实。由于经济、政治改革的深入,从八十年代起出现了农民大量涌入城市,特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象,迅速增加了城市人口,引起了一些正常的城市化过程中必然的问题。为了解决这些问题,国家对户籍制度进行了发展,加强了对“农转非”问题的控制,很有效地控制了大中城市的人口规模,解决和缓和了所谓“过度城市化”的问题。在短时间内、在表面上看来是解决了国家和社会的负担。二、改革开放以来中国户籍制度的弊端当代的户籍制度是为了适应计划经济需要而制定的法规,对于执行计划经济条件下的社会分配和社会治安管理确实发挥过积极作用,因而它也一直成为中国社会管理体系中的一项基础性制度。但改革开放以来,随着市场经济体制的确立和发展,户籍制度本身存在的一些弊端开始逐渐暴露。从户籍制度带来的多种社会问题上看,现行户籍制度的弊端主要体现在以下几个方面:1.对户籍制度的特征户籍制度限制了公民迁徙自由,自由指的不止是人口自由流动的问题,还意味着公民的自由选择。迁徙自由是一种政治权利,它和别的权利相关联,因而又是一个包容性的、综合性的权利。虽然迁徙自由作为一项权利从未被我国宪法和法律所禁止,但是政府在保证迁徙自由和促进社会融合方面缺乏足够的努力。户籍对公民权利的限制是多维度的和多层面的。从户籍制度的权利实质来看,户籍承载着相关的利益分配功能,或者说户籍制度仍然是形成于计划经济体制下的某些特权的基础,并成为阻碍公民行使迁徙自由和居住自由的一个重要因素。户籍制度隐含了深刻的、先天性的身份歧视及不平等,这种歧视并不是根据人的能力,而是根据先天的因素。建立在户籍制度基础上的城市粮油供给制度、城乡两种不同的医疗保健制度、物资配给制度等,不仅证明了户口是管理上的“身份证明”,而且是与经济和社会待遇相联系的“社会身份”。户籍制度原本就是计划经济的产物,与社会主义市场经济发展不相适应。在市场经济条件下,政府职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监管、还是社会管理,其本质都是公共服务。而现行户籍制度将城乡两部分居民分成两种不同的社会身份。城市聚集了住房、教育、医疗等社会保障,各种政策向城市居民做出很大倾斜。而受现行户籍制度阻碍自由迁徙的农民却被束缚在比较落后的地方,没有很好的受教育环境,没有医疗卫生保险,社会福利享受不够。2.从城乡基本公共服务状况来看,社区中的依托力与动力优势弱化一方面,户籍制度将会加剧城乡人口之间的差距,与之产生的社会冲突增加将会直接提高户籍管理的社会政治成本。如:经济收入差别,城镇居民的年平均收入一般为农村居民年均收入的3—8倍;教育水平差别,由于办学条件、教师素质、教育投资等方面的不同,一般来说大城市优于中小城市、中小城市优于城镇、城镇优于集镇、集镇又优于农村。在目前的教育体制中,以户口所在地为基础招收学生无形中更加强了城镇居民的特权。除了上述几个方面的特权外,城市居民在其他方面也享有农村居民难以比拟的优越性,如生活能源、交通邮电、商品供应、社会服务、文化娱乐以及医疗保险等。另一方面,社会冲突尤其是流动人口中的青年一代的不满开始增加。越来越多的农村人口流出乡村却又难以被城市接受,往往成为社会管理体系中最薄弱的群体,特别是在宏观经济不景气时期,如果寻找工作失败或失业,他们很容易演变为“游民”,成为社会的“不安定”因素。农民工二代(即进城流动人口的子女)中的很大比例从小就生活在流入地城市,已经对上一代所在的乡村缺乏认同感,却又不被现在生活于其中的城市所接纳,其融入社会的难度比较大。各地城市虽然为义务教育阶段的农民工子女提供教育机会,但普遍都对农民工子女关闭高中及以上层次的教育通道。一些缺乏受教育机会又无正式职业的青年流动人口正在成为城市青少年犯罪的主要人群,其群体行为以及对社会的不满情结更容易成为城市生活安全稳定的隐患。3.从中国目前的经济发展情况来看,不适应社会的流动首先,市场经济体制中的社会经济生活及生活持续是建立在个体人的愿望、利益和选择之上的,能充分体现大多数公民的意志;社会整体利益和运动趋向以尊重个体利益、承认个体的创造力、个体的生命为基础的。市场经济体制是社会发展、自由竞争的结果,在最大限度上体现了人道的方面。从而,能够提高社会生产力、社会效率。虽然我国的户籍制度在一定历史时期内曾为社会秩序安定、地区管理有序、社会资源配置合理带来便捷,但是僵硬的规范体系严重阻碍了人口自由流动,层层设卡造成了人才难以脱颖而出的客观形势。许多大学生因为户口问题无法留在城市,所学的知识无法应用,能力不能发挥,从而使城市流失了很多人才。而人才是一个城市发展最重要的因素,僵化的户籍制度导致城市化进程缓慢。另外,城乡的长期二元分野,使市民与农民在生活习性、观念意识方面形成差异,这些将加速农村居民与城市居民各种差距的产生。其次,市场经济主要是通过价格体系发挥作用,引导资源的优化配置。人力资源也是这样,与其它社会资源的流动方向一致,即向积累中心、增长中心、利润中心和技术中心流动。据统计,1982年全国流动人口达2000万人次;1987年增加到7000万人次。进入二十世纪九十年代,流动人口的增长速度之快、数量之大,远远超过了人们的预料。北京、上海、广州等大城市的日均流动人口都超过了100万。这种流动,由于户籍制度的限制,其成本之高,超过了一般的发达国家,造成了社会资源的无端耗费。例如,春节前广州火车站,“成千上万”的流动人口要等上几天才能买到回程的车票,而且铁路系统乘机涨价,大发民工财。这样一来,怎能不使时间和金钱大量地白白耗费呢?还有,为了维护计划经济,户籍制度成了管理劳动力流动的最佳工具,如此形成了通过行政手段干预人力资源配置的社会倒退现象。在层层审批、严格管理的情况下,人口流动的成本极其巨大。这样必然造成了中国人口流动的极端凝滞,不适应经济发展对劳动力、人才的需求。几十年下来,使城乡差距大大拉开,农业剩余劳动力大量聚集。由于不能均等地获得财富和机会,这样,一部分掌握了社会财富的人消费趋向饱和,而大部分的底层平民百姓却无钱无力购买!于是出现了所谓的“经济过剩”。随着我国经济改革的深入,社会发展水平的提高,劳动力的迁徙和流动已成为国家经济生活中的基本内容。流动所涉及到的不仅仅是民工,还包括大批的脑力劳动者,这些人每年都要往返回几次家,更有大批的两地分居夫妇,每年探亲的费用更是花去不少。如果将这些费用统计出来,必将是一个巨大的数字。然而,这些问题还不是最主要的。据人民日报报道,2000底,北京高校毕业生就业指导中心和市科委人才中心联合披露的消息让人大吃一惊,在中关村地区的高新技术企业中,目前居然有10万没有户口的大学生在打工。其实这早已是一个事实,大学生是中国公民,其它打工者也是中国公民,都具有宪法规定的基本权利与义务,但就因为户籍制度的限制,这些人只有义务,没有权利!打工者一样要上缴个人所得税,而不管他要付出多好房租、多少额外负担;但是,打工者却不能参加选举,不能享受宪法规定的其它政治权利。事实上,外来人口的公民权利在很大程度上被不经任何形式的宣判而残酷地抹杀了。三、中国农村物资改革战略的一些考虑1.第二,加快制定和颁布《户籍法》上的户籍登记制度对宪法进行修改,重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时,加快立法进程,制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的法规,新的户籍管理政策将按照在居住地登记户口的原则,逐步打破城乡分割的二元户口管理结构,建立全国城乡统一的居民户口登记制度。2.人口管理管理成立统一的人口管理部门,统筹全国的人口管理、户籍管理工作。在中央成立社会人口管理局,建立中国人口数据信息中心,以现有的计划生育委员会为基础,并入公安部门的户政管理业务,国家统计局的人口统计业务,并调查、统计全国人口的各种特征数据,加入人口信息数据库。在地方,各级计划生育部门、户政管理部门、人口统计部门应精简合并为一个机构,管理人口的登记与统计、人口的计划生育工作、人口的迁移变动,平时的主要业务是切实负起责任,积极主动地完成份内工作,使工作达到饱和,这样国家就可以随时掌握人口数据,避免浪费巨资进行人口普查。3.破城乡界线,破“户籍歧视”,构建透明的新型关系户籍改革最核心的内容是取消有差别的各种户籍模式,打破城乡界线、地区界线、城市界线,实行全国统一户口,消除了不合理、不公正的社会根源,改观了不应有的“户籍歧视”,塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。4.户籍制度应减少或取消。在一般的户籍取消一切附加在户籍上的政策规定和条件,凡是与户籍挂钩的就业、教育、医疗、住房、和社会保障等均应完全脱钩,户籍改革的方向应是逐步降低地方政府对资源的垄断支配程度,提高社会生活的市场化、货币化程度,进一步扩大实行福利保障付费享受制度,消除由户籍所引起的社会公正问题,有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止或修订。5.以促进科学发展为导向,建立统一、规范、有序的劳动力市场体系,完善人在市场经济中,劳动力同其它商品一样,通过价格机制、供求关系和竞争机制,实现有效的配置和充分的利用。由于中国各城市的人口状况、经济发展水平等差异,各城市可根据自