论政府的非营利组织

论政府的非营利组织

一、非营利组织的总结(一)非营利组织“非营利组织”是非营利组织的缩写。20世纪80年代，这个概念在美国出现，并在世界各地流行。日本川口清史认为:“非营利性组织一般是指不以获取利润为目的从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。”美国彼得·德鲁克认为非营利组织是既非企业又非政府的机关,其目的是人与社会的变革,是向社会提供服务的部门。按照美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙的观点,非营利性组织被认为在共同体动员和自助福利工作、提供服务及发起运动等活动中发挥了重要作用。我国学者指出“非营利组织可以界定为不以获取利润为目的,为社会公益或公益服务的独立机构。”综合有关文献资料,非营利性组织可以界定为具有法人资格,以公共服务为使命,享有免税优待,不以营利为目的,组织盈余不分配给内部成员,并具有民间独立性质的组织。(二)非营利组织的特征各国都有关于非营利性组织的定义和特征。美国莱斯特·萨拉蒙教授所称的组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性和公益性六个最关键的特征。这在国内学术界也基本达。成共识。我国学者对非营利性组织至少有如下五个特征:(1)独立性。非营利性组织不隶属于任何政府机构,而是独立于政府之外,不受政府支配的非政府组织。非营利性组织实行独立运作但必须接受政府的监督和管理;(2)非营利性。非营利性组织的存在是不以营利为目的的,不进行利润的分配和分红,但并不意味着在运作过程中不会营利;(3)公益性。非营利性组织是为整个社会的公众利益服务的;(4)经费来源的多样性。非营利性组织的资金来源主要来自于政府财政拨款、社会基金、社会的捐赠等;(5)与政府的合作性。非营利性组织与政府是合作的伙伴关系。除以上这些特征以外还有自治性和自愿性等特征。(三)地方性非政府组织数量增加它兴起于20世纪70年代的西方国家,80-90年代在全球范围得到了迅速发展。改革开放以来,中国非营利性组织发展迅速。据统计,20世纪50年代全国性的非营利性组织只有44个,60年代也不到100个,地方性非政府组织大约在6000个左右。到了1989年,全国性非营利性组织剧增至1600个,地方性非营利性组织达20多万个。而1997年,全国县级以上的非营利性组织达18万多个其中省级非营利性组织21404个,全国性非营利性组织1848个。县以下的各类民间组织按保守估计也在300万以上,其中村民委员会73.95万个,基层工会组织51万个,此外被称为民办非企业单位的民间服务性事业单位,据统计达到了70多万个。中国非营利性组织的数量呈几何级数向上增长。二、非营利组织在社会治理中的作用从上述非营利性组织的特征五———与政府的合作性,就已经反映了政府与非营利性组织之间的关系。非营利性组织最重要的外部关系是与政府的关系,这种关系直接关系到非营利性组织的长远发展,也关系到社会经济的稳定进步。政府治理对非营利性组织起到部分支撑、规范、引导的作用。非营利性组织在政府治理中也起到很重大的作用。比如:促进管理主体多元化;扩大公共意识和理念;促进政府与民众的合作等等。在现代政府治理理念下,政府组织在整个社会中依然起着举足轻重的作用。但是已不再是管理社会的唯一职能部门。随着社会的多元化,政府已经无暇全力顾忌社会的方方面面,必须依靠民众、企业、非营利性组织共同管理。将一些管不了也管不好的职能由非营利性组织来承担。美国学者莱斯特·萨拉蒙也提出“委托政府”理论,即政府为了实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给非营利性组织执行,从而分担政府治理中的职责。非营利性组织的发展,使得许多原来属于包办式政府管理的内容被剥离出来,由非营利性组织去承担。这样政府更加专注于那些重大事务,民主政治也得到了进一步的完善,非营利性组织的发展还有利于“服务型政府”的构建,有助于“小政府、大社会”社会结构的建立。民间组织与政府是互动的、互补的、相互依存、也是相互牵制的,双方应结成“伙伴关系”,其结果将是共同受益。有的学者将非政府组织与政府的关系归为四种类型:(1)对立的、互不信任的关系。(2)非政府组织自行其是,不同政府发生关系。(3)非政府组织对政府的依赖关系。(4)合作关系。显然,作为非政府、非营利的民间组织与政府的关系最理想的状态属于第四种类型。三、从政府管理的角度来看，非营利组织存在一些问题(一)非营利组织资金筹措的必要性从我国目前非营利性组织发展的现状来看,处于“过渡形态的非营利性组织”,中国真正独立运行的非营利性组织很少,规模小,发展时间短,缺乏完善的理论指导和系统的组织内涵,运行经验不足,必然面临着生存和发展的问题。一方面,创收能力不足和资金匮乏是制约当今我国非营利性组织发展的首要因素。在国外,许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐及服务收费。当然也有一部分资金需要依靠政府的支持。但在中国,非营利性组织的资金来源主要依靠政府,资金供给和投入的不足导致不能提供有效的公共服务,向社会对自己的宣传也不够,普通大众难以得知它的存在,因此,在非营利性组织筹集资金的时候,得不到社会大众的信任,就无法筹集到所需要的资金,所以就无法正常开展工作。经费问题是各国非营利组织面临的共性问题。萨拉蒙教授将非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在巨大缺口的现象,称为慈善不足。我国非营利性组织经费短缺问题更为突出,据调查有41.4﹪的非营利性组织面临资金缺乏问题,一些组织甚至由于经费太少,已经到了难以为继的地步。另一方面,资金不足带来的另一个严重的后果就是人才的流失,难以吸引和留住高素质的专业人才。再者,官僚作风导致非营利性组织自治性和自愿性程度比较低,社会公共服务功能受到严重制约。这些都是影响制约我国非营利性组织可持续发展的关键因素。(二)土、德“剥削”型及法机关的职责和作用由于非营利性组织的资金来源大多依靠政府财政拨款,这就使得非营利性组织在很大程度上依赖政府,与政府部门牵扯不清。另外,中国行政体制改革还处于探索过程之中,由于行政体制改革的需要,一些原来属于行政部门的单位逐渐被“放逐”,但同时又得承担公共服务的职责,于是逐渐成为非营利性组织。行政组织对于如何处理与非营利性组织的关系还缺乏经验和规范,留不得、放不开。这就使这些非营利性组织与政府关系非常密切。具体表现为:(1)“越位”,即政府管了不少本该由民间组织负责的事情。(2)“缺位”,即政府本该具有的职能却由于某种原因而弃之不顾。(3)“错位”,即本该是政府负责的事,却让民间组织去管,造成主体错位。(三)运行资金匮乏从非营利性组织的生存发展来看,任何组织的发展都离不开资金,首先,非营利性组织由于本身的特性,其传统筹资机制主要是靠私人的捐赠、社会募捐以及政府的拨款。这种狭窄、被动的筹资模式常常会造成非营利性组织的运行资金匮乏,从而使得组织目标难以实现。可以说,资金“瓶颈”已经严重影响了非营利性组织的发展。另外,由于利益的驱动使得人们不自觉地追逐各种各样的利益而进行营利活动。再者就是道德的失控,使人们忽略了非营利性组织本身的特性。从目前的一些状况来看,一些本属于政府部门的非营利性组织在形式上剥离出来以后,又带出来许多远本属于政府的权力,如评审、鉴定等方面的权力,并将这些本属于公共资源的权力作为获得组织利益的工具,使该组织失去了中立的地位;另外,一些行业协会由于其很深的企业背景,也在从事着一些营利性的活动,加上缺乏有效的监督和管理,影响了组织的公信力,不能发挥作用。四、从政府治理的角度来看，非营利组织的发展路径(一)提高非营利组织能力的发展。非营利性组织只有提高自身能力,解决一些长期性的社会问题,满足政府、企业未能或不能满足的需求,才能获得政府和公众的支持和认同,才能真正获得生存和发展的空间。首先,非营利性组织应该努力提高自身的能力。内因是关键,外因是条件,非营利性组织自身的能力是决定它能否继续存在并发展下去最主要的内因。非营利性组织应该培养相关方面的专业人才,提高自身的能力,解决一些政府和企业无法顾及但确实存在的问题或一些长期性的社会问题,取得公众的信任,更好地发展下去。其次,建立多元募捐渠道。中国非营利性组织的绝大部分资金来源于政府,这不仅不利于非营利性组织有效开展活动,也会增加政府的财政负担。非营利性组织应该积极主动地开辟多元的募捐渠道,政府、企业、个人、甚至是其他的非营利性组织都可以是募捐对象。除此以外,非营利性组织还可以利用自身的优势,为政府或企业提供一些有偿服务,以增加资金来源。(二)非营利组织建设,不是政府提供服务和服务于企业非营利性组织应该有意识地加强与政府的互动,不断发展与完善自身,利用更多的机会向政府表达民众的意愿,争取更多的资源和发展空间,增强组织的活力。事实证明,非营利性组织发展的良好环境的创造,不仅仅是政府单方面的努力所能实现的,没有非营利性组织的各种努力,就不会形成真正意义上的相互合作。非营利性组织与政府是互动的、互补的、相互依存、也是相互牵制的,双方结成“伙伴关系”,相互合作的结果将会是双方共同受益,整个社会都得到好处。在政府与非营利性组织的合作中,应该由政府采取主导地位,组织的大部分经费由政府提供,并且,政府也为非营利组织的发展提供一些服务,帮助非营利性组织走向独立加强这方面的法律、法规建设,保护非营利性组织的合法地位,提高非营利性组织解决实际问题的能力等等。为了经济的高速稳定发展,非营利性组织当然应该担负起自己的责任,但这并不是代替政府的责任。而非营利性组织自身发展的不成熟,需要政府的扶持和帮助,这也是政府主导的一个重要原因。(三)营利行为的认定非营利性组织的商业化运作也是今后其生存和壮大的一种发展模式。因此对其营利行为不能简单地予以否定。应该给予适当的界定。非营利领域的知名学者莱斯特·塞拉蒙教授将非营利组织的“营利行为”界定为三个方面:一是不以营利为目的;二是不能在成员间进行利润分配:三是不得将组织资产转为私人资产。显然,莱斯特·塞拉蒙这三个方面的范围界定更加全面地将非营利性组织的“营利行为”和企业