乡村振兴背景下涉农资金绩效审计研究

党的十九大报告指出，农业、农村、农民是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略。近20年来，中央一号文件连续对“三农”问题作出具体的发展规划，中央对地方涉农资金的投入也由来已久。然而，纵观涉农资金的实际使用情况，由于对相关政策落实不到位、缺乏相应的审计监督措施，使得其使用效益不高，影响“三农”问题有效解决及乡村振兴战略有效推进。因此，加强对涉农资金绩效审计的研究，优化内外部环境及审计措施是实现乡村振兴关键路径之一。1乡村振兴背景下涉农资金投入审计及意义1.1涉农资金投入及审计现状涉农资金是指中央、省、市、县安排用于农村经济社会发展的专项资金，主要包括农村基础设施建设、涉农补贴、危房改造等生态建设资金以及用于农村科教文卫事业发展的资金。近年来，随着乡村振兴战略实施，国家财政在“三农”领域投入大量资金，且资金投入规模基本呈逐年上升趋势。据相关统计，2013—2020年，我国对涉农资金的投入由11973.88亿元增长至23948.26亿元，增长约2倍。其中，2015年“三农”投入资金达到17380.49亿元，增长速度为22.62%。在2016年，我国对涉农资金的投入出现下滑趋势，此后一直处于平稳增长状态，在2018年又迅速回升，同比增速突破10%，但是在2018年以后，“三农”资金投入同比增速又处于放缓状态，2021年甚至出现了负增长。虽然近2年国家对涉农资金的投入增速逐渐放缓，但是总体上投入规模仍然呈现逐年扩大的趋势，对“三农”支持力度不断增强。我国历来对“三农”工作高度重视，连续19年在中央一号文件中对其作出了相应的规划，审计署对涉农资金使用等相关情况的审计工作时间有近20年。通过对审计署相关公告文件的梳理，整理出我国涉农资金绩效审计的现状。一是审计范围。由开始的针对财政支农资金审计和农村教育经费审计逐步扩大到新农合基金审计、涉农水利专项资金审计。二是审计内容。国家对涉农资金的审计项目较多，审计工作结果显著。从审计发现的问题来看，主要包含涉农专项资金的使用存在套取骗取、挪用滞留、管理混乱等普遍性问题；资金使用效率低下；有关部门对涉农专项资金的政策推进速度缓慢。就审计整改情况来看，相关部门及地方政府在一定程度上能够及时响应，对审计监督提出的问题进行整改[1]。1.2乡村振兴背景下涉农资金绩效审计的意义农村经济是我国经济发展的重要内容之一，乡村振兴战略是促进城乡经济均衡发展、实现共同富裕的重要战略方针。然而我国农村数量众多，并且分布较为分散，且乡村老年人口较多，阻碍了涉农资金相关政策的推行及执行，致使相关涉农资金在落实过程中遇到诸多问题。随着乡村振兴战略实施的不断推进，涉农资金投入规模不断扩大，必须加强了解涉农资金使用效率和效益情况，因而实施并完善涉农资金绩效审计显得十分必要。涉农资金绩效审计能够深入分析并评估资金投入使用情况，掌握其资金流向，以促进扶贫资金与乡村振兴资金的有效衔接，主要体现在以下2个方面。一是有利于明确涉农资金具体使用情况，通过涉农资金绩效审计，追溯资金的使用流向，了解涉农资金目前的使用管理情况，并对其进行分析评估，寻找涉农资金使用管理中存在的问题，进而提出对应的解决措施，能够在一定程度上提高资金使用效率。二是有利于推进乡村振兴战略有效实施。涉农资金绩效审计通过审查一定时间内资金使用效率和效果，以评估其社会效益及经济效益，对审查范围内的涉农资金使用情况有一个明晰、精确的认识，曝光使用不当的行为，促进资金使用的公平性，从而推进乡村振兴战略的实施，有助于实现共同富裕。2K市涉农资金投入及其绩效审计现状2.1K市涉农资金投入情况K市地处我国西南部，总体地势北高南低，以湖盆岩溶高原地貌形态为主，属季风气候，全年温暖湿润，适宜农业生产发展。借助乡村振兴战略的“东风”，K市政府加大对该地“三农”资金的投入力度。2019—2021年，K市“三农”资金投入总额为201.83亿元。资金投入额逐年增长，由2019年的64.78亿元增长至2021年的71.43亿元，同比增长8.86%。由此可见，K市全面贯彻落实乡村振兴战略，将“三农”问题摆在首位，扩大资金投入规模，以促进“三农”问题平稳解决。据统计，近年来K市对高标准农田建设资金投入最多。根据《Y省“十四五”高原特色现代农业发展规划》《农田建设项目管理办法》《高标准农田建设质量管理办法（试行）》等精神，2016年至今，K市连续对建设高标准农田投入资金，并呈现逐年上升的趋势。由表1可知，2019—2021年，K市对高标准农田的建设资金投入总额为8.25亿元，其中争取的各类补助资金为7.75亿元。由于资金投入规模较大，了解资金使用状况十分必要，因而K市审计局将2019—2021年高标准农田建设政策落实和资金使用情况列入其2022年的审计计划中，于2022年4月开始对其进行为期1个月的现场审计。表12019—2021年K市高标准农田建设资金投入情况2.2K市高标准农田建设政策落实和资金使用绩效审计情况从K市审计局官网来看，2019年至今，K市着重开展经济责任审计工作，占据审计工作大部分内容。绩效审计仅有几次，主要是针对政府部分项目支出的绩效审计，占据K市3年来全部绩效审计项目的2/3，其余则是对环境治理效应的绩效审计，2019年的D湖干渠截污项目绩效审计甚至还在购买服务，聘请外部审计机构进行绩效审计。针对涉农资金绩效审计仅有1次，即对高标准农田建设政策落实和资金使用的绩效审计。从上述分析来看，K市现阶段绩效审计次数较少，绩效审计方法不成熟，审计人员工作经验少，在绩效审计过程中可能面临困境。3乡村振兴背景下涉农资金绩效审计面临的困境通过上述对审计署涉农资金绩效审计现状以及K市对高标准农田建设资金绩效审计情况的梳理发现，随着时间的推移以及涉农项目的增加，K市积极进行涉农资金绩效审计工作，但由于涉农资金的客观条件限制以及审计人员专业能力不足，尤其是在乡村振兴战略实施以后，涉农资金审计在目标、方式、内容和评价方面依然存在较多问题[2]。3.1涉农资金绩效审计目标不明确乡村振兴战略的实施，使得全社会的视角转向农村，需要及时了解投入涉农资金的管理及使用情况，以保障各级投入不折不扣落实到位，使广大农民真正受益，实现共同富裕。通过梳理K市高标准农田建设资金使用绩效审计现状发现，其审计目标不明确，主要包括审计项目不固定和以局部审计为主。一是审计项目不固定。当前，随着涉农资金投入的规模逐渐扩大，对其审计项目也随着资金覆盖面而扩大。致使每年的审计项目都不固定，有的年份针对农村实施义务教育的经费进行审计，有的年份则是对农村基础设施的建设进行审计。即使每年度都安排了对涉农资金的绩效审计工作，但是每年的审计项目都不统一，绩效审计缺乏系统性。二是以局部审计为主。由于审计项目的不固定性，造成了对涉农资金的绩效审计以局部审计为主进行专项审计。每年的涉农资金专项审计即为一个固定的审计项目，以K市绩效审计为例，由于其主要是审计K市范围内高标准农田建设政策落实与资金使用情况，因此只是对K市以及延伸审计调查的2个县在内的6个县（区）、14个乡镇进行了专项审计，并未进行全面审计[3]。3.2涉农资金绩效审计评价体系不完善因为涉农项目类型众多，产生的效益也随其类型变化而不同。从K市审计结果来看，几乎都没有提及到高标准农田绩效审计的评价及过程，往往都是配套不到位、未足额下达资金等单纯的文字描述，且结论大多为定向描述，而且对于绩效评价大都为有关财务数据的评价。从审计发现的主要问题来看，大多是对有关资金的财务数据的表达，缺乏对其效果性、效率性的描述。也就是说，绩效审计仍停留在“账表审计模式”，检查对涉农资金使用情况的账面记录，审查其真实性、合法性，没有与工程审计实现有效结合。通常涉农资金大多投向农业基础设施建设或者农村道路修建等项目，需要审计人员到现场勘探工程进度及检查资金使用情况，单纯的“财务审计”已经难以及时有效发现涉农资金使用中存在的问题，也难以保障涉农资金的合理应用，影响审计效果[4]。3.3涉农资金绩效审计评价结果运用有待加强从K市的调查反馈问题整改情况公示来看，对于审计评价结果的运用不理想，出现问题都是基于财务数据的评价，比如G县、F县违规扩大资金开支范围共计96121.79元，因此，在整改问题时，该县只是单纯地就列示数据的相关内容进行追回或者安排配套资金，并没有对发生违规扩大资金开支范围的行为进行追溯和评价，对于审计结果评价的运用有为了完成问题整改而进行整改的行为。此外，不同的县级政府对于评价结果的运用也存在程度上的差别，有的县（区）积极响应，并能于市级验收期间完成整改；有的县（区）则预计2022年11月上旬完成对存在问题的整改，并没有在验收期间完成，这种情况通常会造成审计结果落实不到位，造成对涉农资金的绩效审计失去了作用，某种程度上也是审计资源的浪费[5]。4乡村振兴背景下创新与完善涉农资金绩效审计路径4.1建立健全涉农资金绩效审计制度涉农资金闲散、广泛，难以有效整合，而乡村振兴战略的实施使得上述问题更加严重。因此，有必要建立一套统一的涉农资金绩效审计制度，健全涉农资金管理机制，提升其使用效能，做到“个体”与“整体”的统一。在对涉农资金审计的过程中，必须树立系统论的观点，深刻领会乡村振兴与各涉农资金投入项目之间的辩证关系，把审计工作放到推动实施乡村振兴战略的高度上来，将各项目与乡村振兴战略相结合，以乡村振兴战略为主线、各审计项目为补充，对涉农资金审计做到统筹全局，充分使用审计资源，避免重复审计。同时，推动涉农资金审计全覆盖。结合乡村发展的实际需要和涉农资金的使用情况，以乡村振兴战略为主体，推动涉农资金审计全覆盖。对涉农资金的使用情况实施全过程跟踪审计，以了解其后续发展情况，并且及时公布审计结果，做到对涉农资金使用的透明化、规范化[6]。4.2完善涉农资金绩效审计评价体系涉农资金绩效审计评价指标的不完善使得审计工作作用发挥有限，并未展现绩效审计的特点。而缺乏统一的评价标准使得审计结果不具有可比性，不利于审计信息的对比，因此有必要完善涉农资金绩效审计评价体系，明确绩效评价指标。K市应立足涉农资金的实际管理和使用情况，围绕乡村振兴战略实施，在充分调查和研究的基础上设置科学合理的审计评价指标。以资金绩效评价为基础，从经济性、效率性和效果性出发，依据资金分配比例、社会效应、民生性等对其指标进行分解，构建专业、科学且全面覆盖的评价机制[7-8]。4.3强化涉农资金绩效审计整改问责及运用在乡村振兴战略背景下，要想发挥涉农资金绩效审计的重要作用就要重视审计监督，注意查处问题与整改问责并重，以乡村振兴为指引，强化涉农资金绩效审计整改问责。健全涉农资金跟踪审计制度，K市可以通过对相关涉农资金的管理、使用与落实情况进行全程跟踪，了解每一笔涉农资金的去向，并通过资金流向发现涉农相关政策执行中存在的问题。及时督促相关部门整改审计查处问题