对我国社会保险费征收主体及其管理体制的思考

对我国社会保险费征收主体及其管理体制的思考

一、社保费的征收机构关于中国社会保险的构成和管理体制的讨论自古以来就有悠久的历史。上世纪80年代中期,我国开始实行企业离退休费社会统筹,到1993年基本建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在此期间,由于全国没有统一规定,我国在有些地方逐渐形成了由劳动部门所属的社会保险机构(以下简称社保部门)征收社会保险费,有些地方由税务部门征收社会保险费。1999年,国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《征缴条例》)规定:“社保费的征收机构可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构(以下简称社保经办机构)征收,具体由省、自治区、直辖市人民政府规定”,两部门的征收资格得以合法化认可。《征缴条例》出台后至2002年上半年。又陆续有部分省、市、区实行了税务征收,此后各地征管体制保持了相对稳定。2007年底,《社会保险法》提交全国人大初审前夕,在社保部门征收的省市又掀起了一场地税系统要求将社保费交由地税部门征收的风波,社保部门以及学界中赞成由社保部门征收的专家学者们随即展开了一场反驳,在这场风波中,宁夏的社保费改由地税部门征收。众所周知,目前,我国社会保险基金筹集的方式为征费制,其主体呈现了由社保部门和税务部门“并征”的格局,还有一些省份甚至为社保与税务“混征”模式,如企业职工基本养老保险费由税务征收,灵活就业人员缴费由社保部门征收。目前,在全国31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团、5个计划单列市共37个征收地区中,五项社保费全部由社保部门征收的有:北京、上海、天津、深圳、青岛、大连、山西、吉林、江西、山东、河南、湖南、广西、四川、贵州、西藏、新疆14个省份,以及新疆兵团,占全国征收地区的48.6%。五项社保费全部由税务部门征收的仅有安徽省以及宁波、厦门2个计划单列市,占全国征收地区的8.1%。其他省、自治区视险种或县、市为区分,既有社保部门征收的,也有税务部门征收的。从征缴量的比例上看也基本上是两部门“平分天下”。二、企业保险体制“并征”:社会保险征管体制的不适应性当前,我国社会保障制度改革正处于一个十分关键的时期,迫切需要各项社会保险制度完善稳定,实现可持续发展。但是,十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》(已于2011年7月1日开始正式实施),对这一问题进行了回避,只是作出了原则性规定:“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定”。由于这个看似简单实则复杂的问题未能明确,各界的争论也暂时平息。在职能部门间,主要围绕税务和社保两部门哪个作为征缴主体而争论;在学界,主要围绕社会保险“费改税”益否而争论。近年来,学界对社会保险“费改税”的研究加剧了社会保险征缴主体之争。为此,国家财政、税务及社会保障部门也做了大量调查研究工作,但最终还是维持现状。笔者认为,由社保和税务部门“并征”格局在特定历史条件下,对顺应改革、节约成本、扩大覆盖面、提高征缴率,促进职能部门之间的配合发挥了积极作用。随着我国社保制度的不断完善,基金规模不断扩大,征缴扩面的不断深化,业务管理的精细要求越来越高,社会保险费征收管理工作的体制性障碍对当前社保事业进一步发展的制约日显突出,税务与社保“并征”的格局,至少存在三个严重后果:一是各地征管体制不统一,容易受到行政机构改革或部门利益之争影响,而使其常处于变化之中,不利于全国社保制度的统一大局,也妨碍着社会保险统筹层次的提高。社保制度自身发展规律迫切需要走向整合、统一、规范和有序,目前我国社会保险费征缴模式妨碍了全国社保统筹层次的提高和全国统一布局。二是割裂了社会保险经办管理事务的完整性,不利于我国行政资源优化整合,妨碍行政效率的提高。如《征缴条例》规定:“由税务机关征收社会保险费的,社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况”;同时税务机关也“应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况”。从实践情况来看,实行地税部门征收社会保险费的地区,也出现了诸多难以调和的矛盾:两部门往往在数据统计、口径核准、票据传递时效以及复审纠错等衔接上容易产生疏漏(四川等省以及长沙、贵阳等市曾一度试行税务部门征收,后又改为社保部门征收)。三是模糊了社保经办机构地位,这也是导致全国社保经办机构管理体制不顺的一个重要原因。社会保险征管体制的不顺畅,长期以来拖延了整个社保行政管理机构尤其是社保经办机构的职能设置、机构设置、能力建设及整体服务效率,也是我国社会保险制度统一难、统筹层次提高难、社保关系转移难等诸多问题难以解决的因素之一。我国自1986年开始由“企业保险”向“社会保险”转变的制度改革,至今已有20余年,“统账结合”基本制度模式也运行了10余年。然而,我国各级社会保险经办机构职能设置“五花八门”无法统一的局面却一直延续至今。社会保险费征管体制不统一,社保制度就很难统一。以贵州省为例,全省社保经办机构基本上实行“五险合一”,但全省各级经办机构职能、规格参差不齐,人员编制结构十分混乱,虽然省、市两级名称上基本统一为“社会保险事业管理局”,但内部职能设置上差异巨大。区县一级问题更多,有的单列医疗保险经办机构且名称就有三种不同称谓;还有的区县按险种分设养老、医疗、失业、工伤和生育五个“管理中心”;机构内部有的按流程设置职能处室,有的则按险种设置。因此,业务指导难、政令统一难、推进统筹难,在税务征收的地区,这些问题更为突出。总之,各界关于社会保险征管体制的激烈争论,也从另一角度昭示了我国社会保险征管体制必须尽快走向统一规范的紧迫性和必然性。现行社会保险费征管体制已不利于我国社会保险管理体制的规范统一,已对我国社会保险制度建设事业形成制约,不利于体制改革、制度定型和事业可持续发展,必须尽快做出统一规范性改革。三、“税派”的主要观点和支持更对于如何改革完善我国社会保险费征管体制,学界和相关职能部门一直未有定论。在学界,以胡鞍钢、刘剑文、贾康等为代表,主张社会保险“费改税”,被称为“税派”。其主要观点称,以征税方式筹集社会保险基金,有利于构筑税务征收、财政管理、社保支出“三位一体”的管理体制,同时加强基金的安全性;征税的强制性还有利于增强基金筹资的力度,有利于提高社会保险统筹层次和促进统一社保制度的统一。而以郑功成、郑秉文等为代表,反对“费改税”而被称为“费派”的一方则认为:社会保险筹资方式取决于社会保险制度模式,我国实行的“统账结合”是与劳动者个人缴费关联型的部分积累制模式,“费改税”既不适应这种模式,也不符合国际惯例和趋势,尤其是其个人账户是私有属性,强调权利和义务的对等性,应采用有偿、对称的收费方式筹资,而不宜采取征税方式。至于社会保险筹资的强制力和安全性则主要取决于法律的意志和监管机制,而不在于由哪个部门来征收、管理,更无必要割裂社会保险经办事务的整体性。在职能部门间,“税派”又分为两类:一类是以征税制或“费改税”趋势为由,主张税务部门征收社保费;第二类认为即使是征费制,也应由税务部门征收社保费,其主要理由一是认为社保费与个人所得税税基密切关联,由税务部门征收社保费比社保部门更易于掌控,使企业难逃社保缴费责任,从而提高征缴效率且节约征收成本;二是认为由税务部门征收符合“收支两条线”原则,有利于保障基金安全。而“费派”们主要观点一是从社保管理工作的一贯性和整体性出发,认为由税务部门征收,使基金征收环节与社会保险关系及基金管理环节人为地脱节,容易发生衔接机制上的弊病,容易导致社保工作长期建设考量主体的缺失,并列举了部分由税务征收省份因与社保部门对接工作脱节而导致的各种典型案例。二是从征缴扩面的复杂性出发,认为税务征收不适应我国当前就业形式多元化的实际,不利于征缴扩面,尤其广大灵活就业人员、农民工等群体,因其没有税号、人员分散、缴费金额少等原因,税务部门难以掌控。三是从管理和征收成本出发,认为由税务部门征收增加了工作环节、管理和服务成本以及基金征收成本,不利于为参保企业提供更好的服务。例如税务部门征收要计提高额的管理费或征缴奖励经费;由税务部门征收后,社保主管部门难以统筹协调、安排社保征缴扩面工作任务等。从上述情况来看,学界和职能部门争论各方所持立场不同,是由于思考问题的角度不同。“税派”基于当前缴费方式以及社保部门征收社保费所存在的问题(如强制力不够、征收效率不高、统筹层次低、基金的安全性保障差等)称,实行社会保险“费改税”并改由税务部门征收可以有效解决各种问题。响应和支持的声音普遍集中在财政学、税务学领域的学者和相关职能部门。“费派”们则主要从我国社保制度模式的特殊性、参保扩面对象的复杂性出发及维持社保经办业务工作的整体性需要出发,认为征税不能适我国“统账集合制度”模式,不能解决多元化覆盖对象的参保问题,如广大灵活就业人员、农民工及农村居民的参保扩面等,由税务征收同时割裂社保经办事务的整体性。理性看待这些争论,双方皆是从理论上追求更高效率的制度安排,皆是对我国社会保障制度长远建设的积极思考。但反观职能部门之间的争论,本质上却是部门之间权益的博弈。因此,任何一方的积极干预都值得我们警惕和反思。四、完善我国的金融储备体系对策和建议(一)权利与义务的对应关系及与财政关系排除部门利益纠葛,笔者力图梳理出学界分歧的关键。通过综述可以看出,学界双方争论的重点落在“费改税”是否适合“统账结合”制度模式上。从世界各国社会保障资金筹集方式上看,主要有征税、缴费和强制储蓄三种方式。理论上,无论哪种筹集方式都因其各自优缺点而分别适用于不同类型的社会保障制度模式。一般而言,征税方式因其强制性、无偿性和固定性的特性,便于管理和操作,适用于DB型(Definedbenifit,收益确定型)现收现付制;强制储蓄方式一般适用于DC型(Definedcontribution,缴费确定型)完全积累制。从下表社会保险“缴费制”和“缴税制”的对比情况来看,社会保险税和费在征收方式、权利与义务的对应关系以及与财政关系都不足以影响到税或费定论。首先在就征收方式看,二者皆是依法强制征收,费的强制力相对弱于税,但本质上取决于法律意志;其次,在权利与义务对应关系上,用新税法的创新理论视野来看,征税制下实行“专税专用”,在技术操作上也能实现权利与义务的明细对应,因此二者都体现权利和义务的对应关系;再看与财政的关系,无论税费,都是存入社会保障财政专户实行专款专用,就基金安全性而言,主要取决于监管机制,而与费或税也无必然关系。但从与个人账户的对应关系、征收标准、征收对象三个因素来看,征税制明显不如征费更能符合我国实际。首先,征税制虽然也能通过将征收明细移交社保部门再由社保部门从技术操作层面实现个人账户的明细对应,但只是徒增了摩擦间隙而又增加了的工作环节;其次,在征收标准上,税的同一性、固定性显然远不如费的灵活性更能适应多元化的征收对象。我国城乡差异、区域差异及就业形式多样化的特殊国情,决定了我国只能采取渐进覆盖的方式逐步覆盖城乡居民。因此,笔者认为,开展社会保险费改税的最大难题,是当前和在今后很长一段时间内,因纳税对象和税率设定问题而无法推进制度覆盖广大灵活就业人员、农民工和农村居民,不利于我国社会保险覆盖面的渐进扩大和覆盖城乡居民社会保障体系总路线和总目标的实现。在这个总路线目标的指引下,就只能采取相对灵活的缴费制,而应对缴费制强制力的相对不足以及基金安全问题,是可以通过其他途经如加强社会保险立法、执法和监察力度来逐步加以解决的。“税派”专家还有一种意见认为:“社保税针对的是社会统筹部分,在税率和待遇标准上实行全国统一,为全社会统筹情况下劳动力在全国统一市场中无壁垒流动提供配套条件”。笔者认为,此举固然可以很好地解决企业或单位组织社会统筹问题,但这种显然只考虑社会统筹而忽略了个人账户。如果个人账户部分也征税,显然与其声称的“和缴费覆盖范围扩大原理一致,渐进地覆盖灵活就业人员、农民工和农村居民提法”相矛盾;若是缴费,一税一费并存,必然导致社会统筹与个人账户相割裂,不如直接以征税制搞一套普惠制的社会统筹作为公共养老金,再以强制储蓄搞一套个人账户储蓄养老金。(二)征费体制的重塑关于社会保险征收主体的争议从侧面反映了各方对当前“并征”格式的强烈不满,前文笔者也对当前“并征”做出了基本评价,并认为征收主体的确定不能丝毫妥协于部门势力和利益,必须从社保经办管理体制改革、制度长远建设和进一步推进事业发展大局出发。笔者认为,倘若在征税制的条件下,劳动保障部门自然无权征收,但排除征税制,在征费制的现实条件下,应尽快统一社会保险基金征收主体,实行社保经办机构统一征收社会保险费。笔者认为,在征费制条件下,无论是税务部门还是社保部门,二者同作为政府组成机构,同按一部法律规定征收,理应具有同等权威和强制力,也不应该存在谁优谁劣。税务部门声称的掌握企业税基的优势,而劳动部门同样也掌握劳动就业方面的多种优势,此等“公婆道理”实在不足以计较,不过是部门利益作祟罢了。但以是否以有利于社保经办管理体制改革,是否有利于社保制度稳定和长远建设,是否有利于进一步推进事业发展为标准,笔者认为,在征费体制的现实格局下,税务部门征收社保费是割裂了社会保险经办业务的整体性,增加了个人账户对账衔接复杂性;在征收灵活就业人员、农