社会保险法律责任制度的缺陷与完善

社会保险法律责任制度的缺陷与完善

社会保险法的责任是指在计算、付款、运营和支付社会保障费用的过程中，行为者的违法行为造成的不利法律后果。其目的在于保证社会保险法律关系良性运转,保障法律上的权利、义务、权力得以生效,实现社会保险法的法律价值。对国家而言,重要的不仅是制定法律,更在于实施法律。若无有效的实施和遵守,再好的法律也不能发挥应有作用。因此,建立科学严格的社会保险法律责任体系,不仅是完善社会保险法律制度的内在要求,更是保障法律正确实施,遏制违法行为的必然需要。一、社会保险法律责任的类型从责任主体来分,主要包括用人单位责任、劳动者责任、社保经办机构责任和其他主体责任。(一)缴纳社保费的法律责任指用人单位做出了社会保险法律、法规及规范性文件规定的违法行为或未承担相关义务时所要承担的法律责任。主要包括:1.不依法办理社保登记的法律责任;2.不按期缴纳、漏缴、少缴社保费的法律责任;3.拒绝劳动保障监察机构和社保行政部门执行监督检查等公务的法律责任;4.骗取社保基金的法律责任。此外,劳动保障部《社会保险费征缴监督检查办法》还规定了“未按规定到社保经办机构办理社会保险变更登记或者社会保险注销登记;未按规定申报应当缴纳社保费数额;伪造、变造社保登记证;未按规定从缴费个人工资中代扣代缴社保费”等行为的法律责任。需要指出的是,不仅用人单位是法律责任的主体,其直接负责的主管人员和其他直接责任人也要承担责任。(二)个人缴费的社会效率低劳动者在社会保险法律关系中承担的义务和责任小于用人单位。《社会保险费征缴暂行条例》第十二条规定“缴费个人应当缴纳的社保费,由所在单位从其本人工资中代扣代缴”故劳动者不承担形式上的缴费义务。其法律责任多因以下违法行为引发:1.以欺诈等方法骗取社保待遇;2.拒绝劳动保障监察、社会保险部门执行监督检查等。(三)账户的法律责任包括:1.未按规定办理社会保险手续的法律责任;2.未将社保费转入社保基金特设账户的法律责任;3.拖欠、克扣社保待遇的法律责任;4.篡改缴费记录、个人账户记录的法律责任;5.擅自更改社会保险缴费基数、费率的法律责任;6.挪用社保基金的法律责任;7.社会保险机构工作人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊行为法律责任等。(四)骗领者的责任人单位、劳动者、社保经办机构三方主体,但在某些情况下,其他主体也是法律责任的承担者。如医疗机构、药店等社保定点服务机构骗取社保基金的情况;工伤保险中劳动能力鉴定组织提供虚假鉴定意见、虚假诊断证明的情况等。同时,在目前社保基金违法违纪案件频发,政府和相关部门挪用社保基金的法律责任尤需重视。二、社会保险制度目前,我国社会保险法律责任以国务院《社会保险费征缴暂行条例》第四章“罚则”为基本框架,《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》、劳动部《社会保险费征缴监督检查办法》和大量部委、地方规范性文件作为补充。《社会保险费征缴暂行条例》颁布实施于1999年,距现在已有八年,这八年间经济体制变革和劳动保障法律关系高速发展,社会保险法律法规不断完善,社会保险制度意义愈发凸显。原有法律对社会保险法律责任的规定在结构、内容上都存有滞后,阻碍了实际工作的开展。(一)我国社会保障法律责任的内容《社会保险费征缴暂行条例》将法律责任规定在第四章“罚则”中,而这一名称很难将法律责任内容涵盖。法律责任方式可分为补偿方式和制裁方式,具体有民事责任、行政责任、刑事责任、违宪责任和国家赔偿责任五种。而罚则仅是制裁方式,多见于行政、刑事责任。社会保险法律责任恰不应忽视补偿方式。用人单位不办理社保登记和不按期缴纳、拒缴、漏缴、少缴社保费,给劳动者造成损失的,应承担民事责任;社保经办机构及其工作人员违反规定对社保基金、参保单位、劳动者个人造成损失,也应承担国家赔偿责任。故此,仅用“罚则”作为一章的标题,内容上无法做到周严涵盖。(二)劳动参保和社保选取过程中存在漏洞1.现行法律没有将四类责任主体类型全部考虑进来。《社会保险费征缴暂行条例》及其配套规定仅规定了用人单位和社保经办机构的法律责任,没有考虑到劳动者和其他主体的社会保险法律责任。如遗漏了劳动者骗取社保待遇的法律责任、社会保险定点服务机构骗取社保基金的法律责任等。2.对用人单位和社保经办机构法律责任的规定也不够细致,存在遗漏。如社保经办机构责任中忽略了克扣或不按时支付社保待遇和篡改缴费记录、个人账户的法律责任;用人单位责任中忽略了以欺诈、伪造证明材料或者其他方法骗取社保基金的法律责任等。(三)社会团体专职人员用人单位的法律责任主体范围取决于社保覆盖范围,根据现有法律:1.基本养老保险的范围是城镇各类企业及其职工,实行企业化管理的事业单位职工;2.基本医疗保险的范围是城镇各类企业及其职工,国家机关工作人员,事业单位职工,民办非企业单位职工,社会团体专职人员;3.失业保险的范围是城镇各类企业及其职工,事业单位职工;4.工伤保险的范围是各类企业、有雇工的个体工商户;5.生育保险的范围各省规定不一,一般都和医疗保险一致。可见,目前社会保险没有统一的参保范围,最大的基本医疗保险也仅限于城镇各类企业、事业职工,社会团体专职人员和国家机关工作人员。实际工作中笔者发现,较为突出问题是遗漏了机关、事业单位为其聘用人员如门卫、勤杂、清洁工等参保的义务和法律责任。这类人员虽受聘于机关、事业单位,但和企业劳动者并无差别,他们既不能享受机关、事业单位在编人员的养老、医疗待遇,又被排除在社保之外,有的在单位工作了十几年,辞退后没有保障,矛盾非常突出。所以应该把存在这类劳动关系的机关、事业单位、社会团体纳入社保覆盖范围,并为这类单位未给聘用人员参保设定相应法律责任。(四)实际操作方面笔者在实际工作中发现,社会保险法律实施中最突出的问题在于用人单位为降低用工成本,不愿承担社会责任,不办理社保登记和不按期缴纳、拒缴、漏缴、少缴社保费。而目前的法律责任中对此却难以做到有效遏制:1.责任类型单一,仅限行政责任,既缺乏刑事责任的威慑作用,也缺乏民事责任中对劳动者赔偿的人文关怀。2.行政处罚过轻,难以起到惩戒作用。理想的法律责任应该与违法行为的社会危害性、责任人的主观恶性程度相一致,不能畸轻畸重。现行规定是缴费单位未按照规定办理社保登记,可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1000-10000元的罚款。不按期缴纳的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处5000-20000元的罚款。而用人单位不参加社会保险一年即可获取几万至几百万的费用,违法收益大大高于法律责任。3.缺少直接针对用人单位的法律责任,实际操作性差。如上所述,用人单位拒不参加保险登记和不按期缴纳社保费,只能对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处罚,而未规定针对用人单位的处罚措施。这样一是有违责任自负原则,二是实际操作中,直接负责的主管人员和其他直接责任人员很难确定,特别是在集体领导决策的用人单位中,更难确定何人为直接负责的主管人员,被处罚者不服导致的行政诉讼也有发生。4.滞纳金比例过高。现行法律规定缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社保费的,可从欠缴之日起,按日加收千分之二的滞纳金。众所周知,滞纳金的作用有三:一是参保人占用社保费的经济补偿;二是有惩戒性质;三是防范企业和劳动者做假,通过一次性补缴满15年的方式,获取社保权益。滞纳金的征收应坚持经济补偿与惩戒并重的原则。但现行的社保滞纳金偏高,按每日应缴额度的2‰的滞纳金相当于我国银行现行定期年利率(3.87%)的19倍,这对于一些经济效益差的单位是难以承受的,有的企业旧账尚未缴纳,新账又产生了高额的滞纳金,达到一定程度,根本无力支付,导致最终参加不了社会保险,违背了滞纳金制度设置的初衷。《社会保险费征缴暂行条例》立法时借鉴了1993年原《税收征收管理法》滞纳金标准,但2001实施的新《税收征收管理法》在经过反复论证后将滞纳金比例降为每日万分之五,而社保费滞纳金仍然坚持千分之二的高比率,显然只强调了惩戒的作用,没有考虑贯彻执行的实际困难。三、完善社会保障法律责任制度的建议(一)建立多样化的责任体系首先以用人单位责任、劳动者责任、社保经办机构责任、其他主体责任这四种类型搭建起法律责任的框架。充分考虑到现在社会中劳动用工主体和劳动关系的多样性,做到责任主体的完全涵盖,不留死角。其次尽量列举现在较为突出和已经存在的社会保险违法行为,衡量不同行为的社会危害性和主观恶性特征,并充分考虑责任主体承受能力和现有法律规定的前提下,重新设立法律责任。三是建立包括行政、民事、刑事、国家赔偿四种类型在内的多样化的责任体系。其中,行政责任对社会保险违法行为进行纠正和有效惩戒,使社会保险法律关系恢复正常;民事责任和国家赔偿责任重在消除违法行为的损害后果,使侵害人与受害人之间失衡的利益关系恢复原状,劳动者和用人单位合法权益得到救济;刑事责任重在打击和遏制社会保险犯罪行为。四是设立比较完善的“兜底”规定,使立法具有弹性,避免遗漏,并具有一定的前瞻性,考虑到社会保险法律关系的发展,为今后新制定法律预留接口。(二)加强对社保基金的管理和监督目前,社保基金现收现付的统筹账户由各级地方政府分级管理,违法违规挪用事件频发。据不完全统计,1986-1997年间,全国有近百亿元社保基金被违规动用,至2005年底,还有10亿元没有回收入账。2006年发生的震惊全国的上海社保串案,政府违规操作资金金额更是高达32亿。上海社保案之后,国家审计署对29个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市三项社保基金(养老、医疗、失业)的审计结果中,发现违规问题的金额达71亿元。针对这样的高发势头,一方面要理顺社保基金管理和监督体制,另一方面也要在新的《社会保险法》中明确规定各级政府和地税、财政等经手、运作社保基金的部门和其主要负责人、直接责任人的法律责任,包括刑事责任和行政责任;挪用的社保基金必须进行全数追还,挪用所产生的违法收益,必须上缴国库或纳入社保资金;构成犯罪的,要依法追究刑事责任。(三)对于实施者的损害赔偿方面,建议分为3.督促用人单位为劳动者办理社保登记、缴纳社保费用,对保护好劳动者的合法权益,维护社会长期稳定有重要意义。1.增设直接针对用人单位的行政责任,除了针对直接责任人设定外,更要对责任的直接承担者――用人单位设定。2.加大处罚力度。行政处罚方面,对于不参加社保登记的行为,对比违法收益,建议给予3万元以上30万元以下的罚款;对于拖欠社保费用