社会保险缴费争议可诉性研究

社会保险缴费争议可诉性研究

2008年1月1日和5月1日，《劳动合同法》和《劳动争议调解法》相继实施。这两部法律分别从实体法与程序法上加强了对劳动者的保护,从而使得我国劳动者的维权意识普遍高涨。在“金融危机”的推波助澜下,诉至法院的劳动争议案件大幅攀升,其中有相当一部分是劳动者要求用人单位依法足额及时缴纳社会保险费的争议(以下简称“社保缴费争议”)。但社保缴费争议是否具有可诉性(或者说法院应否受理),法律缺乏明确规定,实践中存在较大的争议。2011年7月1日《社会保险法》实施以来,社保缴费争议的可诉性问题再次成为司法实践当中十分突出且迫切需要回答的重大问题。一、社保缴费争议的可诉性问题社保缴费争议是否具有可诉性,目前主要存在两种观点。否定说认为,社保缴费争议不具有可诉性。其理由有以下五个方面:1、社保缴费争议属于行政管理范畴,不属于法院民事受案范围。譬如,最高人民法院民一庭庭长杜万华就2010年9月14日开始实施的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(以下简称《劳动法解释三》)接受记者采访时表示:“用人单位、劳动者和社保机构就欠费等发生争议,是征收与缴纳之间的纠纷,属于行政管理的范畴,带有社会管理的性质,不是单一的劳动者与用人单位之间的社保争议。因此,对于那些已经由用人单位办理了社保手续,但因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议,应由社保管理部门解决处理,不应纳入人民法院受案范围。”2、法律已经明确规定了用人单位拖欠或拒缴社保费时的行政强制征缴措施,因此没有必要再以仲裁或诉讼方式解决。3、从程序法来看,可将诉分为确认之诉、给付之诉和变更之诉。劳动者请求缴纳保险费显然不属于确认之诉、变更之诉。给付之诉指的是一方当事人请求法院判令对方当事人向其履行一定给付义务的诉讼,而劳动者要求用人单位缴纳保险费面对的是社会保险经办机构,即向案外人缴纳,所以,也不是给付之诉。4、2006年10月1日开始实施的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》(以下简称《劳动法解释二》)第7条第(1)项规定,劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷不属于劳动争议。发放保险金和征缴保险费在性质上应属于同一性质,因此缴纳社会保险费的案件也应该不属于劳动争议案件。①5、如果承认社保缴费争议的可诉性,将导致法院难以判决和执行。肯定说则认为,《劳动合同法》第17条已经要求将“社会保险”作为劳动合同的必备条款,用人单位不履行缴纳社会保险费的义务,即是不履行劳动合同。由此引发的争议属于“因履行劳动合同的争议”,具有可诉性。全国人大常委会法制工作委员会行政法室(以下简称“行政法室”)编写的《中华人民共和国社会保险法解读(权威读本)》中认为:“在司法实践中,有的法院认为用人单位不给劳动者缴纳社会保险费,违反的是行政法律规范,应当由劳动监察部门处理,不属于劳动争议,法院不受理。这种观点是不正确的,用人单位不给职工入社保,既违反了行政法律规范,也违反了劳动合同法,属于劳动争议的一种,法院应当受理。”不过,“行政法室”并非立法机关,因此其上述“权威读本”中的观点尽管“权威”,却不具有法律效力。此外,“行政法室”也仅仅针对否定社保缴费争议可诉性观点的前述第一点理由进行了反驳,对于否定说的其他理由则并未予以回应。可以预料的是,由于法院系统整体上认为社保缴费争议不具有可诉性,关于社保缴费争议是否具有可诉性的争论将呈愈演愈烈之势。二、可投诉澄清笔者认为,社保缴费争议具有可诉性,其理由分述如下。(一)用人单位缴纳社保费的法律关系《劳动合同法》已经明确要求将“社会保险”作为劳动合同的必备条款,这种条款通常的表述如:甲方(用人单位)为乙方(劳动者)缴纳社会保险费。一方面,用人单位缴纳社会保险费是在向国家履行行政义务;另一方面,用人单位缴纳社会保险费也是在向劳动者履行劳动合同,双方形成了直接的债权债务关系(劳动关系)。概而言之,用人单位缴纳社保费的行为具有双重属性。有观点认为,用人单位应当向经办机构缴纳社会保险费,而不是、也不能将社保费直接支付给劳动者,因此劳动者与用人单位之间并不能形成直接的债权债务关系。笔者认为这种观点不能成立,因为它混淆了概念,错误地将接受债务履行的主体等同于债权人。事实上,在缔约双方约定向第三人履行债务时,接受债务履行的主体与债权人是相分离的,第三人并不因有权接受履行而成为合同关系中的债权人。因此当债务人违约(即未能向第三人履行债务)时,债务人是向债权人承担违约责任,而不是向第三人承担违约责任。这一点《合同法》上早已明确。《合同法》第64条规定:“当事人约定由债务人向第三人履行债务的,债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定,应当向债权人承担违约责任。”可见,若用人单位未按时足额向经办机构缴纳社保费,则用人单位应该向劳动者承担违约责任,两者之间因此形成了直接的债权债务关系。(二)现行政策与《社会保险法》第33条第3款“公法上的救济路径”《社会保险法》第63条在《劳动法》第100条、《社会保险费征缴暂行条例》第26条的基础上,细化了社保缴费争议的行政解决方式。该条规定:“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的,社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户;并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定,书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的,社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保,签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的,社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产,以拍卖所得抵缴社会保险费。”笔者认为:1、社保缴费争议的行政解决方式并不排斥诉讼解决方式。这是因为,用人单位缴纳社会保险费的行为具有双重属性,其与经办机构之间形成行政法律关系,而与劳动者之间构成劳动关系,究竟选择何种方式解决纠纷,劳动者拥有选择权。《社会保险法》第83条第3款的规定正是秉承了这样的思路,该条款规定“个人与所在用人单位发生社会保险争议的,可以依法申请调解、仲裁,提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的,个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”2、现行社保缴费争议行政解决方式存有重大弊端,且无法替代诉讼解决方式。其理由是:(1)社会保险费征收机构没有独立的处罚决定权和强制执行权,导致征缴效率降低。按照《社会保险法》第63条及第86条的规定,用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,征缴机构仅能责令限期缴纳(或补足)和加收滞纳金,若要罚款,则须报请有关行政部门决定。此外,尽管征缴机构对用人单位的存款账户有查询权,但并无划拨决定权,而是必须申请县级以上有关行政部门作出划拨决定。再者,对于用人单位的财产,征缴机构也并没有强制执行权,而只能申请法院强制执行。可见,行政解决方式程序烦琐,效率并不高,实践中各职能部门之间能否密切配合也不无疑问。(2)对于征缴机构的行政不作为,劳动者欠缺充分有效的救济机制。首先,当征缴机构怠于履行其征缴职权之时,劳动者并不能要求国家支付社会保险待遇,而只能依据《劳动法解释三》第1条找用人单位赔偿损失。而在劳动者方面看来,既然可以要求用人单位赔偿损失,那又何必苦苦纠缠于征缴机构是否属于行政不作为呢?如此操作的结果就是:其一,“巧妙”地掩盖了征缴机构的行政不作为;其二、劳动者原本有权享受到的“社会保险”沦落为“单位保险”,保障水平大大降低;其三,使劳资关系趋于紧张化,无端增加了劳动者的维权成本。后两方面于劳动者极为不利。其次,当征缴机构怠于行使其征缴职权之时,劳动者能否起诉征缴机构行政不作为,现行法律缺乏明确规定。在法院的实践操作中,一般认为在社会保险费征缴的行政法律关系当中,只有用人单位是行政相对人,而劳动者并非行政相对人。因此,对于劳动者提起的行政不作为诉讼,法院一般以劳动者不具备起诉的主体资格为由不予受理。概而言之,征缴机构的行政不作为可以将劳动者陷入十分不利的境地,但劳动者却难以通过提起行政不作为诉讼的方式与之抗衡。(3)行政解决方式不重视劳动者个体的主体地位。首先,按照现行的行政征缴机制,用人单位一般必须整体参保并登记集体账户,劳动者个人须交纳的部分也是由用人单位代扣代缴。换言之,征缴机构直接面对的是用人单位,而非一个一个的劳动者。这容易由于信息不对称而导致漏征。在实践中,征缴机构往往仅能观测到用人单位的“工资总额”等财务指标,而难以甚至怠于具体考察用人单位的具体雇佣行为及对于每个雇员的缴费义务。一些用人单位正是借机通过瞒报职工人数、少报缴费基数等方式故意逃费。其次,用人单位是否缴纳社保费、征缴机构是否积极履行征缴职责关乎劳动者的切身利益,但现今通说观点却认为,在征缴社保费的行政法律关系当中,征缴机构为行政主体,用人单位为行政相对人,劳动者则被排斥于征缴行政法律关系主体之外。其结果就是,劳动者在征缴行政法律关系当中基本上处于客体的地位。与此不同的是,一旦将社保缴费关系视为劳动关系,则在社保缴费劳动关系当中,法律关系主体为用人单位与劳动者,劳动者享有诸多实体权利;在劳动争议调解、仲裁及民事诉讼程序中,作为程序主体,劳动者享有诸多程序权利。这些都是行政解决方式所不具备和无法比拟的。就此而言,社保缴费争议行政解决方式无法替代诉讼解决方式。(三)程序法上的效力有如前述,否定说认为,劳动者诉请用人单位缴纳社保费不属于给付之诉。笔者认为该观点是错误的,理由如下:1、该观点错误地将接受债务履行的主体等同于债权人,这一点有如前述。2、在诉讼法理上,所谓给付之诉是要求被告履行作为或不作为之义务的诉,至于原告是请求被告向自己履行还是向案外人履行,则在所不问。3、我国学界一般认为,由用人单位和劳动者缴纳形成的社会保险基金属于全体被保险人(即劳动者)共同所有。尽管法院只能判决用人单位向社保经办机构缴纳社保费,但由于经办机构是为全体劳动者的利益而对社保基金进行占有、管理,因此即便退一步讲,仍可将社保缴费争议案件纳入给付之诉。(四)社会保险缴纳的劳动争议在劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷中,两者之间产生的争议属于纯粹的行政争议。正是如此,《劳动法解释二》第7条第(1)规定,“劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷”不属于劳动争议。但就社会保险费的缴纳而言,用人单位不仅与征缴机构之间形成行政法律关系,而且与劳动者之间形成了直接的劳动关系,这一点有如前述。认为征缴保险费和发放保险金性质相同的观点显然难以成立。(五)劳动参保、劳动缴费争议案件的诉效法院系统整体上对社保缴费争议的可诉性持否定态度,其公开阐述的理由主要是“社保缴费争议属于行政管理范畴,不属于法院民事受案范围”。但笔者在调研过程中发现,法院态度消极的背后实际上隐藏有其他一些原因。诸如:1、收费低。如果将社保缴费争议纳入劳动争议,则按照2007年4月1日实施的《诉讼费用交纳办法》第13条第一款第(四)项的规定,每个案件的受理费仅为区区10元。2、潜在案量大。在我国,用人单位拒缴或拖欠社会保险费并非个别现象。法院担心在极低的案件受理费的驱动下,会有大量社保缴费争议案件涌向法院。3、办案风险高。社保缴费争议案件多属于涉及民生的群体性案件,处理不好容易诱发不良社会影响。4、审理和执行难。主要包括三方面:(1)社保缴费争议案件专业性、技术性较强,许多法官存在畏难和抵制情绪。(2)某些社会保险费需要由劳动者与用人单位共同缴纳,然而按照一般的民事诉讼原理,法院却不能判决作为原告方的劳动者缴纳社保费。(3)在单个劳动者诉请用人单位缴纳社保费的案件中,如果法院判决用人单位为全体职工缴纳社保费,则违背了民事诉讼“不告不理”的原则;但如果法院仅仅判决用人单位为该单个劳动者缴费,则这样的判决又面临“执行难”的困境,因为许多地方一般要求用人单位将全体职工整体作为参保对象,而不受理单个劳动者的缴费登记。总而言之,在法院方面看来,社保缴费争议属于“收费低、潜在案量大、办案风险高、审理和执行难”的案件,法院对这种案件避而远之也就不难理解了。其中,对于上述前三个“原因”,法院系统几乎从不公开阐述,因为它们均系法院完全站在自身工作便利角度的考虑,以此否认社保缴费争议的可诉性显然缺乏足够说服力,且给人“挑肥拣瘦”之嫌。而所谓社保缴费争议“审理和执行难”,是完全可以通过加强对法官的业务培训、创新审判工作机制加以解决的。如此一来,所谓“社保缴费争议属于行政管理范畴,不属于法院民事受案范围”不过是一些法院拒绝受理社保缴费争议案件的托词罢了。三、制定与支付相关的纠纷程序(一)普通的劳动关系用人单位与劳动者之间的社保缴费关系尽管属于劳动关系,但与普通的劳动关系相比,它具有以下特别之处:(1)整体性。即按照目前的征缴机制,社会保险经办机构一般要求用人单位整体参保,甚至要求几个险种“捆绑式”投保才予以接受。而在普通的劳动关系当中,用人单位一般是分别与一个一个的劳动者分别建立各自独立的劳动关系。(2)共同对外性。即基本养老、医疗保险、失业保险的保险费必须要由用人单位与劳动者共同向作为第三人的征收机构缴纳。而在普通的劳动关系当中,一般仅在劳资双方之间形成相对应的权利义务关系,一般不涉及第三人。(3)社会性。社会保险奉行社会共担风险原则,即采用社会互助互济的办法统一调配社保基金,实行收入再分配,以便能使全体参保人均能够得到基本生活保障。而在普通的劳动关系当中,一般仅仅涉及到劳资双方的私人利益。(4)强制性。在因缴纳社保费所形成的劳动关系当中,劳资双方的权利义务已由法律强制规定,由不得当事人协商。而在普通劳动关系当中,当事人之间一般存在自由协商的空间。(二)我国社保缴费争议诉讼程序的现状社保缴费劳动关系具有上述不同于普通劳动关系的特点,因此解决社保缴费争议的诉讼程序在某些方面应该不同于一般的民事诉讼程序。结合目前的实践操作及需要来看,主要体现在以下几方面。1.个别劳动者诉请用人单位缴费、且当地102616.由于现行征缴体制要求用人单位整体参保,因此就社保费的缴纳而言,全体职工作为一个整体与用人单位之间形成了不可分割的权利义务关系,构成了必要的共同诉讼。《民事诉讼法》第119条规定:“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的,人民法院应当通知其参加诉讼。”因此,在个别劳动者诉请用人单位缴费、且当地经办机构不受理单个劳动者参保登记的情况下,法院应当依职权追加用人单位其他职工作为共同原告,并由众多原告推选代表人进行诉讼。对此,我国《民事诉讼法》第54条规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意。”2.判决劳动者承担共同缴费义务在一般的民事诉讼中,法院只能判决被告承担义务,而不能判决原告方承担义务。但是,社保缴费劳动关系具有“共同对外性”的特点,因此就基本养老、医疗保险及失业保险而言,法院可以判决被告(用人单位)与原告(劳动者)共同承担缴费义务。此外,社保缴费劳动关系还具有“社会性”、“强制性”的特点,法院除了要维护劳动者的合法权益之外,还应当维护社会公共利益,这也是法院可以判决劳动者承担共同缴费义务的理论依据。譬如,在吕家春与上海市自来水市南养护工程有限公司社会保险纠纷一案中,一审法院判决“一、上海市自来水市南养护工程有限公司于判决生效之日起十五日内向上海市徐汇区社会保险事业管理中心为吕家春补缴2002年4月至2008年6月期间的社会保险费差额37602.40元(其中包括代扣代缴吕家春应缴社会保险费8451.90元);二、吕家春于判决生效之日起十日内将个人应缴的社会保险费8451.90元交予上海市自来水市南养护工程有限公司。”①后用人单位提起上诉,但被二审法院驳回。3.社保缴费劳动关系所谓自认规则,是指在民事诉讼过程中,一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实表示承认的,法院必须将该事实作为裁判的依据。这是因为民事诉讼一般仅仅关乎当事人的私权,因此要尊重当事人的意志。但社保缴费劳动关系除了关系到劳资双方的私权外,