公共部门人力资源绩效考核存在的问题及对策

公共部门人力资源绩效考核存在的问题及对策

在公共人力资源管理体系的过程中，无论是人力资源的全球发展还是个人公务员的个人绩效，都与组织提供的动力机制密切相关。而绩效考核就是通过组织对所属公职人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况,进行系统考查和评价,并示以奖惩,从而提供激励公职人员不断改进自身行为的动力,并最终达到提高公共部门整体效率的目的。当前,我国公共部门人力资源绩效考核在实践中还存在许多不尽如人意的地方,如何正确认识这些问题并加以改进,无疑是我国公共部门管理研究中的一个富有意义的课题。一、公务员考核的现状公共部门人力资源中以公务员所占比重最大,是公共部门人力资源的主体部分,我们在探讨公共部门人力资源绩效考核时就将公务员绩效考核的问题作为重点。1993年10月,《国家公务员暂行条例》颁布实施,标志着公务员制度在全国正式推行,与此相配套,从1994年开始,根据《国家公务员考核暂行规定》,迄今公务员考核已经进行了10年。在这10年中,公务员考核对于抓好公务员队伍的“楼梯口”和“出口”两个管理环节起到了重要的作用。与此同时,考核也促进了公务员队伍中激励竞争机制的形成。但是在我国以公务员为主的公共部门人力资源考核还存在不少的问题。(一)评估体系1.薪酬考核尺度不明确职位分类就是指在工作分析的基础上,将职位依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件,区分若干具有共同特色的职位加以分类,并作为公共部门人力资源分类标准的一种管理制度。这种规范化的分类管理体系为人力资源考核提供了客观依据,有利于贯彻专业化原则,有利于完善机构建设、定编人员,是考核制度的核心和灵魂。但目前我国职位分类还不发达,领导职务与非领导职务的划分还有不完善之处。对于众多的、工作性质相差极大的非领导职位也没有完全划分清楚。在这种情况下,职位说明书大多是有其名而无其实,流于形式。不论在一般的行政单位还是在党政机关,这种职位说明书是简要的、原则性的,某特定的职位要求的职责和条件通常没有明确的规定,这使得进行公务员考核时候没有一个客观的标准进行衡量,无法判断公务员是否已经完成了本职工作,完成到什么程度,工作质量如何。久而久之,职位说明书既丧失了考核中的尺度的价值,又失去了对公务员的吸引力,成为一纸空文。与此同时,职位分类还缺乏具体的规范性文件和正式的规范,法制化水平偏低。2.细化考核标准过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真,严重损伤考核的公正性和有效性。我国公共部门人力资源中,公务人员的队伍庞大、人数众多、职位种类繁多、职务层级复杂,所以考核的标准要达到公正、合理、科学,就必须充分细化与具体化,以此适应各个层级的各类公务人员。然而我国目前现行的公务员考核制度中规定的“德、勤、绩、能”4项标准只是原则性的规定,绩效评估标准过于笼统,虽然有的部门出台了一些细则,但由于工作性质、工作特点差异大,部门之间、被考核者之间缺乏可比性,考核者无所适从。3.认真履职,失重误责《国家公务员考核暂行规定》第十八条对考核主体的责任做了一般性的要求,但未明确规定各个考核主体在各个考核环节应负什么样的责任,认真履行了责任有何奖励,失职失误有何追究。以至于在考核实践中,公务员考核主体的责任不清、失职、失误无法追究。一些被考核者未履行岗位责任或有严重的问题仍然在考核中轻松过关,考核主体碍于情面,做好人,或与被考核者有私交,于是在考核中睁一只眼闭一只眼,使公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义,公共部门依据这样的考核结果用人治事后果可想而知。(二)评估流程包括1.个人主导作用不佳我国行政管理中大多数实行行政首长负责制,首长制固然决策迅速、效率极高,但由于我国的监督约束机制不完善,使得首长权力集中,容易引起个人专断。在重大问题上都是由首长拍板决定,这导致首长的权威极少受到下属的挑战。在这种情况下,很多下属常常是跟随领导的意见,实践中上级领导的评价作为公务员考核的一个部分往往起着重要的作用。一方面上级的评价很少受到挑战,另一方面群众容易受到上级的影响。所以,这使得考核结果带有浓厚的主观色彩。上级负责人出于维护本部门的荣誉或照顾部下情绪和利益,而置考核的公正、客观于不顾,放弃或偏离考核的标准。在工作评语中往往可以看到“工作热情、认真、诚恳”的评价。2.不在工作分级、考核结果等次上设立分类评分表公平是考核追求的重要价值。有失公允的考核容易造成被考核者的心理失衡,影响到同事之间的人际关系,不利于考核的顺利进行和部门工作目标的实现。考核过程缺乏公平主要表现为:(1)按比例分配名额。考核分为优秀、合格、不合格3个等级,按照办法规定优秀者在参评人数的10-15%,将名额分配到各部门。这样一来,一方面不管部门的工作优劣,有指标就可以评优,挫伤了其他公务人员的积极性;另一方面容易形成人数少的部门获得优秀者的机会反而比人数多的部门多的局面。(2)采取轮流坐庄的平均主义。由于考核结果等次的确定要与职务升降、工资高低挂钩,因此有些领导怕伤和气,以“摆平”代替“公平”,搞利益均沾,采取或默许今年评张三、明年评李四,背离了考核评比的初衷。(3)老好人现象。一是老好人容易被推选为优秀等次,在这种情况下,那些工作突出、原则性强、但人际关系有些缺点的职员往往难以获选。二是对那些工作比较差的职员是否要确定为不合格时,相当部分职员碍于情面,只求息事宁人,乐得做个好人。3.对公务人员考核的多层级性没有进行管理公共部门的多层次性决定了公职人员的多层次性。不同层级的公务人员有不同的服务范围,有些公务员是直接服务于普通群众的,有些公务员则限于机关内部的服务,现有的考核办法则无视这种多层级,对所有公务员的考核一律由所在单位进行,这实际上在某种程度上忽视了公共部门本身作为一个服务于公众的部门的特点,消解了公务人员的服务意识、顾客意识,这与目前进行的政府职能转换的要求也不相符合。在公务员的考核当中,直接上司对下属的考核往往占有较大的考核权重系数,却忽视了公众对公务人员的评议和考核,考核往往成为上司用人获得合法性途径,不能真正体现激励和约束公务员的意义,使公务员接受公众监督成为一句空话。4.考核的作用欠缺考核的结果应该作为公务人员奖惩、升降等管理活动的依据。而实际工作中却存在着这类明显的问题:公务员待遇优劣的更多相关因素往往是制度外的,而作为制度内因素的绩效测评却被“潜规则”所淹没,考核结果失效。主要表现为激励作用不足。在长期的计划经济体制的影响下,人们的思想观念总认为在公共部门特别是政府部门工作是“吃皇粮”的“铁饭碗”,而工作人员也有吃大锅饭的思想。因此,考核在奖惩中的作用未能很好地发挥,有功不赏、有过不罚、是非不分、赏罚不明的现象较为普遍。这就使考核流于形式,失去了它原有的功能,不能帮助公务员了解自己工作中的缺陷和不足并及时改进和补救,更起不到激励、提高的作用。另一方面是监督功能的缺位。本来通过公务员的工作绩效进行考核,可以对公共部门的公务人员的情况进行监督。但在实际工作中很少能将两者紧密联系起来,对公务人员的监督往往来自其他的制度规范,而公务员考核难以发挥作用。某些“落马”的腐败分子在位时的考核往往是优秀,这就是典型的表现。(三)评估方法包括1.主观随意性不强,影响考核结果我国公务员考核虽然明确强调要采取定性和定量相结合的原则,但在实际的考核中,由于缺乏定量分析人员,对公务员的考核往往是定性测量为主,忽视定量测评。定性考核是我国传统的人力资源考核方法。由于它简便易行,长期以来在人事考核实践中广为运用。但是这种考核往往受考核人个人的感觉、印象和经验所左右,缺乏客观的标准,主观随意性大,难以从动态中了解人,考核结果容易失真。由于主考人的心理因素出现考核偏差,影响考核结果。如“晕轮效应误差”、“近因效应误差”、“趋中效应误差”等。这样一来,就容易造成了考核缺乏科学性,且难以避免随意性和片面性,很难保证实际考核工作的顺利进行。2.考核结果的层次化考核等次的设置使考核指标体系的重要内容,考核等次越多,区分度就越高,越有利于考核的精确性。1993年颁布的《公务员暂行条例》和1994年发布的《国家公务员考核暂行规定》中都规定公务员考核的结果分为3个层次:优秀、称职、不称职;结果在实际工作中造成了极大的不便,绝大多数公务员的考核结果都集中到了称职这个层级上,在这部分人当中,有德才表现和工作实绩较好的,也有欠佳的,然而他们都享受同样的待遇,没有任何差别,这就大大削弱了考核制度的激励作用;虽然后来又增加了基本称职这个等次,但仍没有改变考核等次少的状况。二、中国公共部门人力资源绩效考核的改进(一)建立科学有效的评估体系1.科学设置岗位,完善岗位分类职位分类是基于政府及公务员的利益,将公务员职位就其所任工作的性质、内容及责任,予以准确的定义、顺序的排列、公平的品评,以作为人事管理上公平处理的基础。科学合理地设置职位,制定详细的职位说明书,建立结构恰当合理,职责、任职条件比较明确的公务员职务和等级系列是公务员考核制度实施的前提。职位分类的完善从根本上说,与我国政府职能转变有密切关系,只有在理顺职能、机构改革的基础上才能形成科学完善的职位分类。除此之外,一方面我们必须严格划分领导职务和非领导职务,对各种工作岗位进行精确分析,并制定详细的职位评价和工作说明书。另一方面,需要制定具体的规范性文件和正式法规,使职位分类有法可依,有章可循。2.制定科学的考核标准考核标准是考核工作的评价依据,标准的科学与否直接影响考核工作的成败。确立科学合理的考核标准体系必须做到:一方面需要由行政管理专家和理论专家共同制定考核标准,将行政管理专家丰富的实践经验和理论专家高深的科学理论知识结合起来,提高考核标准的科学性和可操作性;另一方面,应确立制定考核标准的科学依据。首先,公务员的权利和义务是以法的形式固定下来的,这就要求公务员必须彻底履行义务,合理行使权利。因此公务员的权利和义务应是制定考核标准的基本依据。其次,德、能、勤、绩是公务员考核的基本内容,它规定了考核的内涵和外延,综合体现了公务员的素质及其工作状况,因此,应成为制定考核标准的主要依据。再次,岗位责任制和工作目标责任制是制定考核标准的直接依据。应量化、细化岗位职责和工作目标,根据具体的工作岗位职责和工作目标范畴制定出便于比较的科学合理的标准体系,在此基础上才能将公务员的职责、任务与考核标准相比较,做出客观公正的评价。3.考核主体责任过去公务员管理上出现的诸多问题与公务员考核制度不完备不无关系。实行公务员考核责任制,必须明确规定在各种公务员考核的各个环节考核主体应负的责任,以及考核失实后考核主体要受到的处罚,进而保证考核进程和考核结果客观、公平、公正。建立公务员考核责任制,就是要从制度上明确一个责任机制,以此对公务员考核的各主体在考核过程中的表现进行考察,做到有功赏功,有过究过,功有人领,过有人当。(二)确保评估过程的公平1.广泛接受群众意见后审议为保证考核公平,需要有监督考核人员的法规和机制,尤其是要加强对负有考核责任的领导干部的监督。比如,在考核中可以由领导根据考核标准计算所属工作人员各人所得分值后公布于众并征求群众意见后审定;也可由被考核人根据标准计算自己的各项目及总体应得分数,交本部门群众评议后由领导审定;对领导干部的考核,则要进行民主评议、民意测验,广泛听取群众意见。这样做,有利于将考核置于群众监督之下,可以防止考核中个人说了算,或以印象论优劣等不良现象的发生。2.建立和完善考核干部的制度要推进公务员考核制度改革,必须促使公务员转变观念。这种观念的转变主要包括以下几个方面:首先,各级公务员的观念不能再停留在旧的干部人事体制下,要迅速适应新的干部人事制度新的职位分类要求。公务员考核是以德才兼备为标准,定性与定量相结合,要摒弃过去单一的政治评价考核干部的观念。其次,各级公务员要认识到只有根据职责要求做好本职工作才是通过考核的唯一途径。通过与上级拉关系、与同事群众讲人情的做法是非正当做法,不可能通过考核。每个公务员应从思想上坚决抵制关系风、人情风。最后,公务员不仅要尽职尽责,而且要勇于接受竞争,敢于承受优胜劣汰的局面。因为唯有公平竞争、公正考核才能奖勤罚懒,提高效率。3.加大考核力度考核结果的兑现和使用是指考核等次必须同公务员的升、降、奖、惩等相关利益紧密挂钩,它既是整个考核工作的延伸,又是与其他单项制度相联系的重要环节。加大考核的兑现力度,使我国公务员的考核与目标管理、人员聘用、单位福利等内容相联系,能有效发挥激励竞争的功用,保证公务员队伍的旺盛活力。在公务员考核结果的兑现方面,要加大对优秀公务员的奖励力度,奖励对象首先从优秀等次的人员中挑选,真正激励先进;另一方面,对那些德才表现极差、工作实绩不佳、政策水平和业务能力很低、纪律性和责任心不强、完不成工作任务或工作中出现重大失误的不合格公务员,要不顾情面,敢于动真格,真正鞭策后进。(三)科学评价的运用1.合理的界定考核指标,把握考核结果我们可以借鉴企业人力资源的考核方法比如层次考核方法、排列法、对比法、强制分类法、量表分析法、目标考核法等等,形成立体化综合性的方法;坚持定性定量的考核方法相结合,以确保考核的科学性和准确性。为此,要把德、能、勤、绩4个方面的内容分解为若干不同的要素,通过具体的指标来加以表示;同时给每个指标确定适当的分值,尤其要注重实际。参评人员根据考核对象完成工作的情况,在各项指标及其等级上进行评价,然后综合得出考核结果。实行定量考核不仅能提高考核的科学性和考核效率,而且能减少许多人为的矛盾。在定性和定量方法相结合的基础上尽量增加考核等次,使考核能有较高的区分度,为考核的激励和奖惩提供参照。2.调整考核部门的比例在确定考核等级时,在现行的方法中虽然有不分优劣、一律平均的不足,但是在宏观上易于控制,许多基层单位乐于采用。为此,在分配名额时,考核部门应该实事求是,对工作明显突出的部门,可以由考核部门决定提高评优比例、增配限额;也可以在考评之前拿出一小部分或一部分评优