论基于公共经济的城乡义务教育均等化发展路径

论基于公共经济的城乡义务教育均等化发展路径摘要：在我国，教育一直被视为群体和个人改变自身命运的有效途径，推动着社会发展和民族进步。教育公平性是实现社会公平和民族振兴的根本，而作为我国教育事业的基础组成部分，义务教育在学生整个学习生涯中起到不可小觑的影响作用。当前，农村义务教育和城市义务教育依然存在不均等的现象，包括经费投入、师资力量和教育质量等方面。本文正是基于此，对当前城乡义务教育均等化现状进行分析，从公共经济的角度出发，针对以上问题提出有效的解决措施，为我国义务教育的发展提供一定借鉴意义。关键词：公共经济；城乡义务教育；均等化义务教育是我国每一个公民应该享受的权利，接受义务教育也是每一位公民应尽的义务。我国已经相继出台多项法律政策，保护所有适龄儿童和少年的义务教育权利。从长远的角度来说，一个国家或一个地区的健康发展必然离不开教育事业的支持，义务教育作为国家教育体系的基础，其公平性是整个社会发展公平性的直观体现。因此，国家必须对义务教育投入足够的关注和支持，保障义务教育的健康发展。但随着城乡二元结构的调整，地区经济的发展出现不平衡现象，国家对不同地区义务教育的经济政策支持也出现分化，使得当前的城乡义务教育呈现出较大的差异化，阻碍了国家整体教育水平的提升。1、城乡义务教育均等化的内涵城乡教育均等化指的是在一个国家或地区内，所有的适龄儿童和少年都能享有公平机会、公平资源的教育制度，不因地区经济差异和地区结构差异而有所不同。具体来说，城乡义务教育均等化主要包括三个方面：第一个机会均等，指的是所有适龄儿童都能够接受政府提供的义务教育机会，这一指标通常可以借助平均教育经费和财务支出来衡量；第二个是过程均等，指的是同一国家或地区的受教育者享受一致的教育资源，通常用建校面积、校内设施情况等来表现；第三个是结果均等，指的是同一国家或地区的学生在接受教育后有平等的竞争机会和升学机会，通常用辍学率和升学率来衡量[1]。受到国家宏观政策和各种客观因素的影响，当前城乡义务教育均等化的实施过程中还存在一些问题，成为我国发展教育事业中首先需要解决的事情。2、当前城乡教育均等化发展中存在的问题2.1经费投入差距大在很长一段时间内，我国教育经费的投入都更加注重城市学校，而对于农村学校的投入力度则相对较弱。据统计，农村小学和初中生均教育经费远远落后于城市学校。作为教育资源的一个重要组成部分，教育经费的投入在很大程度上反映了国家对学校的重视程度和关注程度，也直接影响着学校的教育质量。此外，当前部分农村学校的资金还存在拨款滞后的现象，款项长期停留在财政部和教育部门[2]。根据审计署2018年对部分县区的调查，发现有近40%的县区财政和教育部门没有在规定的期限内将教育资金分配到相应中小学中，有些县区的教育支出不但无法达到稳定增长的目标，反而出现下降趋势，农村义务教育经费投入减幅达到13.2%。2.2师资力量悬殊师资力量的差距是城乡义务教育存在差异最直观的体现。从学历水平上来说，2018年，在全国小学教师中，城镇小学教师研究生以上学历的占到85%，本科以上学历占到64%；而农村小学教师中研究生以上学历只占14%，本科以上学历只占36%。由此可知，农村学校与城市学校在师资力量上呈现出较大的差距。分析其原因可知，当前农村整体经济发展水平落后，很多农村学校的优秀骨干教师出于长远发展的考虑，选择进入大城市教学；此外，地方政府整体教育资金受限，农村教师所拿到的薪资远远落后于城市学校的教师，因此正式教师大多选择在城市学校任职，导致当前的师资力量呈现出城市教师饱和、农村教师严重匮乏的局面。2.3教育质量差异教育质量的不均等主要表现为两个方面：第一个是初中升高中的升学率差距较大，城市学生的升学率明显高于农村学校；第二个是素质教育的差距较大。城市学校更注重学生的全面发展，除了应试外还会发展学生的德智体美劳等各项能力，而农村学校则受传统教育模式的影响较大，过于看重学生的学习成绩，忽略了学生思想素质培养和道德培养。教师只将传授知识当成自己唯一的职责，在这种环境下，学生也只把考试作为自己的最终目标，为了考试而学习，违背了国家发展教育的初衷。教育不只是要让学生学习课本上的知识，更重要的是要促进学生的全面发展，为高素质全能人才的培养奠定基础。而当前城乡义务教育在教学质量的差异既对学生的个人成长造成阻碍，更制约了社会的发展进步。3.城乡义务教育不均等的公共经济原因分析3.1管理体制不符合公共产品供给规律作为一种特殊公共产品，义务教育具有较强的外溢性特点，应该由更高层次的政府部门负责管辖。当前我国义务教育的责任主体通常为县级政府，从理论上来说，中央政府或者省政府应承担义务教育资费支出责任，但实际上，县级政府承担了义务教育九成以上的费用。而县级政府自身的经济能力有限，很难长期性维持教育经费压力。尤其是在部分经济落后的地区，教师工资成为县级政府教育支出的主要组成部分，很难有余力发展农村义务教育事业。有些县政府在经济整体发展的目标下，盲目弱化对义务教育的支持力度，通过减少对义务教育的投入来节省开支，不断加大农村义务教育经费投入的缺口。此外，由于教育对县级政府政绩的影响不高，造成部分地区教育管理松散，管理制度不健全，导致农村义务教育发展的滞后[3]。有些县政府甚至将义务教育当成负担，强行推进公办学校的制度改革，变相卖出义务教育资源，这些都在很大程度上拉开了城乡义务教育的差距。3.2转移支付不完善我国已经将教育转移支付纳入专项范畴，但这种转移支付存在临时性和过渡性的特点，只有在农村教育经费严重短缺的情况下才能起到应急作用。尽管中央政府已经逐渐加大财政转移支付力度，但在当前政府间不对称分权的大环境下，如果省级政府没有充分承担起义务教育的经费支出责任，那么县级政府仍然背负着较大的财政压力，仅依靠中央的财政转移支付，完全无法保证城乡义务教育差距的缩小。此外，当前财政方面涉及的层级较多，监督控制力度不足，经常出现义务教育转移支付被挪用到其他方面的现象。因此，转移支付制度的不完善是造成城乡义务教育不均等的一个重要因素。3.3政府对义务教育属性重视程度不足国务院发展研究中心对农村义务教育的经费投入调查结果显示，在税费改革之前，乡镇地区对农村义务教育的投入占到78%左右，县财政负担约占9%，省地负担约11%,中央财政仅负担2%。而部分县级财政收入仍然由乡镇财政上缴，从这个角度来说，最终由农民负担的义务教育投资在农村义务教育总投资中仍旧占了大半。在取消农业税后，乡镇财政合法收入大大减少，更无法填补教育支出资金的漏洞，导致农村义务教育的发展受到限制。从三级教育资金的分配上来说，政府更注重在高等教育上加大投资力度，而对初等教育则没有投入足够的重视，高等教育的利益集团在社会中占据着更有利的地位，能够接触到更高层的教育主管部门；而义务教育集团能够接触的教育资源有限，造成农村义务教育的经费投入与城市学校差距较大[4]。3.4公共教育政策过于偏向城市从根源上来说，公共资源占有的不平等直接导致了城乡义务教育差距，而公共教育资源的分配通常由市级政府部门负责分配。农民长期处于社会底层，很多政策的实施都进一步加大了城乡义务教育水平的差距，包括土地制度、户籍制度，还包括社会保障制度和教育投资制度等。我国长期实行“城市偏向”的战略，公共教育政策也始终以城市居民利益为首要考虑因素，忽视了农民利益的保护。农村地区交通条件和环境条件等远远落后于城市，居民居住较为分散，“规模配置”的教育模式在农村无法得到有效落实，在这种背景下，农村生师比应该比城市的生师比更低，但当前农村的生师比明显高于城市，在农村义务教育中形成教师供不应求的局面。从教师待遇政策上来说，城市教育事业由国家公共财政部们负责，教师住房也由国家规定标准，并能得到政府直接拨款资助，而农村教育事业则大多由农民负责，教师住房也由乡镇负担。此外，在教师培训和社保福利等方面，城市教师的待遇也优于农村教师。这种偏向于城市的公共政策造成了城乡义务教育财力上的巨大反差，城市义务教育在政策支持下得到快速发展，而农村教育则很难得到进步[5]。4.基于公共经济的城乡义务教育均等化发展对策4.1强化政府义务教育服务职能公共经济存在的一个主要目的是调节市场经济结构，避免市场经济失灵。政府借助公共经济来对资源进行配置，以此推动经济的平衡发展。因此，政府有责任为全体公民提供公共产品。教育经费的来源渠道较多，而义务教育的投入则基本上来源于政府公共投资。政府必须加强对农村义务教育的责任意识，改变原本“农村教育农民办”的模式，由政府负责农村义务教育的资金投入和资源分配。建立专属的国家教育预算管理制度，提升教育支出预算等级，增加财政性教育经费在GDP中的占比。在这一目标导向下，城乡义务教育资金投入的差距才能得到缓解。4.2明确政府在义务教育中的责任分配与其他公共产品相比，义务教育更为特殊，“全国性”是义务教育的一个主要特征。过去传统教育模式中将义务教育视为“地方事业”，在经济投入上遵循“以县为主”的原则，这种模式已经不符合当前“全国性”的义务教育特点。因此，中央政府必须担负起农村义务教育的经费扶持责任，还要保障资金落实到位，对城乡公共教育资源进行均衡分配。具体来说，当前国家应该以促进城乡义务教育均衡发展为指导方向，充分发挥县级政府的管理职能，落实省级以上政府的财政支出责任；对各级政府在义务教育经费投入上应该承担的责任进行明确分配，确定各方权责，加大中央与省级政府部门的责任占比，在原有教育财政体制基础上进行更新优化，将中央和省政府部门作为教育经费分担的责任主体。同时，根据地区特点和地区结构差异，国家应该做好针对性的政策调整，比如对于西部落后农村地区，中央政府应该全力承担义务教育的费用支出；经济发达地区的义务教育财政支出则可以由升级政府和县级政府承担为主，中央政府给予合理的财政补贴即可。4.3提高财政转移支付的规范性随着我国经济社会的发展，当前我国城市义务教育的发展已经趋于成熟，对贫困落后地区进行财政转移支付不会阻碍城市义务教育的推进，但财政支付向落后地区义务教育方向的转移却会在整体上推动社会的进步。在确定义务教育公共产品属性，合理划分义务教育事权的基础上，政府部门需要提高财政转移支付的规范性，使财政资金的使用效率得到有效发挥。由于不同地区的经济发展水平不同，财政转移支付也需要视地区实际情况而定，对于经济发展落后的地区，应该对其财政实力进行合理量化，衡量当地对义务教育的资金需求，保障资金分配转移的科学和理性[6]；对于支出频率较高的项目，应该采取合理的措施防止转移支付资金的错漏，交由中央或征集政府部门直接负责分配；对于专项转移支付，则应该针对性的缓解地方财政压力，完善激励制度，使专项转移支付充分发挥其引导作用。4.4完善义务教育绩效评价制度合理的绩效评价能够提高公共部门的资源配置效率，使资金得到充分利用。在建设公共服务型政府的大背景下，当前公共财政体制框架逐渐趋于完善，政府相关部门应始终将城乡义务教育均等化作为工作重点，完善义务教育绩效评价制度，并制定相应的责任追究制度。及时发现义务教育实施过程中存在的问题，对城乡不同学校的教育状况进行反馈，包括师资差异、教学质量等等，给决策部门提供充足的参考依据。过去政府部门对义务教育的经费使用情况缺乏考核，导致教育经费利用率较低，没有充分发挥教育经费的价值，通过建立完善的绩效评价制度，能够有效约束地方政府部门的行为，使教育资金真正在公平、。公正的原则下分配到每一所学校。结论作为公共服务的重要组成部分，教育事业是国家公共服务特性的一个重要体现，而义务教育又是国家教育事业的核心，在中国特色社会主义发展和全面建设小康社会中起到重要的推动作用。我国农村人口众多，提高农村义务教育质量，实现城乡农村义务教育均等化成为当前我国教育任务中的重中之重。本文基于公共经济的视角，对当前城乡教育均等化发展存在的问题进行分析，指出政府部门应该强化义务教育服务职能，明确政府部门在义务教育中的责任分配，提高财政转移支付的规范性，并建立完善的义务教育绩效评价体制，通过这些方式来缩小当前城乡义务教育差距，推动教育事业的整体发展。参考文献[1]张