《突发事件处置的协同与联动+》

突发事件处置协同与联动刘云东博士副教授2015年5月2主要内容一、突发事件及分类二、突发事件的演变机理与控制原理三、突发事件处置协同与联动系统四、突发事件处置协同与联动规律五、突发事件处置协同与联动案例导入案例：2005吉化爆炸案2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6908万元，并引发松花江水污染事件。国务院事故及事件调查组认定，中石油吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件是一起特大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件。事故发生后，吉林省和吉林市领导迅速赶赴现场，指挥调度救援工作。在事故救援指挥部，吉林省省长王珉传达了温家宝、黄菊、华建敏等中央领导的指示精神，并作重要指示：一要防止事故扩大，查找事故原因；二是搜救工作要严密监控，防止现场气体超标，发生次伤事故；三是随时做好居民撤离工作，确保居民生活稳定。双苯厂没有事故状态下防止受污染的"清净下水"流入松花江的措施，爆炸事故发生后，未能及时采取有效措施，防止泄漏出来的部分物料和循环水及抢救事故现场消防水与残余物料的混合物流入松花江。2005吉化爆炸案时间轴11月28日，吉林省航道局正常作业；松江附近居民不知有污染……2005.11.13下午2-3时吉林石化公司101双苯厂一个化工车间发生的连续爆炸11.21哈市政府公告：1、供水管网全面检修2、11.22中午暂停供水3、洗浴、洗车停止用水4、抢购水食品以及机票5、松江上游出现死鱼恐慌蔓延11.13日16：40吉林市1、关闭一水厂2、松花江上游水电站闸放水3、江面监测，14日检出超标右岸高达100倍吉林市封杀报道市宣传部23日仍毫不知情12.2环保总局局长解振华因污染事件请辞国务院批准11.23松原恢复部分供水哈市学校停课市民消防供水环保总局通报1吉省封堵排污2排水稀释3组织水利环保化工专家防控4多点监测实时沟通5黑省1000万资金处理污染11月底12月初污染抵达黑龙江并将影响俄城市俄方1、建立热线2、准备停水3、居民储水4、水库放水5、储活性炭11.24污染带到达哈市11.25苯含量超标33倍随后逐渐降低11.14吉林市公告爆炸产生二氧化碳和水无污染居民不知情12.9哈市多家企业联名状告吉化要求赔偿清污费用与停业损失12.1环保总局副局长王玉庆严责吉林市官员发生污染事件没有及时上报将调查是谁下令隐瞒事件11.26温家宝来到哈市查看污水控制及自来水供应11.26李肇星会见俄国大使通报松江污染并致歉12.5吉林石化分公司总经理党委书记于力被免职厂长、车间主任被免职接受调查12.6国务院成立调查组吉林市副市长王伟死于家中死因未明曾在抢险中强调爆炸未造成污染11.15松原市部分停水18日大停水7天15一、突发事件与应急联动突发公共事件指的是危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件。突发公共事件应急管理就是在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的危害达到最小，造成的损失达到最小。意义：保证人民的生命、财产安全；维护社会秩序、国家安全。突发事件应急联动分类对多部门之间的联动应急响应作如下分类：由任意两个部门参与的联动应急响应定义为一级联动由任意三个部门参与的联动应急响应定义为二级联动由四个部门一起参与的联动应急响应定义为三级联动17二、突发事件的演变机理与控制原理1、事件的影响具有广泛性突发事件往往会通过各种各样的信息传递途径以及各种社会关系使事件发生地以及整个区域的社会公众遭受沉重的心理冲击。2、事件一旦发生通常具有链状衍生性突发事件的发生、发展的过程中,往往诱发出一系列次生事件与衍生事件,形成多种形式的事件链。突发事件的具有明显的叠加性和链状特征,常常以群发的形式出现。如果是预警机制不健全,应急处置所需人员、物资很难在短时间内组织起来,就会诱发“次生灾害”。3、有关事件信息不充分受客观条件的限制,人们在有限的时间内无法获得充足的、有用的、真实的信息,从而无法为正确决策提供所需的信息基础。18突发事件的特性诱发事件公共安全突发事件单灾/专业性多灾/综合性事件与社会耦合生命线工程传染疾病生产安全非法集会19突发事件的演变机理与应急管理的控制原理事件承灾体应对主体心理（受灾者/公众/应对者）事件社会耦合预案、资源布局、教育培训预警、预控、应急处置体系信息技术演变机理控制原理应用瞬间冲击长期影响20演变机理事件与社会耦合下的演变机理事件演变（变异、传导）机理对社会（稳定、经济）的冲击机理（短期、长期）（受灾者、公众、决策者）心理与行为变异机理、干预机制信息传播过程中的传导、失真、变异机理应对主体的应对机理21控制原理预警分析预警指标体系、阈值分析模型、突变/变异曲面分析模型（信息不完全、动态发展的不确定）应急处置（包括预控）信息不完全、动态发展不确定下的预案选择应急计划重构方法（如何在现有预案的基础上，进行重新组合）联动方案的生成方法（在各专项预案的基础上形成整体的综合方案）网络计划的动态调整模型预案管理预案设计时的情形选择模型预案评估预案的模拟仿真资源管理基于资源需求变化的资源配置与布局模型平战结合下的全社会资源配置、布局、保养、有效利用信息不完全下的多阶段调度方法22评估方法事件（应急）心理（承受力）社会稳定（瞬间、长期）经济影响（瞬间、长期）社会脆弱性（健壮性、免疫性、自我调节能力）应急体系（全面性、协调性、有效性、自适应性）灾后（损失、应对效果）23应急管理的共识与问题第一，“统一指挥，分工协作”第二，必须建立一个应急管理体系第三，做好预防工作组织？关系和协作？整合资源？预案？管理技术？联动问题难点共识预案演练阈值指挥与决策联动介入信息共享三、突发事件处置协同与联动系统社会应急联动系统是指政府协调指挥各相关部门资源向社会公众提供紧急救助服务的信息化平台，该系统能够实现市政多个部门的统一报警、统一指挥、快速反应、联合行动，能够高效解决应急难题。2001年，南宁市依托摩托罗拉公司的先进技术，建立了国内第一套城市社会应急联动系统，该系统打破了原有多个职能部门条块分割、各自为战的传统机制，统一指挥公安、消防、急救、交通等多个部门，实现了信息资源和通信手段的共享，使跨地区、跨部门之间的联合指挥调度成为可能。25建立联动系统的主要问题全过程管理（平时—战时）动用全社会各种资源和力量协同作战预案（指导性—操作性—可调性）各种决策辅助方法机制保障26协同与联动系统的目标及原则目标：统一指挥、分工协作，预防为主、平战结合，及时灵活、科学有效（1）在平时能够正常运行，可提供一系列突发事件事前准备的功能。（2）防止突发事件的发生，尤其是在警戒期做好突发事件防范处理准备。（3）在突发事件出现后，以最快的速度响应，把事件的危害降低到最小。原则：全面性、层次性、可重构性、高可靠性、集成性、可演练性。27协同与联动系统整体结构指挥调度系统是应急管理体系的“大脑”，是体系中的最高决策机构，其他四个为支持系统；处置实施系统；资源保障系统；信息管理系统；决策辅助系统。28各系统的主要功能指挥调度系统：是应急管理的最高决策者，负责应急管理的统一指挥，给各支持系统下达命令，提出要求。处置实施系统：是对“指挥调度系统”形成的预案和指令进行具体实施的系统。负责执行“指挥调度系统”下达的命令，完成各种应急抢险任务。资源保障系统：负责应急处置过程中的资源保障。主要工作有：应急资源的储存、日常养护、在“决策辅助系统”协助下进行资源评估、负责应急资源调度等；信息管理系统：应急管理体系的信息中心，负责应急信息的实时共享，为其他系统提供信息支持。主要工作有：信息采集、处理、储存、传输、更新、维护等。决策辅助系统：在“信息管理系统”传递的信息基础之上，对应急管理中的决策问题提出建议或方案，为“指挥调度系统”提供决策支持。例如：预警分析、预案选择、预案效果评估、资源调度方案设计等。29有突发事件前兆发现问题，进行准备工作无突发事件前兆未得以解决，演变成为突发事件问题得以解决预警系统对突发事件进行定类、定等、定级判定突发事件的级别系统内可以使用的资源生成应对的方案识别系统对方案的可实施性进行评估：1、技术手段、实施机制2、物资的调配：可调用何处仓库的物资和设备3、资金的运作：采用的资金为什么机构提供可实施方案将方案实施对该方案进行评估：是否对解决该突发事件起作用，对其进行分析，对未来走向做出预测新变化下生成新方案方案效果明显，不需改变突发事件影响缩小，直至被控制住收尾后处理系统：处理突发事件之后的一系列问题预案库宣传培训模拟演习培训系统实施系统后处理系统应急管理体系运行过程30四、突发事件处置协同与联动规律多头指挥联动失灵。我国目前对突发事件处理主要有两大问题：在横向上是分散管理,即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理；在纵向上是进行集中管理,由上级集中统一指挥,下级予以配合,看起来有很多部门在负责,实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。例如三峡库区尚无较为完善处理突发事件的社会联动系统,海事、消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为阵,条块分割,军地有别。31要有效解决这两个问题就必须重点研究突发事件早期预测预警技术、应急联动预案转换协调技术、应急联动资源储备利用技术、动态联动组织设计等。根据突发事件的处置要求有必要建立一个突发公共事件应急联动体系,采用统一的指挥调度系统,使不同部门、不同警区和不同警种之间得以互通,相互协调、配合,使统一指挥、协调作战成为可能,可以真正实现公共安全及应急处理的联合行动。通过现代化的信息、通信、计算机、控制与指挥系统,使指挥中心能快速获取信息,帮助正确、快速的决策。这套体系可以根据突发事件的特点集中投资、集中管理,既避免了重复投资、重复建设,又提高了技术维护和管理水平,节约了资源,并且使离散的数据库和信息资源得以互相联动和共享,发挥更大的作用,能够保证公共安全管理的基本需要。32无论哪种事件,无论是自然的、人为的还是技术的,对于其预防和应对都有基本相同的需要,比如事前的风险管理、预案编制、预报与预警,事中的人员疏散与撤离、搜救与救援、急救、食宿安置,事后的恢复等都离不开医疗、消防、治安、电力、交通、通讯等部门。一个应急联动体系能够满足可能发生的所有突发公共事件的处置要求,能够实现统一高效的指挥和运作,避免在一个事件衍生其他事件时,出现权责不明、扯皮推诿的现象。突发事件应急处理问题1、随着城市化的快速发展，各种影响公共安全的致灾因子日益增多，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件发生的频率逐渐增加。2、指挥系统不专业，主要是指挥官职位越高越不接地气，指挥官的能力存在问题，一出事就乱，平时没参与演练，指挥官不明确自身的权力和职责。3、预案流于形式，缺少实战。编制不科学，都是凭经验，不知道设想是否周全。4、应急管理岗位调动比较频，关于岗位与应急职责都不太明确。5、舆情被动，网络信息提取不足，需要更多的途径去应对与化解矛盾。突发事件应急处理对策1、地方割据与中央集权2、部门分割与大部门制3、外行领导内行与外行转为内行4、岗位说明书与责任追究5、突发事件日报与大数据共享35协同与联动系统平战工作流程图

资源状态信息收集、分析资源的日常维护模拟、演练、战时运行各种预案研究单体评估组合分析应急管理机制事态评估（事件性质、环境、影响……）资源状态评估应急方案资源配置方案实施管理效果评价组合方案平战切换原则法律、法规平时状态战时状态预警分析注：平时采用以政府为主体的虚拟（网络）结构，战时采用以政府为核心的直线式结构。36突发事件应急处置机制应急管理的“机制”是指用于处理突发事件的相应措施和制度。突发事件应急管理机制关系图紧急处置机制运行机制预警机制评估机制善后协调机制37应急处置协同与联动的规律突发事件的联动应急响应对提高应急资源的配备与应急管理的效率具有重要意义。应急联动系统中的公安、消防、急救、交通等不同部门之间的联动响应具有规律性：不同应急部门之间存在着多级联动现象，其中急救部门参与的联动响应次数最多，反映出突发事件应急响应对保障性资源存在较大的需求；在不同时段内，各级别的联动响应分布离散程度均比较小，表现出联动应急响应具有明显的时间聚集性特征；各部门应急响应时间序列之间存在着显著的相关性，表明了各部门应急响应之间具有一定的相互影响，有利于人们进行突发事件预警。38多部门之间的联动应急响应作如下分类：由任意两个部门参与的联动应急响应定义为一级联动，由任意三个部门参与的联动应急响应定义为二级联动，由四个部门一起参与的联动应急响应定义为三级联动。各级多部门联动响应的次数与各部门参与响应的次数39二级联动响应中所占比例最大的部门组成结构是公安+急救+交通（占二级联动响应总数的56%），而在一级联动响应中所占比例最大的部门组成结构则是消防+急救（占一级联动响应总数的36.4%）。对不同的应急部门来讲，公安、消防部门在应急响应中一般承担着突发事件的前端处置工作，而交通、急救部门在应急中更主要的是起着保障性作用。40参与多级联动的各部门应急响应时序分布虽然在数量上有所不同，但是在分布趋势上却具有一定的相似性，例如最低点基本都集中在凌晨6时左右，最高峰集中在23时左右，并且午夜后开始逐渐下降。41通过对应急联动系统多部门应急响应数据进行分析，发现不同应急部门之间存在着多级联动现象，而在多级联动应急响应中急救部门的参与次数最多，表明了主要作为应急保障力量的急救部门在联动响应中承担了较多的工作压力。而在多级联动响应的时间分布上，二级联动响应的时间四分位距相对三级联动响应和一级联动响应更小，表明了二级联动响应存在有明显的时间聚集性。此外，参与多级联动的各部门应急响应时间序列分布还具有较高的相似性和相关性。42应急处置协同与联动规律的运用（1）从多级联动的部门组成结构上，无论是二级联动响应还是一级联动响应，急救部门的参与次数都是最多的。如果从突发事件的应急处理角度考虑，公安、消防主要负责突发事件的前端处置，而急救、交通等主要负责应急保障工作，因此在平时应着力加强急救等保障部门的力量，以便于随时满足多部门联动应急响应的需求。（2）从预测预警的角度考虑，多级联动响应在时间分布上都具有一定程度的聚类特征，例如二级联动的时间主要集中在下午至午夜，因此在平时的应急工作中应着重提高这段时间内的应急响应级别以便于应对随时可能发生的突发事件。此外，根据各部门联动响应时序的高度相关性，可以根据单个部门的警情时间变化趋势来对其他部门的警情进行预测，进而对可能发生的多部门联动响应进行预警。43五、突发事件处置协同与联动案例案例一：2012年4月16日深圳罗湖口岸联检大楼火灾事件深圳市罗湖口岸联检大楼位于罗湖区深圳河北岸。罗湖口岸是深圳最早的口岸，新大楼于1985年4月竣工使用，是我国最早实行联检的口岸。罗湖口岸联检大楼一开始就发挥着重要的窗口作用，它联结着深圳和香港，日平均人流量超过10万人，节假日等高峰期超过30万人次。4月16日19时34分，罗湖口岸联检大楼西侧B配电竖井发生火警，罗湖口岸管理处员工与边检民警用灭火器无法控制火情后，于20时报警，消防部门于20时10分赶到现场投入灭火工作，20时30分明火扑灭，至21时30分火情完全控制，现场没有造成任何人员和旅客伤亡。17日6时30分，罗湖口岸准时恢复正常通关。罗湖口岸闭关，为深圳特区建立以来第一次。44深圳罗湖口岸联检大楼火灾事件时间轴16日19:343楼办公室发生火灾20:30扑灭明火罗湖管理处组织人员自救，不及20:00报警6:30旅客开始通关21:00记者赶到罗湖口岸17日凌晨口岸办公布官方消息21:30火情得到完全控制解救20名被困人员20:10罗湖消防中队赶到现场，指挥人员决定切断B配电竖井的电力供应9:00近半通道未开放，官方称客流原因口岸发通告7:00走读学童专用通道开放21:12近2000名等候入境旅客疏散完毕正式封关18日早前两小时过境人数减少了9000多人4:00边检海关等查验单位对查验设备检测完毕，至6:00，空气治理监测合格23:00市公安消防支队宣传科科长接受采访旅客持续进入，被困1小时45火灾发生后，深港双方经协商临时关闭罗湖深港双方口岸；对已滞留在罗湖口岸联检楼内的出入境旅客按照应急预案进行疏散，没有发生旅客伤亡和物品丢失事件；通过深圳市政府应急办协调地铁公司在地铁车厢内广播劝导出境旅客从皇岗、福田口岸过境；深圳口岸办经与深港双方口岸部门协调，福田口岸通关时间从晚10:30时延长至晚12:00时，皇岗口岸在24小时通关的基础上，查验单位增开通道，加派人手，确保口岸安全畅通。深圳市口岸办随后启动应急预案，并开始全面开展陆路口岸安全隐患排查工作，除成立罗湖整治善后处理工作小组负责善后处理工作外，还成立陆路口岸火患排查工作小组，对沙头角、文锦渡、福田、皇岗、深圳湾等其他几个陆路口岸进行全面的安全隐患排查并形成整改方案。46起火原因：供电线路遭烧毁火灾原因由消防部门提供，事故原因是联检大楼西侧配电竖井内电缆短路起火冒烟引起，致使3-7楼B配电竖井供电线不同程度烧毁。罗湖口岸管理处会同南方电网深圳供电部门、中国电信等单位的技术人员进行供电、光纤等线路的抢修，至17日凌晨1时临时从大楼A配电竖井拉线满足查验单位设备用电需求，供电线路敷设完毕，并投入使用。边检、海关等查验单位对查验设备进行检测，至17日凌晨4时检测完毕，符合通关要求。国检局对楼内空气质量进行检测，至17日凌晨6时楼内空气质量符合通关安全要求。47案例讨论问题一：供电设施28年未更换？问题二：为何没第一时间报警？问题三：信息发布是否及时？问题四：配合通关工作是否到位？应急处置协同与联动，问题何在？如何改善？案例二：2011乌坎事件2011年9月21日与11月21日，广东汕尾陆丰市东海镇乌坎村村民，因土地问题、基层选举、财务问题等先后两次组织集体性上访，并引发大规模群体性事件。12月初，村民代表薛锦波被刑拘后在看守所死亡，导致村民与当地政府的对抗态势进一步升级。此后，广东省高层迅速介入，将当地政府原来定性的境外势力干扰，修改为村内利益纠纷。12月21日，广东省委副书记朱明国带领工作组进驻乌坎，事件走向出现好的转机。该事件自发生到正面妥善应对经历了三个月的时间。在此时间段内，政府处理突发事件经历了：信息曲解、过度解读到公开透明的过程。乌坎事件时间轴乌坎事件阶段分析阶段一：事件爆发9月21日，群众请愿：在土地争议企业、村委会和市政府游行，并封堵公路。政府：当天政府没有表态。9月22日，政府：派汕尾武警特警进驻当地武力驱散正在集会的市民，并发生武力冲突。群众：继续游行请愿，并与前来驱散的警察发生冲突，造成多人受伤，村民情绪激化推翻警车，攻击政府大楼和香港人物业。政府：警方施放水炮驱散，并拘留4人。9月23日，群众：要求政府给出土地和伤员的说法，并暴力夺回土地。9月24日，群众提出诉求：由乌坎村的13名村民代表与当地政府提出3项诉求：查清乌坎村改革开放以来土地买卖情况;查清村委换届选举情况;公开村务、财务。村代表对答复满意。政府答复：市、镇组成工作组进驻乌坎村，调查核实村民代表提出的问题;工作组于9月26号进入乌坎村，每7天公布一次工作进展;乌坎村“两委”干部要全力配合市工作组开展工作，村民代表参与监督。11月21日，群众罢市罢工：有400名的村民聚集到市政府门口上访，打出“打倒贪官”，“还我耕地”等标语。村民在罢市、罢渔3天。阶段二：事件升级12月11日，群众抗议：村民因不满解释与警方再次发生冲突，村民代表薛锦波猝死狱中，激发了更大规模抗议和封村活动。政府：声言要严惩集会组织者。12月17日，乌坎村举行村民大会，村民要求5天内交出薛锦波的尸体，否则将到陆丰市政府进行游行示威，12月19日，村民在村内各大出口设置检查岗，并有持棍棒的青年把守。由于村内被断粮多时，存粮无法维持多日，附近村民自发前来送粮送水，村内也有自种蔬菜鱼类出售，但村民大多不敢外出，担心被当局抓捕。政府：解放军两集团军紧急向乌坎村方向移动，对乌坎村形成武力镇压的包围防线。广东省陆丰县乌坎村的相关消息遭官方封锁。阶段三：事件后续进展12月20日，政府：以“五个坚持”为原则，切实解决矛盾，高度重视和关心乌坎村群众的利益诉求，决定成立省工作组，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉