关于奥运安保工作的几点思考

关于奥运安保工作的几点思考

国际体育联合会（internationalacademyof戏剧性世界博览会）一直受到世界各国人民的关注。在奥运会的各项筹备工作中，安保工作又是重中之重。安保工作是否全面到位关系到奥运会的成功与否。当北京如愿以偿地获得2008年奥运会的主办权后，安保问题立刻成为奥运准备工作日程上最为重要的一项。广泛借鉴承办奥运会各国的成功经验和失败教训对制定合乎本国需要的奥运安保政策意义重大。随着9.11后美国政府解密了大量与恐怖主义相关的政策文件，1984年洛杉矶奥运会的安保政策浮出水面。本文将利用这些文件，并结合当事人回忆，对美国洛杉矶和亚特兰大奥运会的安保反恐政策进行分析，为即将展开的北京奥运安保工作提供参考。一、反恐和安全风险不断增加1978年国际奥委会雅典年会上，由于唯一的竞争对手德黑兰中途退出，美国城市洛杉矶毫无悬念地获得了第23届奥运会的主办权。然而，对于举办一场世界范围的体育赛事，上世纪80年代却是一个国际环境动荡的多事之秋。首先，以美、苏为首相互对峙的东西方两大阵营壁垒分明，冷战格局僵持不下。在意识形态和冷战思维的左右下，美、苏及其追随者在对待对方的态度上产生了“非此即彼”的错误判断，这种错误知觉（misperception）也影响到了一向主张排除政治因素的奥运会。由于苏军出兵入侵阿富汗，以美国为首的西方阵营趁机向国际社会大力宣传抵制1980年莫斯科奥运会。结果，在国际奥委会已承认的147个国家和地区中，公开抵制或拒绝参加的占到25，参赛的仅80个。时隔4年，作为第23届奥运会的东道国，美国担心苏联报一箭之仇，因此投入大量精力劝说非洲国家参加，避免洛杉矶奥运会遭到抵制，孤立苏联和社会主义阵营。然而，非洲国家一则对美、苏争霸举棋不定，另则期望能从与美国的讨价还价中获得更多切实利益，故而对是否参加一直持观望态度。对此，时任国际奥委会主席的萨马兰奇忧心忡忡，在距奥运会仅一月之余与美国国务卿乔治·舒尔茨（GeorgeShultz）的会谈上，仍“对苏联抵制比赛深表关注，并担心更多的国家会加入抵制”。1其次，滥觞于20世纪60年代的恐怖主义在80年代呈现出波浪式递增趋势，且反美倾向日益明显。美国国务院调查报告表明，从1968年到1981年，国际社会发生的恐怖事件共计7,425件，其中伤者达8,298人，死者为3,841人。同一时期，针对美国公民和财产的恐怖事件超过3,200起，大约占每年记录在案的恐怖事件的35-45%。及至80年代中期，恐怖事件的数量明显增加。仅1983和1984两年，记录在案的恐怖事件就达1,150起。2频繁发生的恐怖事件不仅使美国的国内安全面临巨大挑战，也对美国的政局产生影响，卡特总统就因1976年伊朗人质问题的久拖未决而遭遇连任失利。1983年10月23日，美国驻贝鲁特海军陆战队营地遭到炸弹袭击，炸死241名美国军人。这一事件更使得1984年奥运会的安保工作如临大敌。最后，20世纪后半叶，随着奥运会规模的扩大，承办成本也不断攀升。1976年，加拿大举办第21届蒙特利尔奥运会花费35亿美元，亏损10亿美元；1980年，苏联主办的第22届莫斯科奥运会耗资90多亿美元，亏损更是空前。承办奥运会的巨额支出和当时复杂的国际环境使大多数城市对奥运会望而却步。面临这种窘境，国际奥委会出人意料地同意洛杉矶奥组委将商业化运作机制引入奥运会，本届奥运会也成为首次由民间承办的运动会。然而，人们却对私人商业性质的洛杉矶奥组委能否为奥运会提供妥善的安全保障心存疑虑。面对严峻的国际形势和各方质疑，洛杉矶奥组委以其出色的筹款、组织和策划能力向世界递交了一份合格的答卷。在美国政府的支持下，本届奥运会顺利举行。而这其中美国联邦调查局（FBI）功不可没。从1984年7月28日到8月12日，洛杉矶奥运会历时16天，共设23项比赛。大约吸引了12,000名运动员、游客和官员参加。比赛场地分布在南加利福尼亚地区的8个城市和地区。由于规模庞大、场地分散，这次奥运会的安保工作难度极大。为保证奥运会的顺利举行，里根政府于3月27日专门制定关于“夏季奥运会反情报和安全防范”的国家安全指令NS-DD135，安保成本高达32,000,000美元。可见，美国政府对这次奥运会的安保工作相当重视。为了加强政府应对恐怖主义的能力，里根政府曾于1982年4月10日制定国家安全指令NSDD30，对美国的反恐工作明确分工。文件规定：“国务院负责发生在美国领土之外的国际恐怖事件；司法部负责发生在美国领土之内的恐怖事件。除非司法部长有特殊安排，FBI是该部门中起主导作用的联邦机构；联邦航空管理局（FederalAviationAdministration,abb.FAA）负责劫机事件。”并成立了恐怖事件工作组、恐怖主义部际小组和白宫行动组三个完善恐怖主义管理职能的专门机构。3然而，规模空前的奥运会安保工作却涉及几乎所有政府部门的职能范围，它的顺利进行不仅取决于政府各部门的各司其职，更有赖于它们之间的通力合作。总体来看，联邦调查局负责领导奥运期间安保工作的计划协调工作，美国国务院和联邦航空管理局主要负责奥运会前后的签证、礼宾和预算等常规事务，以及对特定目标的具体安保工作，如保护到访高官、机场安全检查等。（一）合理规划情报侦察安排FBI与美国国务院、联邦政府各级机构、洛杉矶市政府和警署密切合作，围绕运动员、游客和到访官员的安全问题周密规划，建立起确保情报畅通无阻的联络体系，并制定了应对突发事件的紧急预案以备不时之需。主体框架包括四部分：41.情报资料委员会根据国家安全指令NSDD30，为向恐怖事件工作组提供情报支持，美国国务院成立了恐怖主义部际情报委员会（theInteragencyIntelligenceCommitteeonTerrorism），集中负责恐怖主义的威胁预警、趋势评估和阶段进展报告。FBI为了及时掌握所有与奥运会相关的情报，建议恐怖主义部际情报委员会成立一个专门负责情报搜集的洛杉矶小组委员会。这个委员会由FBI、洛杉矶州长办公室和洛杉矶警署联合领导，成员来自中央情报局、国防情报局、美国特工部、空军特别调查办公室、军事情报局、海军调查部队和国务院。2.整合情评估机制将大量情报汇总到FBI总部是安保工作的第一步。这些情报必须经过评估、分析才能提供给担负安保责任的各个部门。为此，奥运会部际情报小组委员会成立反恐行动中心，作为接收来自各国、州及当地部门的情报联络和评估机制。为了增强该中心对情报的评估能力，每个领导机构都派出一名代表组成综合威胁分析组（theIntegratedThreatAnalysisGroup）。这个分析组也是反恐行动中心的核心。情报经过综合威胁分析组初步评估，被送至奥林匹克安全协调中心的情报协商会议（InformationCoordinationDesk），这个协商会议负责整合各类情报，包括空中支持、炸弹应对、外交保护和突发事件应对等，能及时感知所有与奥运会相关的情报。FBI和国务院顾问办公室分别于1983.11.6.和1984.6.15.在洛杉矶举行了火炬之光Ⅰ和Ⅲ两次模拟演习，以测试这套情报流通机制的稳定性和可靠性。反恐行动中心是搜集和散发奥运会情报的核心机构，位于FBI洛杉矶分部的办公室中，由来自FBI、洛杉矶州长办公室、洛杉矶警署和美国特工部指挥层次（command-level）的情报代表组成。奥运期间的每一天，中心都会对比赛的风险做出评估以确定发生几率最大的潜在危机，并向相关部门分发。中心成员拥有进一步调查取证、向个别部门下达命令以及在特殊情况下担任指挥官的权限。为确保情报安全，综合威胁分析组和反恐行动中心的成员在接触绝密文件之前，都要经过全身清查。3.成立独立行动单元为了及时处理奥运会期间发生的突发事件并在FBI的司法权限内处理日常事件，FBI洛杉矶分部成立了4支突发事件应对组。每个小组都是独立的行动单元，可以迅速应对和控制严重事态，直到增援力量赶到现场。每组有20名队员，包括1名指挥官、1名联络员、2名调查员、2名人质谈判专家、2名爆破技师和2个六人反恐特警组（SpecialWeaponsandTactics,abb.SWAT）。5突发事件应对组从奥运村启动到比赛结束期间，将24小时待命。4.地方治理突发事件的中央和地方部门训练有素的人质营救队是FBI的另一张王牌。这支50人的队伍组建于1982年，队员从FBI全国各地的分部甄选上来，并在位于弗吉尼亚关蒂科（Quantico）的FBI培训基地经历8个月严格培训。队员均能自如掌握紧急医疗护理、定向爆破、专项突破、夜间围攻和人质谈判等特殊技能。它的主要任务是解救人质，并在处理国内恐怖事件时，成为总统和司法部长动用军事力量之外的选择。奥运会期间，它将听从洛杉矶安保部门的调遣并配合突发事件应对组的行动。从上述四个机构的职能分工来看，前两个属于情报搜集和评估的智囊策划部门，后两个则属于实施紧急措施的行动执行部门。一旦发生恐怖事件，洛杉矶前线指挥人员必须立刻对局势做出评估以便采取适当措施。为了在第一时间做出正确判断，FBI从主题、人质、目标和武器四个方面对风险的严重程度进行量化，并指定了相应的行动部门。（见下表）虽然突发事件的严重性有所不同，突发事件应对组通常是与当地警署配合采取行动的一线部门。他们会在恐怖事件发生的第一时间出动，并根据原定安保计划迅速稳定局势，实施援救。如果时间和条件允许，人质营救队将协助处理第Ⅲ级和第Ⅳ级局势。一旦事态发展到第Ⅳ级，能源部的核突发事件研究组也会出动。这些训练有素的工作人员能将人质救援的风险降至最低。（二）美国相关安保计划尽管筹办奥运会的洛杉矶奥组委是私人商业性质的民间组织，但是奥运会所涉及的多方面问题却使美国政府无法置身事外，如奥运期间运动员的避难请求、苏联等社会主义国家和部分非洲国家对奥运会的抵制、外国游客和到访官员的人身安全、准入和签证等。为了妥善处理这些问题，美国国务院也制定了相应的安保计划。6NSDD135规定：“由国务院参赞负责协调各部门对其条款的执行情况。”7根据该指令，1983年，美国国务卿舒尔茨指定参赞爱德华·德温斯基（EdwardDerwinski）负责协调支持洛杉矶奥运会的各项工作。安全办公室（Department’sOfficeofSecurity,abb.SY）的洛杉矶分部是国务院直接参与奥运会计划的部门。该部门设有一名与洛杉矶奥组委、联邦和地方政府驻洛杉矶分部进行联络的代表尼娜·斯图尔特（NinaStewart），她一方面向国务院汇报奥运安保计划的主要内容、存在的问题和总体评价，另一方面负责调查洛杉矶地区的所有奥运场地，协助制定保护官员指南，并为国务院官员安排旅馆和办公场所。除负责签证、礼宾、预算等常规事务，国务院承担和协助FBI完成的奥运安保工作主要有以下四项：1.为中方提供更及时的信息支持美国国务院要求所有驻外使馆和一些领事馆设置专门的奥运会联络官，负责联络各国奥组委、国际体育联盟和所在国官员，及时向国务院反馈信息，以便向洛杉矶奥组委提供相关情报。2.对奥运期间方向的情报进行分析国务院安全威胁分析组的专家，也是反恐行动中心综合威胁分析组的主要成员，将对奥运期间恐怖活动的情报进行分析、评估，指导地方执法人员打击恐怖分子。另外，他们还负责向保护到访官员的安全办公室提供直接情报支持。3.街区安全管理国务院安全办公室的洛杉矶指挥中心设有指挥科、行动科、情报科、战略科、行政科、后勤科和联络科。洛杉矶奥运会举办街区南北约100米，东西约50到75米，有25条奥林匹克大街。指挥中心将其一分为五，由2人小队分区提前搜查所有奥运大街和旅游景点。战术科负责处理紧急事务，提供机动和空中支援。后勤科负责检查旅馆、机车和街区设施的安全。安全办公室及其洛杉矶分部在特工部的协助下制定出需要保护的官员名单，据此为到访官员和美国国务卿的奥运行程提供保护。4.美国反恐计划制订与执行国务院反恐和突发事件计划办公室（OfficeofCounter-TerrorismandEmergencyPlanning,abb.M/CTP）领导的恐怖主义部际小组负责制定计划，向洛杉矶奥组委和安全办公室洛杉矶分部的反恐工作提供联邦援助。部分M/CTP工作人员在奥运期间进驻洛杉矶反恐行动中心进行工作。一旦发生针对外国运动员或到访官员的恐怖事件，国务院的外交政策完全代表当地政府。（三）美国支持苏日海上飞行的政策美国一直担心苏联会对洛杉矶奥运会进行报复性抵制，但苏联奥委会却在政府授意下绕过官方会谈直接与洛杉矶奥组委联系，于1983年12月表示参加奥运会的意愿，但要求派出25架苏联航空总局的飞机运送运动员，并在长滩港停泊格鲁吉亚号（Gruzia）商船。美国政府怀疑苏联此举意在离间洛杉矶奥组委和联邦政府的关系，另外也出于作为奥运会东道主对奥运宪章的服从，有条件的接受了苏联的请求。1984年3月15日，国务院通知洛杉矶奥组委（它向苏联奥组委迅速通报了此事），美国政府允许一定数量的苏联航空总局飞机运送苏方运动员、官员、陪同家属、奥运器械和观察员。但是，必须向国务院提交外交声明正式通报每架飞机的情况。美国政府不会拒绝苏联打算使用的任何一条国际航线（包括在哈瓦那做中途停留）。当然，美国已经准备好向苏联飞机提供空军护卫队和专门航线，这是苏联的一贯做法（和报复）。而且，美国也同意苏联航空总局的飞机在洛杉矶机场停驻，并为其安排专门海关。美国政府还批准了东欧其他国家飞机的请求。美国也同意格鲁吉亚号在长滩港停泊。为此，NSDD135规定：“由联邦航空管理局与飞越领空安全委员会（OverflightSecurityCommittee,abb.OSC）合作，负责管理苏联飞机的专用航道，并要求这些飞机在指定海关着陆并接受检查。”负责监管此事的国务院参赞德温斯基要求飞越领空安全委员会评估这些飞机对奥运会的潜在威胁，并建议对北朝鲜、古巴和利比亚等国的飞机采取相同措施。8从NSDD135文件出台的背景和内容来看，洛杉矶奥运会期间联邦航空管理局的管制任务是美苏两大国围绕奥运会相互窥探、勾心斗角的产物，带有浓重的冷战色彩。其目的与其说是为了保卫奥运安全，还不如说是防范苏联别有用心的挑衅。当然，随着苏联于5月8日发表抵制宣言，这项任务也不了了之。在联邦政府的鼎力相助和FBI的周密计划下，洛杉矶奥运会的安保工作基本保证了奥运会的顺利举行。更重要的是，这届奥运会之后，美国政府确立了公共安全与奥委会的关系，形成一套行之有效的奥运会安保模式，并保留部分突发事件应对机构，如FBI洛杉矶恐怖主义工作组（LosAngelesTaskForceonTerrorism,abb.LATFOT）9。这些机构日后经过发展和改良，成为9.11后美国政府打击恐怖主义的主要力量。另外，在筹办奥运会的过程中，各方代表也达成共识———即举办奥运会的首要条件是安全，这一原则在美国随后主办的亚特兰大奥运会中得到忠实贯彻。二、反恐危机与反恐行动1996年，适逢奥运会百年华诞，美国城市亚特兰大幸运的成为奥运百年盛典的举办者。这届奥运会共有来自197个国家的11,000名运动员参加，吸引了两千多万名观众，仅门票就售出一千二百万张。美国政府为支持这届奥运会共投入2.27亿美元，其中安保费用支出高达69,800,000美元。显然，12年后的亚特兰大奥运会，无论是规模、人数，还是安保工作的力度，都与昔日的洛杉矶奥运会不可同日而语。这是因为，冷战结束后，国际环境趋于缓和，各国可以摆脱意识形态和冷战思维的干扰积极投身到奥运会的比赛之中。另外，苏联解体后，美国成为后冷战时代唯一的超级大国，其他国家难以与之匹敌。而且，美国经济在克林顿政府时期保持了强劲的增长趋势。以雄厚的国力为后盾，美国有自信举办一届迄今为止“最为出色的奥运会”，彰显霸主风范。然而，许多在冷战时代被美苏主要矛盾掩盖的次要矛盾也随着冷战格局的瓦解突显出来，恐怖主义等非传统安全因素成为国际社会关注的焦点，并给各国的国家安全造成巨大威胁。据统计，从1992年到2002年，全球共发生3,805起恐怖事件，伤亡总人数达30,834人，平均每年2,803人，比冷战期间每年1128人上升了148%。这其中针对美国的恐怖袭击为1,452起，占发生事件总数的38%以上。101993年世贸中心和1995年俄克荷马拉城的爆炸案使克林顿总统意识到恐怖主义对美国国家安全的严重威胁，他于1995年6月21日签署了“美国关于反恐怖主义政策”的PDD39号总统指令，并在公开讲话中将“打击恐怖主义”列为“美国执法和国家安全优先考虑的问题”。11就在距奥运会开幕不足一月之际，沙特阿拉伯的胡巴尔地区发生针对美国的汽车爆炸袭击事件，19名美军飞行员丧生，恐怖主义的阴云再次笼罩亚特兰大奥运会。为了表明政府对百年奥运的高度重视，克林顿总统于1993年创设了白宫奥运会工作组（WhiteHouseTaskForceontheOlympicGames），并指定副总统戈尔担任主席，统一调配联邦政府的资源全力支持亚特兰大奥组委。亚特兰大奥运会的安保结构主体借鉴了洛杉矶奥运会的框架，曾负责洛杉矶奥运会警力安全的比尔·莱斯伯恩（BillRathburn）再次担任亚特兰大奥组委的安全主任。但是，这届奥运会安保工作的警力配置和资金投入都大胜从前，而且几乎所有政府机构都参与了这次安保计划，美国甚至为此出动了国防部的军力。为了避免恐怖分子的高科技犯罪（如使用大规模杀伤性武器）造成巨大破坏，一些新成立的专业机构也加入到奥运安保计划中来。另外，本届奥运会增设空中防卫计划以防止恐怖分子自杀性劫机事件发生。这些新的安全举措表明，亚特兰大奥运会的安保工作并不是洛杉矶奥运会的简单翻版，而是洛杉矶安保工作基础上的发展和创新，其独特之处在于：（一）联合行动：将力量长期引导下的南海核心能源区1996年4月，国务院反恐安全小组派出8名来自政府各部门的反恐专家前往亚特兰大进行安全检查。随后决定，由能源部的莉萨·戈登-哈格蒂和弗兰克·扬负责组建一支应对核生化突发事故的特遣队。这支队伍由来自能源部原子实验室、卫生与福利部、陆军防化兵司令部，以及国防部下属联合特种作战司令部的突击队员组成，配备了特殊医疗设备、洗消设施、防护服和检测诊断包等工具。奥运会期间，它就驻扎在亚特兰大郊外的空军基地随时待命，由联合行动指挥部进行调遣。12联邦调查局组建了可以迅速准确判定生化武器原料成分的科学与科技中心（SciTech），由FBI科学分析部主任兰德尔·默奇（RandallS.Murch）负责，约有400名专家参与这项耗资数百万美元的项目。奥运期间，共有50到75名来自联邦政府各个机构的生化专家在这里工作，是FBI应对奥运会生化恐怖主义的核心部门。13由特工处、联邦调查局和快速反应特警队员负责检测奥林匹克场馆和重要街区的安全环节，身着便衣巡逻。运输部负责安排运送危险品的列车从亚历山大绕行，同时调遣更多的铁路警察监视火车运行；能源部命令暂时关闭佐治亚科技学院校园内的原子能反应堆，将可能成为武器的铀和核废料运走。硫酸和其它危险化学物品也被移出大学实验室，在安全地点封存。（二）建设司法力量进入中国在白宫安全顾问理查德·克拉克（RichardA.Clarke）的协调下，国会批准海关总署把P-3反潜巡逻机改装成空中雷达平台，监视从南美走私毒品的轻型飞机；派出能搭载装备12.7毫米反器材步枪的特工处狙击手的“黑鹰”直升机，警告或驱逐那些威胁奥运会安全的飞机。国防部与联邦航空局合作建立联合空中管制系统，在亚特兰大郊外部署一座军用雷达，并安排国民警卫队的战斗机在附近警戒。与洛杉矶奥运会期间带有冷战色彩的未能派上用场的空管计划相比，这套空中防卫体系显然更具实际威慑力。14（三）国防部增援部队的任务美国政府还派出国防部的兵力支援亚特兰大奥组委和当地警署。在赛事最密集的一天，约有8,600名士兵驻守该城。国防部增援部队的任务大体上分为四类：（1）安全。配合奥运指挥机构维护奥运期间的治安；（2）管理支持。即有序安置士兵、水手、飞行员和陆战队员并尽快控制当地局势；（3）车辆检查。即对进入奥运会场和安全地区的车辆进行视频和电子检测；（4）协助交通运输。奥运期间，将由国防部的士兵驾驶公交车负责将运动员送往各个比赛场地。15（四）从亚特兰大奥运会安保工作中的实践及成效看奥运村实施24小时巡逻的严密监控，体育场馆设有观众进入时必须通过的金属探测器，并布有至少1000个视频监视器记录每个人的一举一动。水上项目每天比赛前，潜水员都要潜入比赛水域，用电子仪器探测是否有爆炸物。16尽管美国各级政府机构和保安部队为亚特兰大奥运会组织了规模庞大、错综复杂的安全网，但是百密一疏，7月27日凌晨，一支管状炸弹在奥林匹克百年公园爆炸，造成1人死亡，111人重伤。正如克林顿总统在立刻召开的白宫新闻发布会中所称：这一恐怖主义的丑恶行为“不仅是对美国民主精神的挑战，也是对奥林匹克精神的践踏”，17但它绝不是对亚特兰大奥运会安保工作的否定。事实上，正是因为制定了广泛周密的应对方案，有关部门才能在爆炸发生几分钟后就采取迅速有序的措施，疏散人群，救治伤员，将损失降低到最小。亚特兰大奥