农村居民点用地集约利用的思考

农村居民点用地集约利用的思考

农村居民点的布局分散且混乱。虽然没有建筑，但建设是不旧的。人均土地严重超标，使用效率低下。这是一个很难为城市建设和耕地保护所接受的问题。农村地区的集约利用已成为国家行政部门的一项重点工作，农村地区的集约利用潜力是实现集约利用的前提。土地集约利用的概念最早来自李嘉图等古典经济学家对农用地的研究,农用地集约利用评价研究取得了一定的进展,但由于城市迅速扩展及其带来的资源环境问题,国内外对土地集利用的研究集中在城市土地(包括开发区)上。然而农村居民点用地比城市用地规模更大,利用效率更低,集约利用更为迫切。针对农村居民点用地的研究刚刚兴起,现有农村居民点用地集约利用评价方面的成果绝大多数是基于单个或小区域范围内行政村层面的微观研究,宏观定量评价研究很少,难以形成区域宏观土地管理政策,相关研究急需加强。1996-2006年石家庄市人均农村居民点用地年均增长0.66m2,2006年高达145.83m2/人,接近国家规定的上限(150m2/人),集约利用极为迫切。1评价的基础:土地集约利用潜力评价纵观国内外现有成果,基本上把集约利用潜力等同于集约利用水平的补集,这是土地集约利用研究的最大误区。即无论是土地集约利用评价、集约利用水平评价还是集约利用潜力评价,绝大多数采用统一的评价指标体系及评价标准值,计算出各单元的集约利用综合分值:分值高则认为集约利用水平或集约度高,集约利用潜力小;反之则集约利用水平低,潜力大。事实上,集约利用水平低不等同于潜力大,如西部戈壁沙漠地区土地集约利用水平很低,但由于土地资源条件差,集约利用潜力很小。笔者认为,如同宏观经济研究中比较不同地区经济发展情况要区分经济发展水平和经济发展潜力一样,土地集约利用应包含土地集约利用水平和土地集约利用潜力两个概念。土地集约利用水平衡量一定区域某一时点的土地利用状况,不考虑区域差异,任何区域都采用统一的标准衡量,其结果反映区域土地利用水平的相对高低;而土地集约利用潜力衡量一定区域某一时点实际土地利用水平与其自身应该达到的利用水平之间的差距,应考虑区域差异,用其自身应该达到的标准衡量,结果反映区域可挖掘的土地利用潜力大小。因此,农村居民点用地集约利用潜力评价是在深入分析农村居民点用地条件、结构与功能特征、区域分异状况、利用现状及变化趋势等基础上,通过构建集约利用潜力评价指标体系,对一定区域农村居民点用地在一定时点实际达到的利用水平与应该达到的利用水平之间的差距进行衡量、分级与评价的活动。基于上述两个概念的明确界定,土地集约利用评价按区域范围大小可分为宏观和微观两类。研究区范围小且区内土地利用条件差别不大的为微观评价,土地集约利用潜力与集约利用水平构成互补关系。研究区范围大且区内土地利用条件差别大的为宏观评价,采用统一标准衡量的是土地集约利用水平,集约利用水平高低与集约潜力大小无关。采用分区标准衡量的是土地集约利用潜力,集约利用潜力与集约利用水平构成互补关系。由以上分析可见,由于基本概念内涵界定不清,目前国内外宏观土地集约利用潜力评价的研究成果实质上只是土地集约利用水平评价,用于指导土地集约利用潜力挖掘势必出现很大误差。2评价指标的确定本文农村居民点用地数据来源于1996-2006年河北省土地利用变更调查数据,农村人口数、户数及经济社会统计数据均来源于《石家庄市统计年鉴(1997-2007)》。首先对研究区进行农村居民点用地集约利用分区,以集约利用潜力内涵界定和集约利用分区为基础,构建石家庄市农村居民点用地集约利用潜力评价指标体系;参照国家标准、石家庄市相关规划并考虑河北省、石家庄市及各分区实际情况,确定各分区每项指标应该达到的集约利用水平标准值,标准值分值定为1,然后把标准值划分为5个等级,分别赋值1、0.8、0.6、0.4、0.2,得到分级赋值标准,再把各县每项指标的实际值与其所在集约利用分区相应指标的分级赋值标准进行比对,得到各评价指标无量纲的集约利用水平量化分值,它与标准值分值1之差即为集约利用潜力量化分值;指标权重采用因素成对比较法和熵值法的平均值;对各评价单元所有指标的集约利用潜力量化分值加权求和,得到其集约利用潜力评价综合分值并进行集约利用潜力分级与评价;最后,在上述研究基础上提出集约利用的有效途径。3农村居民点土地集约利用评价结果及分析3.1集约利用分区按照同一区域内相似性与不同区域间差异性原则,运用相关分析方法,选取对农村居民点集约利用起决定作用的地貌、农村居民点人均用地、区位、农村居民点总用地增长率和人均用地增长率等因素,参考我国村镇规划标准、石家庄市地方规划标准并结合实地调研,把该市划分为5个集约利用分区。1)特别区,包括石家庄市高新区和矿区,该区农村居民点人均用地严重超标,人均用地和总用地高速增长;2)一类区,包括辛集、元氏和深泽,平原为主,人均用地超标,人均用地和总用地快速增长;3)二类区,包括正定、栾城、藁城和鹿泉,绝大部分为平原,行政中心所在地是石家庄市卫星城,城市化迅速,人均用地和总用地缓慢或负增长;4)三类区,包括高邑、晋州、无极、新乐和赵县,属平原区,距石家庄市区相对较远,除赵县人均用地略有下降外,总用地和人均用地呈现较快增长趋势;5)四类区,包括行唐、灵寿、平山、井陉和赞皇,属山地丘陵区,人均用地大多接近标准或超标,但总用地和人均用地呈现缓慢增长或负增长趋势。3.2各集约利用分区指标权重评价指标体系以农村居民点用地集约利用内涵界定和分区为基础,以全面性、代表性、独立性、可比性、导向性和可操作性原则为指导,结合石家庄市及各集约利用分区实际情况综合确定,指标权重采用成对比较法和熵值法的平均值,结果见表1。3.3价综合分值的确定用四分位法把研究区18个评价单元农村居民点用地集约利用潜力评价综合分值分为3级:≥0.5、0.5~0.2和<0.2,根据石家庄市实际情况,分值从高到低分别对应集约利用潜力大、潜力较大、潜力小;评价结果用GIS软件与空间数据结合,如图1所示。3.4结果分析3.4.1农村居民点是否有耕地制约从综合评价分值看,整个研究区农村居民点用地集约利用潜力评价分值为0.3782,且全市18个评价单元中有9个得分介于0.5~0.2,潜力较大。可见,从总体上看,石家庄市农村居民点用地实际状况与其应该达到的集约利用水平存在较大差距,集约利用潜力较大。从指标层看,农村居民点人均用地增长率、人均耕地、人均用地、地均户数、总用地增长率的权重分别是0.1898、0.1391、0.3172、0.1873和0.1666;得分率(是指标集约利用水平得分与其权重的比值,表示实际值与标准值的接近程度;得分率越接近1,则集约利用水平越高,潜力越小)分别是52.22%、82.22%、56.67%、75.56%和52.22%。这5个指标中以农村居民点人均用地权重最大,重要程度最高,但该指标得分率只有56.67%,人均用地过大。其他4项指标权重接近,重要程度差别不大,地均户数达到标准值的75.56%,潜力相对较小;人均耕地达到标准值的82.22%,说明各县农村居民点受耕地制约不大;而农村居民点总用地增长率、人均用地增长率均达到标准值的52.22%,说明近年来农村居民点用地增长失控严重,集约用地的关键是制定并严格执行集约利用管理政策以加强用地控制。3.4.2分异规律与集约用地从空间分布上看,3个潜力级别无论在山地丘陵区、平原区还是在经济发达的石家庄市周边县市、经济发展中等的平原县、经济落后的山区县都有分布,农村居民点用地集约利用潜力区域差异明显,但没有明显的地域分异规律(图1),这与城市用地、农用地集约利用水平与地貌类型,特别是地区经济发展水平呈明显的正相关有很大不同,地区人均GDP、农民纯收入与农村居民点用地集约利用潜力相关系数只有0.069、0.017,相关性极低。主要原因是:农村居民点用地中绝大部分是宅基地,宅基地按户审批,无偿使用,没有集约利用的经济约束力;按石家庄市目前的经济发展水平,除个别条件特别恶劣的山区外,农户都有建房实力,农户追求自身利益最大化,倾向早占、多占,没有自觉集约用地意识。可见,在现行管理制度下,农村居民点用地管理政策及其执行是否严格成为农村居民点用地集约利用的关键,这与3.4.1节的结论一致。4农村居民点土地集约利用的有效通道4.1土地利用总体规划乡镇级土地利用总体规划是农村居民点用地集约利用的基础,现行规划对农村居民点用地只有总量控制但位置控制过于粗略,可操作性不强。建议2011年即将修编的第三轮乡镇级土地利用总体规划综合考虑农村人口变化、产业发展、居民点用地基础及潜力、集体建设用地政策及变化等因素,确定科学合理的控制指标,将农村居民点用地总量控制指标细化到每个村镇。重点明确划定农村居民点用地、城镇用地和基本农田保护区界限,作为村镇建设规划的依据;同时采取包括法律、经济、行政、宣传等在内的一系列手段,保证土地利用总体规划得到严格执行。4.2采用定量、定序、定位管理技术,确保居民点用地集约利用以土地利用总体规划和城镇体系规划为依据,编制切实可行的村镇建设规划作为指导居民点建设和用地安排的直接依据。依据村镇规划,运用行政、法律、经济等手段,对农村居民点各项用地进行定量、定序、定位管理,可优化用地结构、完善基础设施、合理安排各项建设用地,从而释放存量用地潜力,提高土地利用率,最终提高居民点用地集约利用水平。村镇规划编制要点有:1)在乡镇土地利用总体规划确定的村镇用地界限内规划,不得超量和越位用地;2)村镇内部明确划分土地利用功能区,优化用地结构;3)宅基地规划中农户庭院、附房等用地与住房占地一起纳入非农建设用地审批指标;4)村庄规划保留农村生态景观特色与农宅分布、设计、内部布局现代化并举;5)村镇规划注重公众参与。4.3城镇用地和农村居民点用地是否要自石家庄市农村居民点用地集约利用潜力具有明显的区域差异,应针对各集约利用分区土地集约利用的主要限制因素采取相应的调控措施。1)特别区(石家庄市高新区和矿区),关键是要建立农村集体建设用地流转制度,把农村居民点用地等城市规划区范围内的所有土地纳入城市土地管理体系,纳入城市建设用地年度计划,使城市规划区范围内每一块土地的利用均符合城市规划意图;2)一类区(辛集、元氏和深泽),应引导农户向小城镇、中心镇集中,推进区域城镇化,同时加大力度控制农村居民点用地过快增长,力争2020年人均用地降到150m2以内;3)二类区(正定、栾城、藁城和鹿泉),应采取措施盘活城镇化过程在城市定居的人口占有的宅基地,推进农村工业向园区集中和农村居民向城镇集中,从而降低人均居民点用地和总用地量,解决城镇用地和农村居民点用地的争地问题;4)三类区(高邑、晋州、无极、新乐和赵县),应严格宅基地审批及监督管理,加大农用地特别是基本农田保护力度;5)四类区(行唐、灵寿、平山、井陉和赞皇),应加大发展条件恶劣的山区农村居民点的搬迁和整理力度,对迁出的农户宅基地实施再利用。4.4建立和完善集约用地机制,为土地集约利用提供制度保障农村集体建设用地入市流转,存量土地的潜力才能得到释放。石家庄可借鉴广东、苏州、南京等发达地区的做法,尽快制定适合本区实情的《农村集体建设用地使用权流转条例》,把事实上客观存在的集体建设用地隐性市场纳入公开的、合法的轨道,从而满足经济发展对集体建设用地的需求,促进闲置、低度利用土地集约化利用,并为河北省农村集体建设用地流转和建立城乡统一的土地市场积累有益的经验。农村集体建设用地流转的法规要点有:1)明晰农村集体建设用地的产权;2)充分考虑农民利益,确保社会安定;3)农村集体建设用地流转的制度要健全,对集体建设用地流转的涵义、对象、范围、权限、程序、收益分配等做出明确具体的规定。同时,完善集约用地机制,使农村居民点用地集约利用成为管理者和用地者的共识,要点有:1)对农村居民点用地审批严格执行双重审查程序,尤其是实质性审查程序必不可少;2)建立土地集约利用考评制度,提高各级领导重视程度;3)建立激励和约束机制,提高用地者节约集约用地的积极性。5建立评价模型,提高农产品集约利用潜力由于基本概念内涵界定不清,目前国内外宏观土地集约利用评价、集约利用水平评价和集约利用潜力评价的研究成果实质上都是土地集约利用水平评价,在宏观上用于指导土地集约利用潜力挖掘势必产生很大误差。宏观土地集约利用研究应像宏观经济研究中区分地区经济发展水平与经济发展潜力一样,把土地集约利用水平与集约利用潜力区分开,才能使评价结果更具有实际应用价值。通过构建多因素综合评价指标体系,建立评