农民工市民化意愿与政府支出公共成本研究

农民工市民化意愿与政府支出公共成本研究

专业手稿特殊要求。尽管在城镇就业和居住,有的已经实现举家迁移,但他们的户口还是农业户口,还不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇。从制度安排上说,户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。长期以来,在消除城乡差别的改革思路上,多以户籍改革为手段,试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇。但是,一次户籍改革的牵涉面广,成本高,障碍多。实际上这也成为了户籍制度改革难以深入推进并饱受社会诟病的原因。这样,在城镇化进程加快的背景下,原有的城乡二元结构非但没有打破,反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变。因此加快实现农民工市民化,不仅是破除城乡分割体制改革的需要,也是推进城镇化健康发展的需要。农民工市民化的过程,实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中,户口的转换是形,服务的分享是实。要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务,最终达到消除户口待遇差别的目标。在此,将农民工市民化的内涵界定为:以农民工整体融入城市公共服务体系为核心,推动农民工个人融入企业,子女融入学校,家庭融入社区,也就是农民工在城市“有活干,有学上,有房住,有保障”。当农民工的公共服务逐项落到实处后,传统户籍制度的消亡,正如粮票的取消,是一个水到渠成的过程。为使研究对促进农民工市民化的政策设计更有针对性和更具操作性,课题组对重庆、武汉、合肥、郑州、东莞、嘉兴6个城市和全国20多个小城镇进行了调研,了解了各地推进农民工市民化的政策举措,测算了农民工市民化需要支付的公共成本。课题组还对全国7个省市7000名农民工进行了问卷调查,收回有效问卷6232份,在此基础上分析了农民工市民化的意愿和要求。报告主要侧重于进行宏观分析和判断。在报告中,主要以专栏形式介绍各地的调查发现,以此作为宏观分析和判断的补充。一、推进农民工市民化的现实基础及其价值经过多年的流动,农民工进城就业已趋于稳定,家庭化特征越来越明显。特别是新生代农民工已成为农民工的主体,他们要求融入城市的愿望强烈。推动农民工市民化,不仅符合农民工的要求,也是统筹城乡发展重要措施。(一)劳动力供给不足,供给结构不合理农村劳动力向非农产业和城镇转移是农民工市民化的必经阶段,农民工流动开始之时,即是城镇化和市民化开始之日。改革开放以来,农民工的流动经历了三个阶段,在空间分布上出现了两大特征:一是20世纪80年代,以就地转移为主,乡镇企业是农民工就业的主要渠道。这一阶段,外出就业农民工数量从20世纪80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人。二是20世纪90年代,以跨地区异地流动为主,城市二三产业成为农民工就业的主要渠道。这一阶段,乡镇企业发展趋缓,各种限制劳动力转移的制度逐渐放开,外出就业农民工数量从20世纪90年代初期的6000万人左右发展到20世纪末的1亿人左右。农民工流动范围扩大,跨省流动比重大幅上升。1993年全国跨省流动的农民工约为2200万人,跨省流动的比重达到35.5%。三是21世纪以来,农村劳动力供求关系进入重要转折期,农民工数量增长稳中趋缓。2002~2008年,全国外出就业农民工数量年均增长595万人,年均增长5%左右,低于20世纪90年代的平均增速(15%),进入稳定增长阶段。虽然总体上农村劳动力仍然富裕,但结构性供求矛盾开始突出,农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩、结构短缺”。农村青壮年劳动力大量转移到非农产业,供求明显偏紧,有一技之长的农民工供给严重不足,农民工供求的区域矛盾突出,“招工难”开始由沿海向内地扩散,有蔓延和加剧之势。四是随着国家产业结构和区域经济布局的调整,西部大开发、中部崛起政策的深入实施,以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移,农民工的区域流向发生明显变化。国家统计局2009年的调查显示,与2005年相比,东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75.4%下降到62.5%,中部地区由12.3%提高到17%、西部地区由12%提高到20.2%。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主,但农民工流动开始从东部地区向中西部转移,跨省外出的比重开始下降。五是农民工外出务工以大中城市为主,但县域经济和小城镇的作用不容忽视。从外出农民工就业的地点看,2009年,在直辖市务工的农民工占9.1%,在省会城市务工的农民工占19.8%,在地级市务工的农民工占34.4%,在县级市务工的农民工占18.5%,在建制镇务工的农民工占13.8%,在其他地区务工的占4.4%。总体而言,在地级以上大中城市务工的农民工占63.3%,大中城市是外出农民工的主要就业场所。专栏1农民工流动的区域变化随着“西部大开发”、“中部崛起”等区域发展政策的实施,我国产业升级转移和结构优化调整的步伐明显加快,中西部地区就业吸纳能力大大加强。据湖北省的调查,到2010年6月底,全省农民工数量达964万人,其中在东部务工的429.9万人,占44.6%,在中部务工的454.6万人,占47.1%,在西部务工的76.6万人,占7.9%。中部地区取代东部地区,成为湖北农民工最大的输出地。同样,重庆市814.7万外出务工人口中,在市外就业的425万人,在市内就业的389.7万人,加上来渝就业的60多万外地农民工,市内就业农民工已达449.7万人,超过了外出农民工数量。与东部地区主要以城市群“面状”吸纳农民工不同,中西部地区主要以大城市“点状”吸纳农民工,如武汉市中心城区吸纳农民工137.5万人,占湖北省内农民工数量的27.7%,重庆市主城区吸纳农民工222万人,占重庆市内农民工数量的49.4%。中西部地区就业吸纳能力的增强,拓展了农村劳动力就地就近转移的空间,但也在一定程度上造成了东部地区的“招工难”。今后,以东部地区为主吸纳农民工和中西部地区吸纳农民工比重不断上升的趋势将并存,劳动力供求“两难”、“三抢”的局面即招工难和就业难、沿海与内地争抢、本地留用与外地务工争抢、实体型企业与服务型企业争抢劳动力的现象将并存。农民工供求形势的变化,将进一步推动经济结构的调整和城市公共服务体系的完善。但从农民工的总量分布上看,在地级以上大中城市务工的农民工为9199万人,占农民工的40%,在县域(含县级市)务工的农民工1.38亿人,占农民工的60%。县域经济特别是小城镇的发展对农村劳动力转移尤其是就地转移有着重要影响。需要指出的是,东部地区县域经济和小城镇的发展,已构成以城市群为主体推动城镇化战略的重要组成部分。大体上,东部地区主要以城市群“面状”吸纳农民工,特别是以小城镇为主吸纳本地农民工,中西部地区主要以大城市“点状”吸纳农民工(见专栏1)。(二)支持农民工市民化的现实基础从农民工流动的特征和环境看,推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。1.农民工外出就业和居住趋于稳定一是完全脱离农业生产、常年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。根据国家统计局有关数据推算,2009年,农村劳动力转移率已达到45.8%,将近一半的农村劳动力已在二三产业实现就业。二是举家外出的农民工已经占到一定比例。据国家统计局资料,举家外出的农民工数量不断增长,2009年达到2966万人,占外出农民工的20.4%。三是农民工外出就业趋于长期化。问卷调查表明,2010年,农民工外出务工的年数平均7.01年,56.7%的人累计外出务工年数为5年以上,28.6%的人累计外出务工年数为10年以上(1)。四是农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。问卷调查表明,2010年,农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年,其中40.7%的人在当前城市5年以上,18%的人为10年以上。农民工外出的时间越长,在一地稳定就业和居住的可能性越大。平均而言,初次外出2年以后,农民工务工地选择趋于稳定。2.青年农民工已超1亿人20世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年,并逐步退出城市,他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前,20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人(见专栏2,下页)。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能,不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民,但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市,心理已经从上一代农民工的“城市过客”