我国中央财政转移支付对地方政府财政支出竞争行为的影响中央财政转移支付、激励效应与地区间财政支出竞争

我国中央财政转移支付对地方政府财政支出竞争行为的影响中央财政转移支付、激励效应与地区间财政支出竞争

一、问题提出与研究问题的提出区域资金竞争对地方政府行为效率的影响一直是公共经济的重要课题。尽管还存在着一些争议,但此类文献的一个基本观点认为,由于存在着财政外部性,地区间财政竞争将导致无效率的低水平地方政府收支规模以及扭曲的支出结构,从而导致地方政府行为的无效率,1主张通过建立科学合理的政府间财政转移支付制度来矫正地方政府的扭曲性竞争行为,激励地方政府增加财政收支规模,促进社会福利水平的提高(Wilson,1999)。受上述理论研究的推动,越来越多的学者开始从实证层面考察政府间财政转移支付对地方政府的激励效应及其对地区间财政竞争的影响,但目前的研究重点主要集中于政府间财政转移支付对税收竞争的影响,得到的结论是政府间财政转移支付对地方政府税收竞争行为具有重要影响,是否有助于遏制地区间过度竞争在很大程度上取决于转移支付的资金分配模式(Buettner,2004)。随着市场化经济改革的逐步深化,我国政府间财政关系也发生了巨大变化,中央集权式的财政管理模式被打破,地方政府在政府纵向结构中的地位和作用日益增强,成为地区经济乃至全国经济发展的一个重要推动力量(Qian和Weingast,1997)。但另一方面,由地方政府主导的地区间竞争愈演愈烈,导致地方保护主义盛行、违规税收优惠和土地占用事件频发,严重干扰了我国正常的经济和社会秩序,对经济长期可持续发展造成巨大冲击(周黎安,2007;王永钦等,2007;郭庆旺、贾俊雪,2006,2009)。因此,如何有效完善地方政府的激励约束机制、规范地方政府竞争性行为,从而更好地促进经济社会的健康发展就成为中央政府迫切需要解决的一个重大问题。中央财政转移支付作为中央政府的一个重要政策工具,不仅可以在促进地区间基本公共服务均等化方面发挥重要作用,也理应成为一种有效的地方政府治理工具,从而在校正地方政府扭曲性行为、促进地方政府职能优化方面发挥重要作用,特别是,目前我国中央财政转移支付已颇具规模,地方政府对中央财政转移支付的依赖程度很高(2009年,中央财政转移支付达到28621.3亿元,是1994年建立之初的2672.4亿元的10.7倍,占地方财政支出的比重达到46.9%)。但长期以来,无论是学术界还是我国政府都普遍强调中央财政转移支付的均等化作用,而忽略了中央财政转移支付对地方政府行为特别是竞争性行为的深刻影响,2使得中央政府在财政转移支付制度设计和政策安排方面尚缺乏对这一问题明确、具体的考虑,从而限制了中央财政转移支付对地方政府行为的激励和约束作用。本文旨在深入剖析我国中央财政转移支付对地方政府竞争性行为的影响,以从激励视角出发深刻揭示我国中央财政转移支付制度存在的问题及未来面临的挑战。为此,我们以1995—2008年间我国省份数据为基础,运用空间面板数据模型就中央财政转移支付对地区间财政支出竞争的影响进行实证研究。与已有研究成果相比,本文的特色主要体现在如下几个方面。(1)1考虑到现实经济中我国地方政府缺乏税收立法权,难以利用税收政策展开有效竞争,而且随着我国财政管理体制的逐步完善,财政支出在地区竞争中的作用变得越来越突出。因此,本文主要致力于探究中央财政转移支付对地方政府在财政总支出特别是各类支出(包括经济性、社会性和维持性支出)方面竞争性行为的影响。(2)2我国现行的中央财政转移支付制度比较复杂,与传统财政体制改进交织在一起,既包括旨在增强地方财力均等化以及矫正外部性的财力性和专项转移支付,也包括意在照顾传统财政体制下地方政府既得利益的税收返还。为此,本文不仅考察中央财政转移支付总额还特别考察税收返还以及财力性和专项转移支付对地方政府竞争性支出行为的影响。3(3)3本文首先利用空间面板数据模型校正内生性问题,并通过考察地理相邻空间权重矩阵和地理相邻转移支付空间权重矩阵的估算结果,识别中央财政转移支付对地方政府竞争性支出行为的影响;然后利用两情势空间德宾面板数据模型(Two-RegimesSpatialDurbinPanelDataModels)校正经典空间计量模型忽略可能存在的外生相互影响和采用单情势空间权重矩阵导致的估算偏差问题。4二、空间域数据模型分析本节以我国30个省份1995—2008年间的现实数据为基础,利用空间面板数据模型考察中央财政转移支付对地区间财政支出竞争的影响。5(一)空间权重矩阵的估计遵循已有研究的普遍做法,我们构建如下形式的空间面板数据模型:Y=ρWY+βX+ε(1)其中,Y为省份财政支出向量。我们不仅考虑财政总支出,还特别考虑各类支出项目包括经济性支出、社会性支出和维持性支出,并分别用基本建设、文教科卫和行政管理支出近似加以度量(贾俊雪、郭庆旺,2008)。所有支出变量均表示为财政支出与GDP的比值。W为空间权重矩阵,WY为省份财政支出向量的空间滞后项,ρ为影响系数,显著不为0意味着省级政府间存在着显著的支出竞争行为:ρ>0为互补性策略,ρ<0为替代性策略。X为控制变量向量,ε为误差项。对于W,本文采取先验设定的方法(Case等,1993):首先以地理相邻空间权重矩阵WD作为基准设定,然后在此基础上考虑中央财政转移支付因素构造一个复合空间权重矩阵即地理相邻转移支付空间权重矩阵WDT,通过对比这两类空间权重矩阵设定情况下影响系数ρ的差异,来识别中央财政转移支付对地区间财政支出竞争的影响。对于WD,我们依据两个省份是否拥有共同边界加以设定,若两个省份拥有共同边界,则取值为1,否则取值为0。对于WDT,我们由wdtijijdt=wdijijdwtijijt给出各元素值,其中wtijijt=1/|tri-trj|(tri和trj分别为第i个省份和第j个省份获取的人均中央财政转移支付的样本均值)度量了不同省份获取的中央财政转移支付的相近程度。为了揭示中央财政转移支付及其构成的影响,我们分别以中央财政转移支付总额、税收返还以及财力和专项财政转移支付为基础构建地理相邻转移支付总额、地理相邻税收返还以及地理相邻财力和专项转移支付空间权重矩阵。6对于控制变量X,我们引入人均实际产出(以1978年为基期,并取自然对数)、人口密度(取自然对数)、14岁及以下人口比重、65岁及以上人口比重和省份进出口总额与产出比值来捕捉经济和社会发展以及经济开放程度对我国省级政府支出规模的影响。在我国,地方政府支出规模的发展变化除了与上述一般因素有关以外,更为重要的是财政管理体制变革带来的地方政府职能、激励约束机制以及行为模式转变的影响。因此,我们进一步引入财政分权和财政分权2002年所得税分享改革时间哑变量以捕捉财政管理体制演进对我国省份财政支出规模的影响。鉴于我国存在较为突出的财政纵向失衡即各级政府事权与财权不匹配问题,我们将财政分权区分为财政支出分权和财政收入分权并同时纳入回归方程。7(二)中央财政转移支付影响机理在具体估算中,为了校正空间滞后项WY的内生性问题,我们采用空间广义矩估计(SpatialGMM),并依据空间Hausman检验选择固定效应还是随机效应模型。同时,为了消除可能存在的解释变量内生性问题,我们对控制变量均采用滞后1期值。财政总支出空间滞后项在地理相邻空间权重矩阵模型中的影响系数为0.576,且具有很好的统计显著性,表明1995—2008年间我国省级政府在财政总支出的使用上存在着显著的竞争性行为,且采取的是互补性策略,这与已有的研究结论保持了很好的一致性(郭庆旺、贾俊雪,2009)。当我们在空间权重矩阵设定中考虑了中央财政转移支付因素后,财政总支出空间滞后项的影响系数明显同样为正且具有很好的统计显著性,表明中央财政转移支付并没有从根本上改变我国省份财政总支出竞争模式。具体到各类支出项目,情况有所不同:中央财政转移支付总体上有助于强化省份间经济性支出竞争性,但这主要归因于税收返还的强化作用,财力性和专项转移支付则在很大程度上弱化了省份间经济性支出竞争,体现在较单纯的地理相邻空间权重矩阵模型而言,地理相邻转移支付总额和地理相邻税收返还空间权重矩阵模型中的省份经济性支出相互影响力度更大,而地理相邻财力和专项转移支付空间权重矩阵模型中的相互影响力度则明显较小。中央财政转移支付总体上弱化了省级政府在社会性和维持性支出方面的竞争性行为,其中税收返还的影响较为突出,体现在引入中央财政转移支付特别是税收返还因素后的空间权重矩阵模型中省份经济性和维持性支出的相互影响力度明显减弱。三、德宾面板模型实证分析结果为了更为清晰地揭示中央转移支付及其具体构成对地方政府财政支出竞争行为的影响,并更好地校正估算结果的有偏和非一致性,本节进一步利用Elhorst和Freret(2009)提出的两情势空间德宾面板数据模型进行实证分析。(一)模型构建及分析Elhorst和Freret(2009)提出一个两情势空间德宾面板数据模型,通过引入两个不同的空间情势以及解释变量的空间滞后项,可以更好地校正估算结果有偏和非一致性问题,也可以更为清晰地揭示出各因素对空间外溢性的影响。遵循Elhorst和Freret(2009)的做法,我们构建如下形式的两情势空间德宾面板数据模型:其中,WX为控制变量X的空间滞后项,I为单位矩阵。D为哑变量矩阵,主对角线元素为di。在识别中央财政转移支付对地区间财政支出竞争的影响时,我们采取的策略是依据不同省份获取的中央财政转移支付将所有省份划分为两组即低和高转移支付组。对于低转移支付组,我们将di设为1,对于高转移支付组,我们将di设为0,从而得到权重矩阵D和I-D。此时,财政支出变量空间滞后项DWY和(I-D)WY的影响系数ρ1和ρ2分别表示属于低转移支付组和高转移支付组的省份在财政支出方面的相互影响力度。因此,我们可以通过对比ρ1和ρ2的大小识别出中央财政转移支付对地区间财政支出竞争的具体影响。若ρ1和ρ2存在显著差异,意味着中央财政转移支付对省份财政支出竞争具有显著影响:ρ1>ρ2表明具有弱化作用,反之则具有强化作用。(二)财政转移支付与年际变化的激励效应见表1在具体估算中,我们分别考虑转移支付总额模型、税收返还模型以及财力性和专项转移支付模型,并分别以样本期内各个省份获取的平均人均中央财政转移支付总额、人均税收返还以及人均财力性和专项转移支付的中位数作为标准将所有省份划分为两组:低于中位数的为低转移支付组,高于中位数的为高转移支付组。对于W,我们采用地理相邻空间权重矩阵设定,并对控制变量同样采用滞后1期值。当我们控制了可能存在的外生相互影响与其他因素对省级地方政府竞争性支出行为的影响后,两情势空间德宾面板数据模型识别的中央财政转移支付对省级地方政府竞争性支出行为的影响与上文得到的结论存在着一些较为明显的差异,但总体结论保持了较好的一致性。财政总支出空间滞后项的影响系数ρ1和ρ2在中央财政转移支付总额模型中均为正值(为0.684和0.303)且具有很好的统计显著性,但二者之间存在着显著差异(Wald检验表明,在5%的置信水平上,我们无法接受原假设ρ1=ρ2),意味着对较低转移支付组而言,处在高转移支付组的省份间财政总支出竞争明显较弱。换言之,中央财政转移支付对我国省份财政总支出竞争具有显著的弱化作用。中央财政转移支付的这种弱化作用同样体现在省份经济性和维持性支出竞争方面,其中对经济性支出竞争的弱化作用更为突出,但对社会性支出竞争的影响并不显著。财力性和专项转移支付对我国省级政府竞争性支出行为的影响与中央财政转移支付的总体影响保持了很好的一致性:对省份财政总支出、维持性支出特别是经济性支出竞争具有显著的弱化作用,对社会性支出竞争同样不具有显著影响。另一方面,税收返还的影响则明显不同:对省份财政总支出和各类支出竞争均具有显著的强化作用,其中对经济性支出竞争的影响表现得尤为突出。上述分析表明,我国税收返还与财力性和专项转移支付对省级地方政府支出行为的激励效应存在着明显差异。究其原因,主要在于税收返还旨在照顾传统财政体制下地方政府的既得利益,资金分配是与地方政府财力正相关的,从而进一步强化了地方政府追求经济增长的动机,促使地方政府借助财政支出特别是经济性支出展开竞争以争夺有利于本地区经济增长的稀缺资源。而我国财力性转移支付的主要目的在于增强地方财力均等化,资金分配总体上是与地方政府财力负相关的,因而在一定程度上削弱了地方政府追求经济增长的动机,从而对地方政府财政支出特别是经济性支出竞争行为起到了明显的弱化作用。另一方面,我国专项转移支付用于经济性支出项目的比重较高,但由于规定了具体用途,极大地限制了地方政府的支出自主权,因而也在一定程度上导致了地区间经济性支出竞争的弱化。正是这些因素的共同作用,我国财力性和专项转移支付总体上表现出对省份支出特别是经济性支出竞争显著的弱化作用。此外,由于我国财力性和专项转移支付对地方文教科卫等社会性支出需求给予的关注较低,因而对地方政府在社会性支出方面的竞争性行为的影响较弱。8而且,由于税收返还在整个中央财政转移支付中的比重较小,因而中央财政转移支付的总体影响主要取决于财力性和专项转移支付。这也很好地解释了1994年分税制改革以来我国省份支出特别是经济性支出竞争呈现出明显弱化的典型事实(郭庆旺、贾俊雪,2009)。四、稳健性检验结果为了确保本文分析结论的可靠性,我们进行三个方面的稳健性检验:(1)1我们尝试在财政总支出中将预算外支出包含在内。(2)2我们尝试依据省份人均产出水平的相近程度设定空间权重矩阵,具体构造是,空间权重wij=1/|Ryi-Ryj|,Ryi和Ryj为样本期内第i个省份和第j个省份人均产出均值。(3)3我们尝试以第三分位数作为标准进行分组:低于第三分位数的为低转移支付组,高于第三分位数的为高转移支付组。下表给出了具体的稳健性检验结果。由下表可以看出,尽管估算结果存在着一些差异,但本文的基本结论总体上具有较好的稳健性。五、处理好中央财政转移支付与地方政府行为的关系本文研究表明,1995—2008年间,税收返还与财力性和专项转移支付对我国省级地方政府竞争性支出行为的激励效应存在着明显差异:税收返还对省份间财政总支出和各类支出竞争均具有显著的强化作用,其中对经济性支出竞争的强化作用表现得尤为突出;财力性和专项转移支付对省份间财政总支出、经济性和维持性支出竞争则具有显著的弱化作用,其中对经济性支出竞争的弱化作用表现得更为突出,对社会性支出竞争则不具有显著影响。由于税收返还占整个中央财政转移支付的比重较低,因而中央财政转移支付的总体影响与财力性和专项转移支付的影响保持了较好的一致性。总体而言,这些结论具有较好的稳健性。上述结论对于深化我国财税体制改革、完善中央财政转移支付制度、更好地规范地方政