关于解决生态补偿问题的几点思考

关于解决生态补偿问题的几点思考

生态环境具有非竞争力和排他性，属于公共产品。对公共产品的消费,通常会有免费搭车的问题。因此,政府介入提供公共产品,这对实现资源的合理配置是必要的。从经济学的角度看,环境污染具有外部不经济性。因此,解决环境污染存在着“市场失灵”,即无法单纯地依靠市场,而需要政府的介入来弥补市场的缺陷。政府介入环境保护方面采取的措施主要有强制性的行政管制和经济手段。经济手段与行政管制手段相比具有弹性大的特点,同时可以使外部成本内部化,促使经济与环境保护的协调发展。财政政策作为实现政府经济目标的主要政策手段,同时也是政府履行其职能的物质基础,理应将环境保护纳入公共财政的支出范畴,由财政承担一部分生态补偿的职责。但是,就我国而言,目前财政政策工具在解决生态补偿问题中,也存在着自身的局限性。1财政支持和加强公共服务近些年来,同我国经济转轨、社会转型的实际进程相联系,公共服务理念己成为我国政府改革的新的价值目标取向。社会公共需求的重大变化,迫切要求提升地方政府的公共服务能力,有效地提供公共服务。公共财政与公共服务职能是相辅相成、紧密联系的,转变政府职能、提供公共服务是公共财政确立的基本路径,而公共财政是地方政府公共服务职能在经济层面上的表现。公共财政的一个最基本的要求就是要保证政府正常运转的财力需要。在我国,财政体制基本上还是“建设财政”,地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上,而环境保护等公共服务的投入明显不足。由此,弱化了政府的公共服务能力,使政府的公共服务职能严重不到位和缺位。1.1资金投入有限生态重建工程是一项长期、长效工程,涉及的地区广,部门多,要求配套资金也多。而我国现有财政资金配置仅以经济增长为主要目标。所以生态投入在财政资金中所占比例不高。世界银行的研究报告表明,当治理生态环境污染的投资占GDP比例达到1%-1.5%时,可以控制生态环境污染恶化的趋势;当比例达到2%-3%时,环境质量可有所改善。我国目前各级财政在生态建设和环境治理的投资大体维持在1.2%左右,属于投入偏低的国家。生态建设资金投入与生态保护需要投入相比差距很大。在投入的力度上,各级财政都面临资金短缺的问题,即使想增加投入,也力不从心。首先是国家财政投入不足,导致生态建设进展缓慢。主要表现为:植树造林投入减少。国家自1978年实施“三北”防护林工程以来,对群众植树造林给予7-10元的定格补贴未随物价上涨而上调,造成实际投入大幅度下降。每亩造林实际成本为250-310元,国家提供的造林补助费只占实际成本的2%-4%。草原退化和沙化治理投入不足。据统计,50年来,内蒙古治理2300万hm2的荒漠化土地,平均每公顷国家和地方政府投资不足150元,而实际需要的每公顷的投资至少为2250元,相差15倍。1992年以来,青海省平均每亩沙化土地治理投入仅19元,治沙投入资金总额中,国家财政投入仅占9%。林木管护投入更少,管护部门陷入生存困境,林木管护难以持续进行。由于造林管护投入不足,西北地区造林保存率很低,目前青海省“三北”防护林工程造林保存率大约只有30%。另外地方政府投入资金过少,难以推进生态建设。贵州省按其“林业科技推广规划”,从1996-2010年,共需投入林业科技资金3亿多元,平均每年2000万元,但1997年财政投入仅471万元,按照每年12%的速度递增,到2010年,财政累计投入也不足14000万元。这种低投入政策很难遏制我国生态和环境质量不断恶化的趋势。1.2基金投入的持续加在国债资金运用上,投入政策不稳定,对生态建设支持不力。20世纪90年代前期,国家对陕北榆林地区治沙造林投入资金1100万元,20世纪90年代后期国家投入减少到几乎为零。投入不足,缺乏长期性导致了建设质量和标准降低,植物的成活率、保存率低,局部治理难以遏制整体环境的恶化,相反局部治理的成效往往被整体生态和环境恶化所吞没,杯水车薪,既不能达到生态与环境治理的目标,又浪费了有限的建设资金。根据《中国财政年鉴》2001-2003年的统计,2000、2001、2002年,中央拨付地方国债补助金分别为446.13亿元、878.6亿元、847亿元,实际支出分别为368.83亿元、731.55亿元、866亿元;用于环保和生态资金分别为53.52亿元、106.07亿元、119亿元,实际支出分别为38.59亿元、104.08亿元、76亿元。2000、2001、2002年,中央拨付地方国债转贷资金分别为368.93亿元、388.13亿元、220亿元,实际支出分别为379.22亿元、362.7亿元、228亿元;用于环保和生态资金分别为7.14亿元、12.1亿元、3亿元,实际支出分别为7.53亿元、10.99亿元、3亿元。由此可见,近几年我国生态建设和环保资金严重不足,占国债资金比例最高为14%,最低为1%,而且投资资金变动很大,不具有稳定性。对于生态建设这个长期、长效工程来讲,短期的投入并不能获得良好的建设效果,也不能体现国债政策对生态建设的长期支持。如此变动的资金投入政策是不利于生态重建的,因为生态重建是一项利国利民的重大工程,需要的是持续的投入和稳定的政策。若不然,其外部性及其公共产品的性质会导致这项工程的失败。2生态服务的内涵在我国,由于特定的历史和体制背景,行政区的经济功能十分突出,并且,在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱动下,政府对经济的不合理干预行为十分严重,使区域经济行为带有强烈的政府行为色彩。这种政府行为就往往容易演变为地方本位主义和保护主义。在这种情况下,区域经济表现出一种与区域协调发展相悖的运行态势。随着我国推进全面建设小康社会的发展进程的加快,人们的消费观念、消费方式和消费内容发生了巨大的变化,消费支出呈现不断向享受型、发展型和服务型消费升级的趋势,对公共服务的消费已成为最主要的消费。这一发展进程从根本上改变了地方政府之间竞争的规则与环境,迫使地方政府将竞争的重点从产品竞争转向综合环境竞争,其实质即是政府公共服务质量与公共服务水平的竞争。由此可见,如何更好地提供地方层次的公共服务,关系到一个地方能否在新一轮的竞争浪潮中占据有利的地位、关系到地方利益的实现与否。地方政府是地方利益的代言人,随着市场经济体制的逐步确立,地方政府的地位发生了变化,由原来只是中央政府政策的执行者,转变成相对独立的行为主体。20世纪80年代以来,随着经济体制市场化的进程,我国的地方政府在公共服务中扮演着愈来愈重要的角色。一方面,财力的增强使地方政府成为一个具有独立利益目标的组织,具有强烈的追求本地利益实现的动力以及响应社会公共需求,提升公共服务能力的动机;另一方面,通过财政体制改革,中央政府赋予地方政府更多的资源配置权,获得了地方利益最大化的手段。地方政府在向市场经济转型的过程中,都存在积极地追求提升自身的公共服务能力,满足不断增长的社会公共需求,积极地谋求地区竞争的优势,从而最大限度地实现地方利益的冲动。尽管在财政理论上提出了平级区域之间的财政转移支付,但由于区域产权(边界)的存在,其规定了区域的公共财政收入只来源于本区域(经济),因此区域财政所提供的公共服务严格限定在本行政区域之内。生态服务具有“俱乐部物品”性质,或者具有“全国性公共物品”性质,现有的公共财政理论不支持一个区域为其他区域的生态服务提供财政转移支付。即使区域愿意承担财政转移支付的责任,但是如果问题涉及到支付标准,就会遇到对生态服务的价值评估问题,而这个问题在理论上很难成立,到目前为止还没有一个为大家所接受的方法。如果在这个方向上的谈判、协商无法形成结果,意味着谈判成本高昂,从制度上看就是不可行的,即“无法实现的产权”。所以财政转移支付就不是惟一要走的道路,而需要在其他领域里实现生态补偿。3地方政府的公共财政能力受到限制3.1中央和地方政府支出责任的变化提供公共服务需要有相应的财政支出。政府做了什么事,做了多少事,必须要在财政支出结构(种类和数量)上体现出来。因此,国内外倾向于用政府公共服务的支出责任,来分析说明各级政府承担的责任。有关当代各国中央与地方的支出结构见表1。由表1可知,在政府总支出中,外国主要国家地方政府支出的比重平均为30%,中央政府支出的比重平均为70%。而我国正好相反,地方政府支出的比重为70%,中央政府支出的比重为30%。我国1994年分税制改革形成的财政体制,对中央和地方的支出责任进行了初步划分,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从1993年的78%下降到2005年的47.7%;但中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从1993年的22%上升到2005年的52.3%(见表2)。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直在70%左右的水平上波动(见表3)。地方政府用40%左右的相对财政收入支撑了70%左右的相对财政支出责任,这说明分税制该改革后,给地方政府带来了一定的事权与财权的不统一、收支不平衡等问题。社会保障和福利、公共教育和医疗保障在各主要国家都属于政府提供的核心公共服务,中央和地方政府都有支出责任,但支出比重存在很大差异。由表4统计表明,在政府总支出中国外主要国家中央政府的支出比重,分别占社会保障和福利的85.87%,医疗保障的62.25%,教育的43.85%,占有较大的比重;而我国中央政府在同类支出上的比重,分别是8.1%、2.72%和7.96%,占有的比重不大。政府财力不断向上集中的同时,职能和责任却不断下放,地方政府特别是县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础建设、社会治安、环境保护等诸多责任,但由于财力的不足,导致这些基本公共物品和服务提供不足,地方政府收入与支出责任的不对等削弱其服务能力。3.2政府层向社会分布不均衡,履行事权与用财力高度不对称1994年我国实行分税制体制以来,省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。3.2.1目前，市政和农村地区的财政困难主要体现在对城市和农村地区的财政困难上(1)减少村税改革后收入县乡组织财政收入的渠道减少,功能减弱。特别是农村税费改革和取消农业税后,县乡可以组织收入的渠道比原来减少。但同时随着农村义务教育、文化、公共卫生等其他公共事业受到普遍关注,财政支出日益增加。(2)经济能力和债务负担重,导致债务负县乡有内在的举债冲动(财政收支缺口大,收入减少,经济建设和履行管理职能方面的支出刚性强,无法压缩),在缺乏外在约束下,债务负担日益沉重。3.2.2政府之间的财权划分当前县乡财政困难日益突出,是省以下财政体制改革不到位、县乡经济发展不平衡、农村经济和整个国民经济结构实施战略性调整、支出结构不合理等政策性、体制性和制度性多种因素综合作用的结果。具体来说,主要有以下几点原因:(1)分税制改革不完善、不彻底。1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制,初步理顺了中央与地方政府之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系,重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。在实行分税分级财政体制的国家里,中央适当集中财权是普遍的做法,而省以下政府之间的财权划分模式并不尽然,具体格局要依职责划分结构而定。但是在实际执行过程中,这种集中财权的趋向被盲目推广和延伸,在省、市也形成了向上集中资金的思维逻辑。省以下政府层层向上集中资金的同时,基本事权却有所下移,特别市县、乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则,地方公共品应由地方相应级次政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中,县乡两级政府仍一直要提供义务教育,本区域内的基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共品,而且县乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、所需支出基数大增长快,无法压缩。(2)财政收入方面:县乡财源薄弱,财力不足,严重依赖于转移支付。①随着我国农业税费改革的不断推进,农业特产税、农业税的取消和各种摊派收入的取缔,部分县乡财源严重萎缩,特别是2006年全部取消农业税,在极大减轻农民负担,提高农民从事农业生产的积极性的同时,也给县乡财政,尤其是以农业税为主要收入来源的县乡财政带来严峻考验。②现有的地方税收体系存在缺陷,制约了地方财政收入的增长。地方税收总体规模偏小,缺乏主体税种目前,我国地方税种数量虽然不少,但收入规模小,且地方税没有税基宽厚的主体税种。除了营业税,企业所得税可以视为主要的地方税种外,其余多属于小税种。同时随着增值税的改革,作为地方税主要税种的营业税中有部分将划为国税局征收,弱化了地方政府组织税收收入的能力,与地方政府所应该承担的事权不相适应,从而制约了地方政府有效履行其职能。(3)财政支出方面:财政支出压力不断增大,财政赤字规模不断扩大。由于现实生活中公共商品的供需存在着信息不完全,接近辖区民众的地方政府在了解居民公共需求偏好上具有优势,地方政府必然要承担地方公共品的提供职责。随着农村义务教育、文化、公共卫生等其他公共事业受到普遍关注,基层财政在方面的支出自然也会日益增加。3.3当前区域金融体系对环境保护的影响3.3.1地方政府对污染企业的政策支持和财政支持不足,环保目标难以实现1994年我国实行分税制的财政制度以后,各地的财政收入和当地的经济发展紧密相关,而在我国第二产业仍然占主导地位的产业结构下,相当多地方的支柱产业仍然是高产出伴随高污染高耗能的产业。根据环保部门在基层的调研以及媒体的报道,为了增加当地政府的财政收入,地方政府对污染企业的保护现象时有发生,有些地方甚至仍然在大力引进污染企业以增加当地税收收入,同时由于财力短缺,地方政府对环保项目的投资往往很难到位,造成环境保护目标难以实现。这种现象在财力相对薄弱的县级行政区域尤其明显。3.3.2县级财政支撑体系不健全财政收入是基层政府运营的基本保障,因此基层政府的财政状况必然会影响到政府的相关行为,包括环境保护和治理行为。从财政收入来源来看,县级财政的财政收入大多主要来源于高耗能高污染的传统工业企业,县级政府为了增加其地方财政收入对污染企业往往采取保护和积极引进态度,造成污染源难以得到控制;同时环境保护作为花钱的项目,往往不是县级财政的优先支出领域,造成环保项目难以得到实施,环境污染得不到治理。在困难地区,县级财政的收支两方面均不利于环境保护,从而造成环境污染得不到有效控制的局面。具体来看,一方面,在县级政府财政收入困难的情况下,要求政府去关闭那些污染严重但却是地方上的重要财政收入来源的企业,或者要求政府不引入和批准环境污染企业的生产,就存在着相当大的难度;同时,财政困难导致基层财政称为了“吃饭财政”,只能保证基本的政府的运行需要,也不可能拿出专门的财政资金投入到环境治理项目上去。因此,县级财政困难影响到地方的环境保护,导致污染得不到控制,从而造成一种恶性循环。另一方面,与县级财政困难相对应,对于一些位于经济发达地区且财政充裕的基层政府,由于政府不担心财政收入问题,因此政府通过保护污染企业来保证财政收入的激励相对弱化。同时,在支出中安排有关环境治理的项目也能得到保证,这样将有利于地方政府进行环境保护和治理。4进一步完善现行财政体制,实现生态补偿的制度保证生态环境的公共物品属性决定了政府介入生态补偿的必然性和必要性。近年来,我们国家的财政政策(尤其是财政转移支付)对生态环境建设和改善发挥了重要的作用。但是,就目前而言,我国的财政政策工具在解决生态补偿问题中,也存在着自身的局限性:第一,在我国,财政体制基本上还是“建设