我国幼儿园收费政策的演变

我国幼儿园收费政策的演变

学前教育不仅关系到儿童自身的发展，也关系到儿童父母是否能够安全地开展工作，关系到提高国家素质和经济发展。但近年来我国各地普遍存在“入园难、入园贵”问题,成为政府社会管理面临的重要挑战。受政府财力限制,我国学前教育尚未被纳入义务教育体系,费用由政府、社会和幼儿家庭共同负担,因此建立公平合理的成本分担机制,对促进学前教育发展、加强社会管理具有重要意义。本文所称的学前教育收费,特指幼儿园向3～6岁幼儿提供保育教育服务收取的费用。一、中办园的办园方式在我国,幼儿园按主办机构性质分为公办与民办两大类,其中公办园又分为教育部门办园、其他部门(政府、部队、国有企事业单位)办园和集体办园。长期以来,幼儿园的主办机构性质是决定其管理体制、运行机制与收费政策的最主要因素。(一)办园数量持续下降,有的新第一阶段:从新中国成立初期到20世纪80年代中期,各类公办幼儿园占主导地位。从1949年到1955年,我国完成将全部私立幼儿园改造为公办幼儿园的工作。从1956年开始,国家出台政策调动各方力量办园,包括教育部门、机关、部队、企事业单位和街道、农村等集体,在当时的计划经济和“企业办社会”体制下,除了集体幼儿园资金主要来源于群众筹资外,教育部门和其他部门办园资金实际上直接或间接地来源于财政拨款。第二阶段:从20世纪80年代后期到90年代末,民办幼儿园发展加快,教育部门办园增长缓慢,其他部门和集体办园大幅下降。1989年《幼儿园管理条例》提出鼓励和支持公民举办幼儿园或捐资助园,此后,民办幼儿园发展开始起步,1991年年底,全国民办幼儿园占全部幼儿园总数的7.35%。从90年代中期开始,我国国有企事业单位的社会职能被逐渐剥离,当时为稳定企事业单位办园和集体办园,在《关于企业办幼儿园的若干意见》(1995年)、《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》(1997年)中相继提出,要坚持依靠社会力量发展学前教育的方针,有条件的企业要继续办好幼儿园,不得随意关、停、并、转。但这些文件既缺乏约束力,更缺乏实质性支持这些单位办园的措施,在改革大背景下,大量国有企事业单位幼儿园和集体办园被迫“关、停、并、转”。1从1995年到2000年,其他部门办园减少32.6%,集体办园也减少近1/3;而教育部门办园增长缓慢,入园人数仅增加3.4%,与此同时民办园发展加快,入园人数增加达158.2%,2000年已占全部幼儿园人数的12.7%。但幼儿园供给总量仍然出现了下降,从1996年到2000年,我国学前三年幼儿入园率从41%下降到37.7%,学前一年幼儿入园率从76%下降到75.4%,分别下降了3.3%和1.6%。第三阶段:进入21世纪以来,民办幼儿园持续大幅增长,集体和其他部门办园继续减少,教育部门办园增幅仍然不大。从2000年到2010年,民办园在园幼儿占在园总人数比例从12.7%增加到47%(见图1),集体办园在园幼儿比例从35.4%减少到7.0%,其他部门办园在园幼儿比例从11.4%减少为3.7%,教育部门办园在园幼儿比例先增长、后下降,2000年、2005年、2010年分别为40.5%、52.7%、42.3%(见表1)。(二)幼儿园共同按成本开展园教收费我国学前教育收费按幼儿园性质分类,公办幼儿园实行政府定价或指导价,民办幼儿园实行市场调节价、备案管理,所有幼儿园均实行收费许可证制度和收费公示制度。具体如下:公办幼儿园收费实行政府定价或指导价,标准按生均保育教育成本的一定比例确定。1989年《幼儿园管理条例》规定,公办幼儿园保育教育费实行分类按质定价,由各省制定各级各类幼儿园收费标准。2003年《关于幼儿园教育改革与发展的指导意见》首次提出按成本合理收费,由各省制定收费最高和最低标准。2011年《幼儿园收费管理暂行办法》明确,公办幼儿园保教费的制定和调整,要考虑当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况,标准根据年生均保育教育成本的一定比例确定,住宿费按实际成本确定。具体标准由各省制定。民办幼儿园收费实行市场调节价,其中民办公助幼儿园实行最高限价。2003年3月《关于幼儿园教育改革与发展的指导意见》中提出,民办幼儿园收费实行备案和公示制度。同年9月《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办学校在扣除成本后,可取得合理回报。2011年《幼儿园收费管理暂行办法》明确,民办幼儿园保教费、住宿费标准,根据成本合理确定,实行备案管理。民办公助幼儿园(即享受政府财政补助的民办幼儿园)与政府以合同方式约定最高收费标准。(三)不同类别幼儿园的基本情况目前,我国学前教育按办园主体分为公办(教育部门、其他部门、集体部门)与民办两大类,不同性质的幼儿园的举办主体、经费来源、受益对象、在园幼儿园占全部在园幼儿比重不同,具体情况见表2。二、我国学前教育的发展与评价的矛盾(一)入园率1.5岁以下2010年,我国共有幼儿园15.04万所,在园幼儿(包括学前班)2976.67万人,幼儿园园长和教师共130.53万人,学前三年幼儿毛入园率2为56.6%。一方面,近年来人口出生高峰阶段性涌现(如奥运宝宝、金猪宝宝),尤其是大城市外来人口急剧增加,导致3～5岁适龄幼儿入园需求急剧增长。另一方面,政府投入不足,教育部门办园比重低、增长缓慢,体制改革中大量企事业单位和集体部门办园关、停,民办幼儿园比重虽逐渐提高,但由于缺少政策支持,不能及时有效补充供给缺口。(二)园体结构的两级化制约了园经济效益的发挥首先,从公办幼儿园看,教育部门将有限的学前教育经费主要投向了少数优质公办园,大量普通公办园缺少经费支持,被迫关停或转让,优质公办园与普通公办园的差距越来越大。其次,从民办幼儿园看,由于几乎得不到任何财政补贴,全部办学成本由幼儿家庭负担,超出普通家庭经济承受能力,为吸引生源,民办幼儿园只好采取规避正规注册、招聘低薪教师、降低质量标准等各项措施,选择将办学成本降低到幼儿家庭经济承受能力之内。与此同时,民办幼儿园的另一个极端是“豪华天价”幼儿园,主要面向经济能力强的高收入阶层。由于上述公办园和民办园内部结构的两级化,客观上造成中低收入家庭需要的普惠性幼儿园供应严重不足。这些家庭既不掌握权力资源,经济承受能力又非常有限,因此无法进入优质公办或民办幼儿园,对普通平价幼儿园有强烈需求。但如前所述,由于有限财政资金主要投向优质公办园,普通公办幼儿园供应严重不足,普惠性民办幼儿园又存在市场失灵,因此大量普通中低收入家庭,或承受高收费之痛进入质量较高的民办幼儿园,或退而求其次进入质量较低的民办幼儿园,其中大量为未取得注册资格、存在极大安全隐患的“黑户”幼儿园。(三)师资力量对师资要求的提高,是园首先,大部分公办幼儿园实际收费水平并不低。虽然政府规定的保教费标准较低,如北京市最高仅150元/生月(一级一类园,三岁以上幼儿)。但由于扣除政府投入后,该收费标准过低,为维持幼儿园日常运行,许多幼儿园收取高额赞助费,以开设特长培训班等名义收取费用,实际收费水平“一园一价”,收费水平超出大部分中低收入家庭承受能力。其次,大部分民办幼儿园收费水平偏高。第一,因为近年来物价持续上涨,教师工资待遇提高,民办幼儿园办学成本增加。第二,适龄幼儿数量增加,居民家庭收入增长,对学前教育的承受意愿与能力增加,而公办幼儿园比重下降,从而使得民办幼儿园的市场需求增加。第三,与公办幼儿园相比,民办幼儿园办学成本更高。公办幼儿园的场地、软硬件设施、教师工资等由政府埋单,成本主要是运行成本;而民办幼儿园固定与运行成本以及投资方利润均通过学费回收。政府不仅不投入,在准入环节还存在一些不合理收费,进一步增加了民办幼儿园办学成本。如新建小区配套建设的幼儿园无偿转交给教育主管部门,后者通过招投标方式将经营权承租给幼儿园,采取价高者得的模式,增加了中标者办园成本,最终由幼儿家庭埋单,出现“高价中标、天价收费”。政府收取的招标费并未取之于小区、用之于小区,反而进入教育经费用于补贴少数优质公办幼儿园,甚至被挪用补贴到义务教育。公办幼儿园供应短缺是幼儿园高收费得以长期存在的根源。幼儿家长愈来愈认识到学前教育的重要性,希望得到质量较高的教育。由于公办幼儿园数量少,而民办幼儿园质量低或收费高,因此幼儿家庭愿意承担各类赞助费和代收费,进入公办幼儿园接受教育。尤其是少数优质公办幼儿园,更是众多家庭角逐的目标。(四)对“一般无学”小一是政府与家庭之间成本分担不公平。目前学前教育成本大部分由受教育者负担,超出大部分普通居民家庭经济承受能力。主要原因是政府对学前教育的重视程度不够,责任不清,投入不足,政府考核机制不科学。二是社会成员之间成本分担不公平。政府有限投入主要投向少数公办幼儿园,为权贵家庭子女提供超标准学前教育,大部分成本由政府公共财政付费。普通公办幼儿园数量少、财政支持少,受益对象范围有限。民办幼儿园得不到任何财政投入,成本完全由受教育者负担,除少数豪华幼儿园外,大部分民办幼儿园服务的对象正是不能进入公办幼儿园的普通中低收入家庭。三、学前教育产品的特点及价格的形成机制(一)学前教育的特点、产品属性和奖励依据1.学前教育具有社会正外部效益首先,学前教育作为一种服务性产品,其生产与消费同时完成;其次,受政府财力限制,现阶段学前教育不属于义务教育范畴,不强制要求家长必须将幼儿送到学前教育机构接受教育,政府也无义务和责任免费提供;最后,学前教育具有社会正外部效益,有利于提高国民整体素质、缩小社会各阶层差距。但由于不属于义务教育,政府对学前教育的投入可能不会同等程度地惠及全部适龄幼儿,因此具体的社会个体受益程度有一定差异。2.增加服务的边际成本时影响儿童边际成本的增长根据公共产品理论,学前教育具有有限竞争性和有限排他性,属于准公共产品。首先,在消费的竞争性特征上,只要招生范围不超过全部幼儿园可容纳的最大规模,增加一个幼儿的边际成本几乎为零,也并不会显著降低原来先进入幼儿的服务质量,但超出合理范围以后,增加服务的边际成本将急剧上升,且会降低原先受教育者的效用。其次,在消费的排他性特征上,学前教育通过收费、入学资格规定可将一部分消费者排除在外,但从间接效用看,学前教育是基础教育的重要组成部分,当绝大部分社会成员能得到基本的学前教育服务时,有利于提高国民素质、缩小贫富差距,促进经济社会发展,具有较强的社会正外部性。3.学前教育费用比的确定受益者付费是准公共产品定价的主要理论依据。幼儿接受必要的学前教育,能为其将来的个人发展奠定良好的基础,预期收益显著。同时学前教育具有较强的正外部性,有利于提高国民整体素质、促进社会经济发展。因此,学前教育费用应由政府和受教育者共同负担。其中受教育者付费的形式,由于能区分出受益对象,因此可采取直接向其收费的方式,既符合公平负担的原则,也有利于提高社会整体效率。(二)学前教育价格定价制定首先,价格机制应决定于供给模式。学前教育供给模式,决定了学前教育实行政府定价、政府指导价还是市场调节价。具体来说,政府提供的学前教育应实行政府定价或政府指导价,而市场提供的学前教育价格主要由竞争形成,必要时可制定政府指导价,如最高限价。其次,价格水平决定于产品属性。准公共产品特征较强的学前教育,政府应重点扶持、加大投入,根据受教育者承受能力定价。由于学前教育的特殊性,其供给成本较高,现阶段按完全成本定价将超出大部分中低收入群体,因此学前教育价格的确定应考虑消费者的收入状况。而对私人产品特征较强的学前教育,成本应完全由受教育者负担。(三)条件二:发展中低收入家庭在发达国家,公立幼儿园定位于提供广覆盖基本服务,在消费上具有弱排他性与弱竞争性,属于准公共产品,按消费者需求能力定价。政府为广大中低收入家庭提供基本或最低标准的学前教育,价格制定考虑家庭承受能力,家庭分担的成本比例大部分在25%以下,法国、墨西哥等国家庭分担比例在5%以下。私立幼儿园主要定位于提供奢侈服务,在消费上具有较强的排他性与较强的竞争性,更接近于私人产品,价格由市场竞争形成。私立幼儿园面向高收入家庭,成本完全由受教育者负担,政府通常不干预私立幼儿园价格。四、现公司设造成,造成公用园与客观园之间费用负我国许多省市的学前教育发展导向已从“建示范”转向“保基本”,未来政府将加大财政投入,公办园的比重将大幅提高。而现行公办园的收费标准已多年未作调整,严重偏离成本,且公办园内部以及公办园与民办园之间费用负担不公平。在此背景下,我国亟须建立学前教育成本在政府、社会和受教育者之间的合理分担机制,完善相关收费政策与配套措施。(一)投入与发展并重原则2011年年底国家层面的《幼儿园收费管理暂行办法》也已出台,各省市学前教育收费政策的制定,应以国家层面的管理办法为指导,充分考虑各地实际情况,适应各地学前教育发展需要,提高学前教育普及率,优先满足中低收入群体对学前教育的基本需求。一是实现成本回收,促进学前教育可持续发展。公办幼儿园来自政府或单位的经费与受教育者的收费,应该能够补偿成本,使幼儿园维持正常运营和发展,否则各种违规收费将很难避免。民办幼儿园的收费必须补偿成本,其中盈利性幼儿园还应获得合理回报。二是贯彻受益者付费原则,确定是否受益以及受益的程度。由于历史原因,当前及未来很长时期内,我国学前教育仍将采取多元化的办园模式,进入各类幼儿园的幼儿的受益程度不同,收费政策应该体现出这种差异。三是优先满足中低收入群体的基本需求,体现教育公平。如前所述,教育部门幼儿园以及政府机关、国有企业、部队等幼儿园都直接或间接获得了财政资金的支持。不能进入这些公办幼儿园的社会中低收入群体,同时又无能力按完全成本支付民办幼儿园费用。因此,入园难、入园贵的主体是这部分群体。公共资金投入教育的基本原则是保基本,并向弱势群体倾斜。根据各地规划,未来政府投入和公办幼儿园的比例会逐渐增多,如何实现公共财政的公平问题将尤为突出。(二)明确公费标准如前所述,目前学前教育虽然还没有成为义务教育,但对进入义务教育阶段及整个国民素质具有较大的影响,具有较强的正外部性,使学前教育应该成为具有公益性的社会服务。但学前教育资源特别是优质资源的短缺,在一定的时间与范围内,学前教育对于幼儿来说,具有较强的排他性与竞争性,即现有教育资源范围内只能容纳一定的幼儿入园,需要通过支付相应的费用或“社会关系”进行竞争。因此,可以把幼儿园分为两种类型,一类是具有较强公益性的普通幼儿园,提供具有准公共产品性质的幼儿服务,即要保证有入园意愿的幼儿都能够入园,按消费者承受能力定价,不足部分由财政等相关政策弥补。另一类是具有较强私人产品性质的优质幼儿园,可以根据市场需求确定收费标准,政府也可以根据市场情况,对其价格水平进行指导,或者制定最高限价水平。具体如下:1.普通公办幼儿园按消费者承受能力定价。普通公办幼儿园面向社会招生,收费标准相对较低,受益对象是中低收入家庭,表现为弱竞争性和弱排他性,属于准公共产品,因此政府应该加大对这类幼儿园的经费投入,并逐步提高其比重。普通公办幼儿园应实行政府定价或指导价,充分考虑消费者承受能力,其余部分由政府负担。具体来说,按照财政资金支持的方式,分为教育部门普通幼儿园与其他普通幼儿园两类。——对教育部门普通幼儿园直接制定最高收费标准。教育部门办幼儿园资金直接来源于财政,便于统一测算和管理。最高收费标准等于教育部门办普通幼儿园生均培养成本减去核准的政府生均补贴标准。——其余公办普通幼儿园,虽然得到不同程度的间接财政支持,但相互之间差异程度较大,无法按统一标准直接制定价格。因此,可参考上述教育系统普通幼儿园生均培养成本,制定最高收费