构建农村公共设施基层管理模式的思路分析

摘要：随着我国经济的快速发展，国家对农村公共设施的建设越来越重视。农村公共设施的基层管理是完善农村公共设施建设体系和促进农村发展的重要内容。农村公共设施的基层管理模式应该从主体的角色定位和制度的建设两个层面进行建构。在农村社会事业中，作为最基础的行政机关，村委会是推动农村发展的重要角色。本文通过对构建农村公共设施基层管理主体和基层管理现状进行分析，对基层管理模式进行了深入探讨。关键词：农村；公共设施；基层管理我国农村公共设施的基层管理模式存在着很多问题，这些问题严重阻碍了农村公共设施的建设和发展，已经成为社会广泛关注的话题。美国的奥斯特罗姆夫妇等学者提出了“制度分析与发展”这一理论框架，为农村公共设施基层管理模式的建立提供了理论基础。农村公共设施的基层管理是一个涉及许多领域的复杂体系，其管理方式也是众多要素相互作用的结果。所以，建立农村公共设施的基层管理模型，就必须对公共设施管理的诸多因素进行整合。[1]一、农村公共设施基层管理主体（一）政府农村公共设施基层管理的主体主要是基层政府。基层政府是一个国家的权力机构，其主要职责是管理本行政区域内的各项公共事务，这就决定了农村公共设施的基层管理主体应为基层政府。基层政府能够在力所能及的范围内，为农村公共设施的管理提供支持。一是经济资源，在农村公共设施的管理过程中，基层政府除了需要支付一定的工资成本外，还需要设置一定数量的财政补贴。二是政策资源，在本行政区划中，基层政府掌握着决策权限，掌握了一定的政策资源，能够为农村公共设施管理提供体制上的支撑与保证。三是组织力量，基层政府能够将各种社会力量进行有效整合，为农村公共设施管理奠定良好的组织基础。四是科技资源，基层政府掌握一定数量的科技人员，可以为农村公共设施管理提供科技支撑与人力支撑。（二）企业企业主要是乡镇内外部的国有企业、股份企业和私营企业等。尽管出于利益的考虑，企业在农村公用设施管理方面的积极性并不高，但随着市场经济的发展，企业经营者开始逐渐转变经营理念、改进企业内部的组织结构，以便更好地适应市场需求，提高企业的市场竞争力。（三）个人个人作为农村社区最基层的单元，在农村社区服务中发挥着关键作用。个人参与公用设施经营，其目的在于获取公用设施产出的公用資源，成为农村公用设施产出的服务流的最后分享者。[2]同时，个人在农村公用设施经营中承担着筹资、决策等职责。（四）村委会村民委员会是农村基层组织，作为农村的最高权力机构，由村民通过民主选举产生，在乡镇人民政府的指导和监督下开展工作。在现实的农村社会生活中，村委会是一种典型的行政性组织。一方面，作为一个村民自治的机构，村民委员会享有依法对农村公共事务进行独立管理的权力，不允许外来势力对其进行不正当的或违反村民意志的干涉，对村内外输入的资源进行统一管理；另一方面，村委会对村内经济实行自治，有一定的财政收益支配权，并能依据自己的财政状况，对公共设施的经营模式进行弹性的选择，对公共设施的经营模式进行独立的规划，并能按照自己的意愿与现实条件，自行制定公共设施的经营模式。作为党在农村的最基本组织，村级党支部是整个村庄的各个组织和所有工作的领导核心。党支部书记作为村中的主要领导，对其他党组织负责人的工作进行协调和监督，并对党员进行教育和管理，对村民委员会进行领导和监督。由于村民委员会是在乡镇人民政府的指导和监督下，由村民选举产生的，因此其成员为村中居民，是村民自治的参与者和实践者。尽管国家从法律的角度将村民委员会确定为农村社会的基本治理单元，但在实际生活中，农村仍然是村民进行消费、娱乐的最基本单元。[3]乡村与村委会不同，它是处于村民自治组织和村委会中间的一种乡村社会治理机构与治理层级。村委是村庄的管理者，其成员为村中居民，负责对村中的各项公共事项进行管理。二、农村公共设施基层管理现状分析（一）资源分配问题由于农村公共设施具有非独占、非竞争等特点，导致农村公共服务中存在着一些不合理现象。农村社会资源配置的目的是满足农村社会对公共资源的需要。由于农村居民的多种利益关系，导致不同居民对同一类型的公共资源的需要水平也各不相同。由于农村居民的职业构成十分复杂，有农民、城市居民、城镇居民等，这就造成在农村的不同地区、不同职业的农民对公共资源的需要程度也有很大差别。比如，对于同一个村庄来说，从事农业生产的人是最多的，因此对于水利资源的需求最多，而从事非农业生产的城镇居民就不太需要水利资源。为此，需要建立一套能够及时准确获取农户对公共设施的需求信息的制度。一些学者建议，可以采用投票和召开村民会议的方式来收集公共资源需求信息。但是，这两种需求信息的收集方法都有不足之处。如何处理好使用者对于公用资源的需求差异问题，就成了一个亟待解决的问题。（二）成本投入问题目前，我国农村公用事业发展面临着资金短缺等问题。公共设施资源的非独占性会难以避免地产生“搭便车”的问题。如果“搭便车”的人无须付出成本就能共享公用资源，则会激发其他村民“搭便车”的想法，并促使原本就已有付费意愿的村民也加入到“搭便车”行列中来，从而造成公用建设经费短缺。公共设施所提供的公众资源的可替代性，会影响到使用者对特定公共资源的需求，从而会对融资的可持续性产生影响。以供水服务为例子，如果一个村子里有一口水井提供了比较好的供水资源，则村民对供水服务的需要就会相应地减少，进而会丧失对供水设施进行维护的热情。类似地，如果使用者可以利用自己的水井来满足自己田地的灌溉需求，他们也就不会有兴趣参加水利设施的资金筹措。还有筹资费用的问题。公共设施的小型性意味着能够利用公共设施的人数是非常少的。但是，由于公共设施的独立性，以及各个村寨的不同，就导致在不同的村落间，很难为了节省融资成本而通过大规模的筹资方式开展公共设施的建设。在这种情况下，如果要按照城市和农村之间的人口比例来测算资金投入规模，则需要考虑到地区的差异性，以及公共设施建设的规模，这样就会出现很大的偏差，最终使得在农村公共服务经营过程中，很难形成大规模的筹资，因而也就不能有效地减少公共服务资金的投入。（三）监督管理问题因为公有财产的公有性质，使用者的违规有两种表现形式：一是违背规定，使用超過其他使用者的更多的公有财产却没有被其他使用者发现；二是对共有财产共享权利的不当使用，或者对共有财产的过分使用，使他人不能进行合理的共享。当违规情况多次发生却未能被察觉或虽被察觉却未受到阻止时，不但会促使违规者更加经常地进行违规，也会促使更多人参与违规。监督问题与农村的社会和文化环境有着密切的关系。农村公共服务的分散和小型化等社会性特点表明，农民在利用这些基础设施的过程中彼此都十分熟悉。[4]村民在自己的村庄内所形成的乡亲关系，实际上是一个可以让他们进行资源交换的通道，如果他们之间发生了嫌隙，就会危害到他们进行资源交换。因此，在对待共同的利益问题时，村民都会非常慎重。这虽在一定程度上限制了“损人利己”等机会主义行为的发生，但也削弱了其相互间的监管与惩罚的作用，导致监管与惩罚的效果不佳，无法建立起一种相对稳固的监管与惩罚机制。三、构建农村公共设施基层管理模式研究（一）完善管理制度第一，农村关系制度。“农村关系”是乡镇组织与农村组织的联系。乡镇政府无法对由村民委员会行使的公共设施的自治管理权进行干预，而只能向村民委员会提出指导意见，村民委员会既可以接受，也可以拒绝。村民委员会是乡村振兴战略的重要组成部分，村级党支部对村民委员会的工作进行指导与协助。农村基层党组织在农村基层政权建设中处于中心领导位置，在农村基层政权建设中发挥着重要作用。村民委员会应该在乡镇政府的指导下，行使对其所拥有的公共设施管理权。第二，村民自治制度。村民自治制度以村民为主体，以村民委员会为载体，以基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容，通过一定的法律和规章制度约束村民的权利和义务，使村民能够通过一定方式参与到农村管理当中的一种治理制度。在实际操作过程中，村民委员会和村庄委员会之间存在着一种“主导”和“被主导”的关系，它既要履行村庄委员会赋予的职责，又要完成村民委员会布置的任务。第三，村庄管理制度。随着我国农村经济体制的逐步健全，农村并没有彻底地从人们的生活中消失。相反，由于对农村进行管理的必要性，政府认可了农村的存在，还给农村居民自治的权利来处理农村的公共事务。[5]村庄管理是一个多层级的组织结构，各个层级的管理结构之间存在着一种规范的联系，从而形成了村庄管理制度。（二）明确角色定位第一，村民委员会是农村社会中最基础的组织机构。村庄是农村管理的最基层层级，也是农村公共设施管理中最基层的管理单元。第二，村级组织在农村公共设施基层管理中是主导者，处于主导地位。其在听取相关人员意见之后，负责资源分配、融资、仲裁等工作。第三，农村基础设施事业的基本经营主体是基层政府。在村民自治制度中，农村公共设施的基层管理中，是以政府为主体，同时也包含村民委员会，主要负责一些项目建设、运营等工作。与村级组织相对应的是政府行政人员，他们主要负责制定政策和执行政策。第四，一些外部组织，如企业、社会团体等也发挥着不小的作用，并在一定程度上给予支持。所以，他们在农村公用事业的基础上，起到了辅助作用，扮演着补充者的角色。（三）拓展融资渠道农村基础设施建设资金来源有两大途径：一是农村内部融资，二是外部资金的输入。内部融资即村民享受公共资源而付出的费用。各级人民政府应当依据本辖区的经济、社会条件，确定筹集公共资金的基本原则与规范；按照国家有关部门的规定，建立融资程序；根据农村地区的特点，确定农村地区的人均融资标准，并建立相应的资金筹措流程，由村委会来执行。[6]通过对外筹资的方式获得资金，被称为外部融资机制，即在市场中筹集资源的方式，包括财政资金、金融机构的资金和其他社会力量的资金。需要注意的是，这种融资机制必须是有市场机制参与的，必须通过市场主体的自主决策，而不是政府强加于他们身上。不同的外来主体，其将资源投入到村庄内部的途径也不尽相同。比如，有些企业将资金投入到村庄内部，为村民提供免费的公共设施服务，但是政府并不能将后续对农村公共设施的管理和维护工作完全交给企业来完成，而是应该由村级组织与企业进行合作，共同完成。这样才能鼓