当前农村税费改革中存在的问题及对策

当前农村税费改革中存在的问题及对策

一、债务的化解及级财政关系随着市场经济20世纪90年代的衰落，农村债务问题开始出现，尤其是市政主要企业和集体企业之间不规范的资本担保和所有权关系，这为农村和城市的财政风险带来了风险。税费改革使得债权债务问题更加暴露,所调查乡镇财政与债务情况呈现以下特点:1.陈年债务、债权规模庞大,化解回收困难在115个乡镇中,有历史债务(2年以上)的113个,有历史债权的114个,这一情况实际否定了基层政府没有举债权的说法。从表1可以看出,该市乡镇的历史债务是历史债权的1.93倍,即使债权完全回收,也不能弥补历史债务,其中负债最多的一个镇达到了11520万元。而与此同时,债务的化解与债权的收回情况都不容乐观。除2000年统一化债时由上级专项资金解决了部分外,其余债务债权的化解都很缓慢。2004年仅有29个乡镇有偿还债务,化解总额1262.5万元,仅为债务存量的1.21%。从历史债权的来源来看,主要集中在单位欠款(35.73%)、合作基金会债权(19.87%)和个人欠款(15.65%),其中单位与合作基金会欠款主要源于政府对乡镇企业的贷款担保,而对个人的债权多为历年来的农业税尾欠。随着大量集体企业倒闭、农村合作基金会关闭,以及一些农民离乡进城,许多债权变成了死账,无法回收。这样乡镇财政一边是巨额债务缠身,另一边则是大量债权悬空,化解清理工作没有突破口,乡镇财政进退两难。2.新债务的迅速膨胀,加速了乡镇财政的恶化2003年全部乡镇新生债务本息合计47164万元,2004年又新生债务26022.7万元,分别占当年年底负债总额的31.1%和14.7%。2004年乡均负债342.4万元,超过了历史上乡均负债的1/3。债务依存度是指财政支出对债务的依赖程度,依存度越高,财政越脆弱,并对未来发展的威胁越大。一般认为,政府的债务依存度不得高于20%。2004年有新生债务的76个乡镇平均债务依存度为32.32%,最高的一个乡镇甚至达到了364.8%,说明乡镇财政对新债的依赖性是相当强的。而新增债务每年产生的利息负担,又增强了乡镇的债务依存性,进一步削弱了财政能力。3.新增债务的来源发生结构性变化从表2可以看出,在历史债务的来源中,财政金融系统(包括银行、信用社、合作基金会和财政周转金)债务占到了50.77%,这从侧面反映出当时乡镇财政的融资环境是相对宽松的。而在新增债务中,财金系统内融资的重要性明显下降,而对单位和个人借款的依赖度上升到62.6%。这种结构性变化的原因在于:财经纪律的整肃促使正规金融机构加强了放贷审核,而长期的“只借不还”使得乡镇政府的信用下降、借款无门,因此多样化的强制负债成为主导。对部门和单位的债务主要是各项建设产生的强制负债,即乡镇政府以自身信用为担保,拖欠施工单位的应付款项。其中距离县城近的乡镇建设性负债明显高于其它乡镇。新增债务额前三位都是工商业产值明显高于农业的中心镇,建设维护任务较重,他们发生的债务总额占到115个乡镇新增债务的40.69%,这是典型的“越富越负债”现象。二、税收规模不断扩大1.压缩了乡镇易入税的渠道,进一步加强了税收征收制度1994年分税制改革使得乡镇一级财政将75%的增值税和全部消费税权上交中央,2000年的所得税分享又将60%的个人所得税和企业所得税收归中央,由于分税制改革没有明确省级以下政府间的财税制度,省、市级政府又通过企业改制、分割税源等方式,将县乡的利税大户上收,这一系列措施不断压缩了乡镇税源。2004年A市各乡镇一般预算总收入为55471万元,而作为本级财政收入为38111万元,其余31.3%的税收要上缴中央。在本级收入中,仅农业税和营业税两项就占了59.6%,其它税种对财政的贡献能力十分有限。2.减少了学校办学经费的来源税费改革前,乡镇财政预算外有5项稳定的乡统筹款收入和城乡教育事业附加费,尤其是农村教育费附加是农村中小学办学经费的重要来源。税费改革取消了这两类费用,也减少了两条重要的收入来源。以A市尚未完成费改税的M县为例,25个乡镇平均预算外收入占财政收入的46.83%,最高的一个乡达65.11%,而完成费改税的4个县区乡镇预算外收入平均仅占财政收入的19.3%。由此可见,税费改革对乡镇财政收入结构的影响是巨大的。3.取消农业特产税,减少农业生产之费用A市以农业为主要产业,农业税对各乡镇一般预算收入的贡献是最大的,如表3。而从2003年取消农业特产税,到2005年全面免征农业税,国家从农业生产中索取的剩余越来越少。作为免征农业税之前的一个试点,江苏省2004年将农业税征收比例由7%降低到5%。这两个百分点的降低结果是,当年的一般预算收入减少了33.25%。4.转移支付在乡镇一般预算收入的情况分析税费改革开始后,转移支付逐渐成为乡镇财政收入的主要部分。在A市,乡镇决算总额为76960万元,其中上级补助收入共计48885万元,占乡镇一般预算收入的63.52%,说明乡镇作为一级财政的独立性已经很弱了。但与此同时,转移支付因规模所限,不能有效地解决税费改革带来的收入减少问题。虽然中央对因取消农业税造成的地方财政缺口的80%进行补助,但实际上,国家依据的是2002年农业“两税”征收额进行的转移支付,而维持在该水平上的转移支付忽视了农业税收的正常增长。随着时间的推移,转移支付不足的问题会更加突出。三、乡镇财政的支出责任乡镇财政支出,是乡镇政府为行使公共服务的职能,而取得并支配资金的活动。相对于有限的可用财力,乡镇财政的支出责任偏大。2004年A市各乡镇的财政收入总计为71026万元,而当年的财政支出却达到了110491万元,收支缺口39465万元,有92个乡镇的一般预算为赤字状态。1.乡镇的教育财政负担从乡镇财政一般预算支出结构看,义务教育的教师工资为44294万元,行政管理费和行政事业离退休人员支出为25031万元,分别占财政支出总额的46%和22.65%,这两部分是“吃饭财政”必须满足的刚性支出。有些地方义务教育虽然采取了由县级财政承担的模式,但这部分支出实际是乡镇上解收入所构成的,乡镇的教育财政负担并没有减轻。而公务员工资几经上调后,一些乡镇财政已不堪重负,只能保证发放国标工资,省标部分兑现困难。2.地方投资的投入上级政府出台的一些没有配套资金的支出项目,是加大地方财政压力的重要因素,俗称“上级点菜,下级买单”,许多乡镇因此发生了巨额应付账款。这部分应付款通常以挂账形式游离于一般预算和预算外收支报表之外。从2004年新增债务的用途上可以清楚地发现,这些花费主要用在两个方面:通村道路建设和工业园基本建设。兴办工业园区是A市政府促进地方经济发展的一个重要举措。为了招商引资、发展经济,市政府给各县区、乡镇分配了招商引资和园区建设任务,而这项任务并没有上级配套资金,基本上靠乡镇政府自行解决。圈占土地的补偿金、园区内“三通一平”以及标准化厂房建设的工程款等支出短期内迅速膨胀,成为乡镇负债的重要原因。通村道路建设的负债是对省交通厅建设项目的配套。2004年A市农村公路建设计划总投资为6.02亿元,其中省交通厅按15万元/千米的标准补助资金3.11亿元,而乡村公路造价约25万元/千米,相差10万元/千米,需地方配套资金2.91亿元。市县由于要完成一些重点工程,无法拿出资金为乡镇配套,于是配套任务最终落在了沿线乡镇身上。为完成配套建设任务,乡镇干部“八仙过海,各显神通”,通过各种渠道筹集资金,但最终偿债责任都落在乡镇政府头上。四、城市经济困难的原因1.各级政府之间利益分配和权责承担仍是制约乡镇财政的重要原因对一些乡镇的随机调查发现,虽然分税制改革已历经11个年头,但各级政府间实际的利益分配关系以及事权、责任承担仍呈现出逐级包干的特点,这是乡镇财政承受压力和困难的重要原因。(1)分税制改革没有涉及省级以下地方政府财权、事权分税制改革制定的收入分配格局,压缩了大包干体制下地方财政的自主能力和收入范围,财权被中央高度集中,地方财政的压力骤然增大。然而,分税制改革没有涉及省级以下地方政府间的财权、事权划分。在实际操作中,省、市凭借行政权力,将财政收入上缴任务向县级包干,县财政又转包给乡镇,而乡镇是“五级政府,五级财政”的基层组织,没有继续下包的对象。在这样的包干传导机制下,省、市、县级政府将分税制改革带来的地方财力减少的压力逐级下移,乡镇财政成为最终的承受者。(2)义务教育的发放由于地方政府间事权划分不明确,上级政府通常利用行政权力,把部分支出责任推给下级政府,以缓解自身的支出压力。典型的就是义务教育。2001年6月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》明确规定,农村义务教育的教师工资由县级政府负责统一发放。但“羊毛出在羊身上”,这笔工资款实际被落实到乡镇财政的上缴任务中,只是改变了发放主体,乡镇财政的教育负担并没有减轻。此外,各种有配套、无配套的建设任务都不同程度地加大了乡镇财政的支出压力。(3)取消对事业单位的财政支持乡镇为了完成包干任务,使财政收支平衡,只有努力增收节支。解决方法一是压担子,如将工商税、农业税、甚至罚没收入分配到乡镇政府各部门和人员头上,必须保证完成,实行一票否决,“不交票子就交帽子”;二是甩包袱,即直接取消对一些事业单位的财政支持,将其社会化。于是,地方财政的压力,在各级政府的行政命令中逐级向下传导,在财政压力与政治压力的共同作用下,最终的承受者便是基层政府和官员。2.监督的弱化和异化(1)监督职能的“化”化在支出责任刚性的前提下,乡镇财政压力的释放主要表现为对收入的获取和使用,通常有两种形式:一是负债;二是挪用预算资金。许多新债虽然是以乡镇工作人员个人名义发生的,由于担保责任在乡镇政府,个人不担心自身利益受损,因此主动负债,出现了“穷乡贷款保任务保吃饭,富乡贷款搞建设谋升迁”的乡乡有负债局面。在调查中曾有乡政府负责人向我们展示了一张表格,上面记录了乡镇工作人员以个人名义向银行、信用社借款给政府的情况,而涉及人员几乎涵盖了所有政府公务人员。内部监督变成了团队共谋,这实际上是乡镇政府官员对本级政府信用的透支。人民代表大会是财政预算审批权力机构,但乡镇一级的人代会未能有效行使监督职能。一方面,政府编制预算后只是象征性地拿到人代会上读一遍,其公开的预算通常是只有总量数据,没有具体构成,不利于人代会的监督;另一方面,人代会的人员构成和经费开支通常由乡镇政府决定,这也使得人代会实际上依附于政府,民主监督有名无实。而随着税费改革和免征农业税,农民不再交纳统筹提留款,负担随之减轻。乡镇政府提供公共产品和服务,以及经济建设活动将不再从农民那里收取经费。对农民而言,他将不再是纳税人,享受乡镇公共产品服务的代价为零。乡镇政府的支出活动就变成了一个典型的“第三方支付”状态:公共产品的供需双方都不需要自掏腰包。如果农民为争取更好的公共产品而去游说或监督,一方面成本过高,而收益的不确定性强,因此单个农民自然不愿意花费成本去监督;另一方面,个人在监督中起不到决定作用,其理性选择必将是弃权。民主监督意识的弱化,客观上降低了乡镇政府自律的积极性,助长了乡镇挪用预算资金或扩大负债的动机。(2)形式主义考核手段落后,基层政府税收权限过大,造成了乡镇的竞争上级政府对乡镇的监督体现在各种考核指标上,考核指标有三类:经济发展指标,如财政税收完成情况、招商引资等;精神文明建设指标,如社会稳定、环保等;党的建设指标,如组织建设、党风廉政建设等。虽然多数指标实际并没有起到考核监督的作用,或现实意义不大,但乡镇不敢怠慢,要么投入资金、时间完成考核任务,要么请客送礼搪塞检查人员。名目繁多的形式主义考核耗费了乡镇的人、财、物,降低了乡镇的工作效率和财政资金使用效率。招商引资是各级政府考核下级领导的一个重要指标,各地政府间也因此产生了激烈的竞争甚至内耗。竞争的条件一方面在土地和环境建设上,如“零地价招商”、“白送厂房和土地”等;另一方面在税收减免上,乡镇迫于考核压力,通常在招商引资的优惠上不惜血本,不顾本级政府的财力限制,负债建工业园、标准