论我国检察机关在双重领导体制下如何加强办案工作

论我国检察机关在双重领导体制下如何加强办案工作

中国检察官实行双重职责制度。许多人认为，检察官的工作容易受到当地有关部门的干扰。因此，我们必须加强上级检察官办公室的领导，以弥补地方干扰。而对于上级检察院及其工作人员有可能对下级检察院办案工作带来的干扰则很少有人关注。随着新一轮司法改革的逐步深入,上级检察院对下级检察院在人财物方面的管理控制将明显加强,因而如何保障下级检察院、检察官的独立性,实现上级检察院领导与下级检察院依法独立办案的平衡、协调等问题,应当引起人们的关注和研究。笔者认为,正确处理两者的关系应当探寻出一种合理的机制,既要有助于保障下级检察院认真、积极地依法独立办案,又要防止上级检察院监督不力,放任下级检察院工作中的失误或者错误。从宏观上来说,应坚持以下原则:一、依法原则。上级检察院在领导下级检察院办案工作中必须坚持依法原则,包括职权法定和指令不得违法等内容。首先,要从法律方面明确上级检察院领导下级检察院的案件范围和程序,上级检察院的指令不得违反法律规定。同时,上级检察院行使领导权的时间和方式等也应从法律上予以明确。其次,上级检察院对下级检察院领导权具体内容及其他细节问题应予以完善,防止出现超越职权办案的行为。比如,上级检察院在领导下级检察院办理案件的过程中,应当享有办案(特别是职务犯罪侦查案件)的指挥权,包括对案件的督办权、提办权、参办权、交办权、指定管辖权和改变管辖权等几项具体权能。但依法原则是行使各项办案指挥权具体权能时首先要考虑和遵循的原则。二、客观公正原则。由于上下级检察机关之间是领导与被领导的关系,实践中很可能出现上级检察院、检察官发出指令,要求下级检察院以及承办案件的检察官作出与案件事实不符决定的现象,这种行为损害了客观公正的原则。因此,在上级检察院领导下级检察院业务工作过程中,应当坚持客观、公正,即上级检察院应能够客观公正地行使领导权,保证下级检察院客观公正地办理案件。为此,检察机关必须客观公正地对待每一起案件、每一个对象、每一位主体。对于下级检察院、检察官来说,办案中坚持客观公正往往具有一定的难度。这种困难通常来自于两个方面:一是上命下从的工作机制;二是当事人主义的思想倾向。在客观公正原则与上命下从工作机制发生冲突时,下级检察院以及办案检察官应该恪守客观性义务,保证依法公正地办理案件。三、宏观指导原则。为了保障下级检察院依法独立办案,上级检察院对下级检察院的领导,应当以政策性指导为主要方式,而不是对下级检察院的具体业务活动进行过多干预和指挥,即应当坚持宏观指导原则。办理案件是一种亲历性很强的司法活动,只有具体承办案件的人员最清楚案件各个细节和全案情况,因而对案件事实最有发言权。上级检察院和上级领导应当尽量避免对具体案件行使领导权,尽量避免用行政命令的方式领导指挥下级检察院办案,以便使下级检察院和具体承办案件的检察官有较大的独立行使职权的余地。同时,上级检察院和上级领导更了解路线方针政策以及立法的意图和精神,了解检察业务的全局,因而应当充分发挥优势,对检察业务活动中带有倾向性的问题,提供指导性意见,从宏观上、整体上把握检察业务的发展方向,指导和帮助下级检察院和检察官更好地适用法律。四、强化监督原则。上级检察院领导权的一个重要方面是监督权,必须改变目前实践中以行政性命令为主的管理模式,建立独立行使职权与领导监督相结合的管理模式,特别是在领导办案工作中,更应该坚持强化监督、重在监督的原则。为此,应当按照职权划分和分工,让下级检察院、检察官依其职权独立作出决定和办理案件,上级检察院不应随意对下级检察院承办的案件发号施令。但是上级检察院领导应当负起监督的责任。尤其在目前检察队伍整体素质仍有待提高的情况下,上级检察院应当注意观察和了解下级检察院和检察官独立办案的情况,适时监督、检查下级检察院和检察官的业务活动,及时纠正和惩戒违法违纪的责任人员,保证检察权行使的合法性、公正性和廉洁性。五、遵循司法规律原则。检察机关的办案活动是一种司法活动,上级检察院对下级检察院办案活动的领导当然也必须遵循司法规律。检察机关应当把履行法律监督职责作为检察机关的工作重心,按照司法规律管理检察工作。上级检察院在对下级检察院办案工作的领导中,要将办案工作与行政事务相分离,淡化办案活动中的行政色彩。比如,应当建立减少办案逐级把关的机制,尽量控制向上级检察院请示汇报的案件数量,让下级检察院特别是承办案件的检察官切实行使办案权能,以提高工作效率。相应地,还可以建立案件监控机制,以保证办案质量。又如,对于上级检察院对下级检察院办案活动的指令,应当建立符合司法规律的异议、复核等制度,允许下级检察院提出异议,而不是一味地被动接受。六、程序公开原则。上级检察院在领导下级检察院办案活动中,要坚持程序公开原则,加强对上命下从工作机制的监督,细化检察业务的流程,形成规范化、制度化的程序,积极探索科学统一的办案规程,同时进一步深化公开制度改革,准确把握检察业务公开的范围和程序,充分保障当事人及其他诉讼参与人的知情权。具体来说,上级检察院进行领导、向下级检察院下达指令,必须遵循相应的程序,避免随意下发指令;下级检察院向上级检察院进行请示汇报等,同样也必须坚持程序公开,建立相应的制约机制。这种公开主要是指检察机关内部公开。但是,除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外,也应当向相关当事人或者社会公开上述程序的结果。当前,要重视发挥案件管理部门作为案件“进出口阀门”的作用,上级检察院对下级检察院办理的案件有指令的,必须经过案管部门的登记备案,这也有利于准确落实上级检察院的指令。比如,在案件管理系统中,可以设置请示汇报运行程序,采取部门提请———案件管理中心启动———检察长决定———上级检察院审批的流程,通过案件办理系统实施全程监督,对是否按期办理、是否制作书面文书,系统上一目了然,超期审查的,系统自动报警。下级检察院决定启动案件请示汇报程序后,只有到案管部门登记备案,才能从本院拿走案卷,向上级检察院汇报。汇报结束后,也必须到案管部门登记汇报结果,注明是否有上级检察院的书面指令,这一程序才能结束。七、相对独立原则。在正确处理上级检察院领导与下级检察院依法独立办案的管理方面,需要对上级检察院的领导权进行必要的限制,坚持下级检察院办理案件相对独立的原则。那么,下级检察院和检察官的相对独立性如何实现呢?笔者认为,这主要从以下两方面考虑:1.在极个别的情况下,上级检察院的指挥权与下级院独立办案发生冲突的时候,下级检察院拥有一定的救济权。各国普遍规定,承办案件的检察官基于法律和良心对上级指令有异议权,下级检察官对上级检察官违反法律规定作出的指令可以拒绝服从。对于我国来说,下级检察院应当服从上级检察院的指令,但是可以提出异议。即保证下级检察院对上级检察院决定的异议权,在要求下级检察院执行上级检察院决定的同时,要明确上级检察院对下级检察院异议的回复时间,以保证上级