省管县市财政体制效应分析

省管县市财政体制效应分析

自2004年以来，湖北省全面实行“省、市（市）财政厅”管理制度。一年来,随着“省管县(市)”财政体制运行,采取了补助(上交)基数核准、资金直拨到县(市),财力向县(市)倾斜等措施,取得了显著的体制效应,使县级财政带来了根本性变化,不仅极大地缓解了县乡财政困难,而且促进了县域经济持续、快速、健康发展。实践证明,“省管县(市)”财政体制是一个充满生机、富有活力的新体制,充分体现了与时俱进的科学发展观,对我省财政改革具有重大的现实意义。一、县市财政支出来源实行“省管县(市)”财政管理体制形式上是实行“市县分治”,即“市”只管理城市自身一块,县(市)由省直接管理,实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,核心是“留利于县”,其根本目的是通过采取激励性政策措施,调动地方政府理财积极性,增加地方财政收入,缓解县(市)财政矛盾,促进县域经济持续、快速、健康发展。通过一年多的运行,我们认为实行“省管县(市)”财政体制主要表现为“四大特点”:1.补助(上交)基数核准到县(市)。以2003年省核定的各市对所属县(市)财政体制补助(或上交基数)为基础,将市对所属县(市)的体制补助(上交),相应调整为省对县(市)和市的体制补助(上交)。其中:税收返还补助、所得税基数返还补助、出口退税返还收入、上级专款补助、一般性转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支持补助、社会保障转移支付补助、结算补助,以及原体制上解支出和专项上解支出上交省财政管理。税收返还和所得税、营业税等基数返还,由省直接计算到县(市)。2.各项资金直拨到县(市)。一是各项补助资金直拨到县(市)。省对下转移支付补助按照规范的办法直接分配到县(市);省财政专款补助资金由省财政会同省有关部门直接分配下达、直拨到县(市)。二是资金调度直达县(市)。各市、县(市)国库根据财政体制规定,直接对中央、省报解财政库款。省财政直接确定各县(市)的资金留解比例,预算执行中的资金调度,由省财政直接拨付到县(市)。3.财力向县(市)倾斜。一是税收共享比例全部分享到县(市)。从2004年起,全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发29号和鄂政发50号文件规定执行,各项税收按分税制确定的分享税种、分享比例进行分享,市级不再集中县(市)财力。二是收入增量全额返还到县(市)。为了进一步加大省对县域经济的支持力度,调整和完善分税制财政体制省集中的增量,以2003年为基数,2004-2006年新增上交省增量全额返还县(市),实现财力向县(市)倾斜,以支持县域经济发展。4.预算监督延伸到县(市)。为了加强对县级财政预算监督,提高财政运行质量,省厅下发了《关于省管县(市)财政预算(草案)合规性试行审核的通知》(鄂财预发42号),规定县(市)财政预算向本级人大报告之前,需经省厅驻各地联络组进行合规性审核。即:对县(市)财政总预算的可靠性、真实性、合法性审核;可用财力的完整性、准确性、真实性审核;预算支出保障范围、保障重点、支出安排顺序和支出结构审核;预算平衡审核等。试行省管县(市)财政预算合规性审核,既是财政监督手段的创新与深化,也是监督领域的拓展与延伸,不仅加强了县(市)财政预算管理,提高了预算编制质量,而且促进了中央和省委、省政府各项政策贯彻落实。二、南漳县财政困难情况通过实行“省管县(市)”财政管理体制,我们认为实行新体制后,南漳县级财政主要呈现“五大变化”:1.资金缴拨渠道更加便捷通畅。新体制实行前,省对县的调度资金,先由省拨到市,再由市拨到县,每月的调度资金一般在中旬才能收到。实行省管县(市)财政体制后,调度资金由省直接拨付到县,减少了市级中间环节,每月的调度资金一般1到2天就能收到,缩短资金在途时间15天左右,提高了资金使用效率。2.县级财政补助总量大幅增加。2004年,省对南漳县财政决算补助总额为18813万元,比2003年14586万元净增加了4227万元,增长28.9%,比2002年12675万元净增加了6138万元,增长48.4%;省增乡镇配套改革人员分流转移支付138万元;公检法和教育政策性转移支付1096万元;财政困难补助586万元,使南漳县财政困难形势有所缓解。3.“留利于县”政策得到贯彻落实。一是省财政严格按照分税制财政管理体制的要求,将中央对省、省对县(市)的按税种划分的共享比例全部分享到县(市),增加了地方可用财力。二是实行收入增量全额返还后,2004年南漳县直接增加增量返还达到367万元。三是实行固定留用比例,使地方日常资金调度更加游刃有余。4.调动了地方政府理财积极性。实行省直管县(市)后,省财政加大了支持县域经济发展的力度,以2003年为基数,2004-2006年新增上交省增量全额返还县(市),用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展。2004年南漳县获得超收增量367万元,其中:超收增量359万元,工商税增量8万元,使县级从财政体制上直接受益,提高了地方政府理财的积极性。同时,省财政充分考虑了山区贫困县(市)财力状况,加大了转移支付力度,增加了山区贫困县财政困难补助586万元,提高了地方政府对社会经济事务的调控能力,增强了地方政府组织收入的信心。5.信息资源得到及时充分共享。实行新的财政管理体制后,县(市)能够及时准确地掌握和了解上级各项政策信息。一方面省厅实行驻各县(市)联络组制度,架起了省厅与县(市)沟通的桥梁,提高了县(市)自身工作的应变能力。另一个方面,省厅通过建立全省联网的财政信息平台,使县(市)更能及时了解全省各地的财政收支状况,以及在全省县(市)中所处的位置,及时找准自身存在的问题和差距,形成明争暗赛的良好氛围。三、完善财政体制,为农业税转移支付提供制度保障一年来的实践证明,“省管县(市)”的财政管理体制是一个充满生机、富有活力的新体制,是我省在探索、创新财政管理体制方面又一次重大突破,充分体现了与时俱进的科学发展观,必将对全省的经济发展和社会进步产生深远影响。但是,由于“省管县(市)”财政管理体制,毕竟在我省是一件新生事物,在体制的设计之初,和在体制执行过程中难免存在一些不足之处。主要表现在:一是山区贫困地区自身基本保障能力弱与转移支付比重偏低的矛盾。南漳县是一个典型的“农业大县,工业小县,财政穷县”,2004年全地域财政收入13631万元,一般预算收入6635万元,人均分别为231元和112元。2003年县人均基本保障水平为9756元,2004年提高到11273元,如果以2004年的保障水平与省确定的最低人均财力保障标准18000元相比仍然相差6727元。虽然实行省管县(市)财政管理体制后,省财政给予了大力支持和倾斜,但是由于受地域、交通、资源诸方面的制约,全县经济仍然发展缓慢,甚至滞后,收与支的矛盾、需要与可能的矛盾仍然十分突出,县财政在短期内难以走出困境。二是消化部分乡镇财政赤字与转移支付计算基数不合理的矛盾。在“省管县(市)”财政管理体制设计时,按2002年农业税“实际入库数”作为拨付农业税转移支付依据,有其不合理的因素。因为在实行农村税费改革时,农业税任务是层层核实,并经过各级政府呈报、核定的,后来由于多种原因的影响,当时农业税未能足额征收,从而形成了大量的尾欠税收,县级财政利益将长期受损。三是公共事业、基础产业发展需求与转移支付资金不足的矛盾。目前,省财政加大了公检法、教育等方面的转移支付额度,但对地方的文化、卫生、科技、农业等方面的转移支付资金较少,造成公益事业、基础产业发展投入严重不足。四是配套改革推进与县级财政难以承担改革成本的矛盾。目前,县、镇全面推行农村配套改革,触及到广大干部职工切身经济利益。如果没有雄厚的财力作支撑,机构改革的进程将有所放慢,其效果也必将大打折扣,为了加快配套改革进程,努力做小财政供养系数,作为政府财政必须担负一定的改革成本。在机构改革日益推进,县级财政困难程度日益加重的情况下,分流安置工作确实面临着“有情操作”难操作,“无情分流”难分流的两难选择。五是稳定社会秩序与“普九”债务难化解的矛盾。近几年南漳县采取了多种有效手段努力化解,但仍然还有3300万元的巨额存量“普九”债务,致使县级财政面临“吃饭”与“还债”的双重压力。很多学校因“普九”债务长期以来得不到有效化解,债主隔三差五成群结队上门讨要,不仅影响了学校正常教学秩序,而且影响了社会的稳定。四、完善“省管县(市)”财政管理体制的建议1.提高贫困地区转移支付权数比重。在加快自身经济发展的同时,建议省财政对山区贫困县应在财政体制上予以更多的倾斜和优惠,按照全省公共财政基本保障水平,将县(市)划分为强、中、弱等若干等次,对贫困县(市)再细分出较贫困、贫困、特困等多种层次,然后按照等次级差采取区别对待的体制政策,提高贫困因素转移支付权数比重,加大对山区贫困县财政转移支付额度,以提高其保障能力,尤其是提高山区贫困县(市)的基本保障能力,达到实现建设和谐社会的目标。2.确定以“农业税任务数”作为转移支付计算基数。建议省财政通过调整转移支付计算基数,按原省、市、县均认可核定的农业税任务数作为转移支付基数,以利尽快消化县、镇财政赤字,为县域经济发展减负增活力。3.建立“普惠制”转移支付制度。建议省财政在确保公检法、教育转移支付的额度不减,并逐年有所增长的前提下,加大文化、卫生、科技、农业等方面的转移支付额度,以促进社会公益事业和基础产业的共同发展。4.建立机构改革成本分担机制。为了确保农村配套改革的顺利进行,确保人员分流到位,减少改革震动,确保社会稳定,为改革创造和谐的政策环境,实现减人、减事、减支目标。建议上级加大“激励性转移支付资金”额度,为分流人员提供养老、医疗、安置等方面资金支持。5.建立“县(市)努力,省尽力”的化解“普九”债务机制。鉴于“普九”债务既是“政策性债务”,也是全民债务,是社会公益事业的投入。建议上级对“普九”债务首先是分清债务责任摸清底数,把真正用于“普九”的债务剥离出来;其次是针对调整教学布局后形成大量的闲置资产,建议上级拿出一个处置教育闲置资产办法,按照规定程序合理合法处理教育闲置资产,并将拍卖资产的收入全部用于偿还“普九”债务;再次是在确认债务的情况下,确定化解“普九”债务的时限,在遵循“县(市)努力,省尽力”的原则下,采取县级财政每年预算补一块与省财政加大转移支付总量相结合的办法,化解“普九”债务。6.均衡调度财政补助资金。建议省财政厅根据全年省应下拨的经常性补助资金数额,按月平均下拨,以确保县财政在收入淡季能够正常运转,以解除地方因财政收入非均衡性造成的资金调度困难;对数额较大的专项资金,在下达专款文件指标的同时,建议单独安排调度资金,这样以来,可以确保资金及时到位,以便县财政实行报账制管理。同时,应减少与收入进度挂钩结算下拨资金的因素,以解决因收入淡季造成的临时性调度资金短缺。7.实行“省管县(市)”财政