关于乡镇财政问题的几点思考

关于乡镇财政问题的几点思考

一、欠发达、工资标准、一般支出责任的严重不足1994年，中国实施了中央和地方税和“按汤计算”的税收管理体制的改革，对调动和解放生产力起到了重要作用。促进经济和社会发展。但是,随着改革的不断深入和地方事权的不断加大,财政开支的不断增加,县乡财政困难也日益凸显,而且全国许多县乡财政已走入短期难以摆脱的困境。表现一:收支难抵,入不敷出。据有关资料显示,1994—2003年,我国县乡财政收入由967亿元增至2836亿元,支出也由1703亿元增至4789亿元。许多县乡财政维持人头工资发放都成问题,全国约有50—60%县,75%的乡发工资存有困难。全国乡镇工资性支出已占到其财政收入的80%以上。山东作为沿海发达省份,全省140个县(市、区)尚有51个需要依靠转移支付维持财政支出,至于乡镇需要依靠转移支付维持的则比例更高。何况,全国绝大多数县乡的工资标准普遍偏低,其他刚性支出的标准也大都是低水平维持。表现二:赤字巨大,负债沉重。据财政部统计,2002年全国财政赤字县高达73%,近年来通过各方努力,赤字县在逐年减少,但数量依然不小。有资料显示,全国有276个县其财政供养人员年人均可用财力在6000元以下。据全国人代会上代表通过调查透露的数字,全国县均负债2.5亿元,负债总规模达5355亿元;有人则认为,全国2000多个县,县均负债约5亿元,而且许多县、乡的负债规模已超过了其当年可用财力的2倍以上。表现三:待支项目多,压力仍在增。近些年来上级出题目让县乡花钱或上下“共建”“共办”,共同掏钱的事越来越多,即便是一些支农项目,如农村基础设施建设、农村医保、社保等项目也需要上下配套;再则,县乡发展、建设,人员工资以及行政开支成本,都是持续上涨的趋势。有些财政拮据的县乡为了减少和不掏“配套资金”,宁可不申请也不要上级给的支持项目。二、这就是市政和市政经济的困难1、扩大对gdp总量的审查总的来说,我国还属于穷国。虽然改革开放以来,中国经济超高速发展,国力极大增强。据统计,2005年全国实现GDP18232亿元,较上年同比增长10.9%,2006年全国实现GDP209407亿元,实现全国财政收入38730.62亿元,其中,中央财政收入20449.77亿元,地方财政收入18280.85亿元。2006年,我国完成GDP的总量已超过德国,成为仅次于美国、日本,世界排名第三的GDP总量大国。但是,我国13亿人口,若按人口平均,则人均GDP在全世界只能排在100位以后,财政收入总量若按总人口平均,则人均还不足3000元;而且这种穷,不是表现在全局就是表现在局部,表现在局部的穷比表现为全局的穷是一个进步,县乡财政困难恰是这种穷的一种表现。我们既要承认这一现实,又要看到这是发展到一定阶段的必然。2、从制度上看，我们的金融管理体系存在着权利和责任的矛盾事权安排不合理首先,中央和地方所有的财政事权缺乏清晰的梳理和细化,因此,分工模糊,不清晰的交叉分工,共享、共建、共摊的事项太多,地方以45%的财力要干75%的事,到了县乡这一比例更加不协调;其次,有较明确划分的事权(是否科学暂不论)也缺乏法制的约束,朝令夕改造成事权安排多变,从而挫伤某一方面的积极性。不幸的是,受挫伤的往往是地方的积极性,譬如税种和税率的划分;第三,中央项目,上一级政府项目,或中央、上级政府决策的事项,让地方、让下级掏钱共建而实际分工不明不细,职责不清的事太多。县的财政困难我们长期条条管理形成的政府机构上下对口、对照、比照设置,上头有什么部门,下头各级政府都要挂什么牌子设什么机构,从而造成部门林立、机构臃肿、行政成本上升,财政收入欠佳的地方政府加剧了财政困难。以县级为例,山东省最大的县滕州市158万人口,最小的县长岛县仅有4.3万人口;全国财政收入最高的县有几十亿元,最低的县不到一亿元,然而机构设置却差别不大。1992年我在做一个县乡机构改革的课题时,曾向国务院编制办公室的同志提出并探讨过这一问题。他们曾说要考虑,但至今也没见解决。当然,这一问题的解决并非国家编办下决心就能办了的。对践行事权来说,机构也只是手段,手段要服从目的,只要不影响事权的践行完成,机构的设置应给各级政府以自主权。税收集中度高当前的分税制,中央与地方共享、分成、交叉的税种多,在分配比例上中央财政的集中度越来越高,地方税收比例持续下降,随着农业税的取消,一些基层乡镇税源几近枯竭,财政压力越来越大。致使基层把乱收罚款,出卖土地当成重要的收入来源。税收征管弹性强,缺乏量化约束国家各级财政收支目前都还缺乏明细权威的约束。在许多地方税收计征有弹性,支出有变通,尤其养人、公车、公招、公出、楼堂管所、庆典、会议等的支出逐年攀升,且以加速度形式增长,缺乏强有力的量化约束。3、财政保障上欠缺有必要的规定第一,法制化、规模化、细致化不够,有随意性。财政的预算开支应严格按法律规定和法定程序办,主要开支事项应有法定的比例和相关增长比例,不能一任一个规矩,一年一个比例,更不能临时动议,一拍脑袋,一个指示,大笔一挥,一项列支就增加了。第二,层次多、渠道长、易渗漏、有截留。几级政府几级财政,有时财政拨款还要经过几层主管部门、职能部门,层层渗漏和截留,而真正到了具体办事的部门或该用钱的项目,经费大打折扣或所剩无几。第三,使用监管约束规程不足、不力,有套取、有挪用。有些财政资金使用由于缺乏严格细致的约束规程,加之跟踪监管不力,在中央与地方,省与下级基层的共建项目,既有下面因不愿配套而不申请不接受的情形,也有虚假配套以套用上级拨款的情形。至于预算经费、专用项目经费、预算外经费不按规定挪作他用的现象并非少见,甚至挪用扶穷、救灾资金的现象也时有发生。三、市政府的资金困境1、乡镇经济发达对县乡来说,加快发展、培植税源,把“蛋糕”做大是解决问题的基础。也是最现实、最直接、最有效的措施。在县乡财政总体上比较困难的情形下,也有一批经济发达的县乡由于产业发达,税基厚实,财政不仅不困难,而且很富裕。因此,对于县乡来说首要的还是要因地制宜,发挥优势,加快发展。县乡在加快发展中要调整结构,做优农业,做强工业,突出特色,做多民营,善引外力,持之以恒。2、乡镇行政共同设置、编制引导城乡经济总量、贡献大小首先,需要深化行政管理体制改革,精兵简政,提高效能。应推行省管县的体制,以减少行政层次;进一步推行党政交叉任职。这一次的各级换届减少了党委副职向精简机构迈出了可贵的一步,应进一步厘清职责,整合职能,合并机构,精干队伍;应逐步推行县乡机构的设置、编制与所在县乡的人口、面积、区域经济总量、贡献大小相挂钩,并给县乡一定的自主权;坚决实行政企分开、政事分开,大力发展社会研究、咨询、服务等机构。其次,需要深化财政管理体制改革。在厘清事权的基础上,进一步调整中央和地方的税收结构,中央宜主要收取面广、稳定、随发展逐年增加的税种,如矿产资源税、土地占用税、环保税、个人所得税、产品交易税、证券交易税、燃油税、关税等;地方宜主要收取与地方发展水平相关的税种,如企业所得税、营业税、排污税、房地产交易税等;合并国地税,实行税种的自动分流、入库;严把收税关口,实行“入口”或“出口”收税,防止和杜绝偷漏;减少税收的人为因素,逐步使用计算机、摇感等手段实现准确、科学、合理的赋税收取。通过改革,实现合理税负,公平税源,降低开支,进一步调动县乡推动改革和加快发展的积极性,以缓解县乡