当前村镇民营银行发展的困境与出路

当前村镇民营银行发展的困境与出路

一、民营银行在我国的发展历程2013年7月，国务院发布了《关于金融支持经济结构的调控、转型和附加值的指导意见》。其中，第9条规定了个人资金进入金融领域的政策。“尝试从个人资金中创建自风险的金融机构和其他金融机构。”第二，18岁。尽管改革家中央委员会明确允许有条件的个人资本创建小型金融机构和其他金融机构。其次，近年来离开市场的常年私营银行再次回归公众视野，成为2013年金融领域的主要兴奋点。其后各路民间资本摩拳擦掌,各地政府亦争先恐后积极牵线筹备,寄望能在民营银行设立中抢占先机拨得头筹,民间资本掀起了开办银行的热潮,美的集团、腾讯集团、苏宁云商、报喜鸟集团、红豆集团、奥康集团、雨润集团、阿里巴巴、三胞集团等众多公司传出了申请设立民营银行的消息,随后各自股价纷纷涨停。截止2013年9月底苏宁银行股份有限公司、华瑞银行股份有限公司、国民银行股份有限公司、中联银行股份有限公司、锡商银行股份有限公司等5家民营银行名称获国家工商总局核准。3而仅仅是短短一个月之后,截止2013年11月4日,获得国家工商管理总局名称预核准的民营银行数量达到了23家,增加了国融银行、客商银行、粤商银行、温州银行等。4民营银行在我国建国后的金融史上历经多次艰难曲折的“准生”呼吁和艰辛努力后,呱呱坠地之日似乎指日可待。在我国近代金融史上,民营银行曾占据过重要地位,并留下了浓墨重彩。现代银行业的乡下祖父———票号曾执中国金融之牛耳,其完全系由民间资本“财东”出资,由“掌柜”运营。5民国时期虽外资银行林立,但民族私营银行亦开始兴盛,其中尤以“南三行北四行”最负盛名,“南三行”即浙江兴业银行、浙江实业银行和上海商业储蓄银行,“北四行”即盐业银行、金城银行、中南银行和大陆银行。各行成立初期,虽多有官股身影,或官督商办或官商合办,但随着之后的增资扩股,商股日渐占优,6私人资本逐渐占据了控股地位。在1912-1927年成立的304家银行中,官行数量有限,民营银行占到5ue4d46,其后几经淘汰至1934年全国共146家华资银行,其中民营银行占2ue4d43左右。7然民营银行在我国并未一脉相承的发展延续,随着新中国的成立,民营银行在大陆的发展戛然而止,少数民营银行则搬至台湾地区重谋发展。直至1996年民生银行这家中国大陆首家主要由非公有制企业入股的全国性股份制商业银行的成立,方才打破国有银行一统天下的局面。截止目前,在我国“大型国有银行———全国性股份制商业银行———地方城市商业银行、农村商业银行、农村信用社”所构建的金字塔状的银行体系中,工农中建交五大国有行占市场份额的60%,地方政府、大型国企和地方政府平台公司控股的银行占35%,民营银行仅占5%,在13家全国性股份制商业银行中仅民生银行、平安银行为民企控股,144家城市商业银行和212家农村商业银行中,仅江浙地区有14家小型民营银行。8国内学界、金融界曾为民营银行的“复出”进行过不懈的努力,2003年前后国内各界曾对民营银行应否设立进行过激烈的论争,并付诸实践,以被媒体誉为“民营银行之父”的徐滇庆教授为首的长城金融研究所向银监会提出来设立五家民营银行(即江阴商业银行、西安长城银行、沈阳瑞丰银行、南华银行和民华银行)的申请,但最终银监会以风险为由为此次席卷各界的论战画上了句号。9其后至今的十年间,关于民营银行的呼声和研究争论归于沉寂。然阳光化的民营银行虽未获得监管部门的批准,灰色身份的地下金融的运行却一刻也未曾停歇。这种资金的体外运行和随之而来的高利贷、高风险和监管失控等时常惹出事端。2012年吴英案的爆发将各界对民间金融的支持、企业融资渴求与贷款难、对银行国家垄断的声讨等问题再次交织在一起呈现在世人面前。之后国务院推出了温州金融改革特区,允许在温州地区民间资本控股村镇银行,从而在民营银行的开闸道路上牛刀小试,但遗憾的是其后一直未有实质性进展,直至“金融十条”的出台,民营银行的生命迹象才越加明显。民营银行这个长达60多年仅存在于普通民众“概念”中的银行类型,终于开始走进经济运行现实。二、“民间资本”还是“第三方”?事实上,此次民营银行的开闸并非近年来我国在民营银行改革问题上的首次努力和探索。我们可以将2006年底推出的村镇银行视为民营银行开闸道路上的探路石,只不过那次改革步伐谨慎微小。四大国有银行在商业化改革中从农村地区撤离,致使广大农村地区仅农村信用社一家独撑,为改变这种农村地区银行空洞化的现实,增加农村金融供给,2006年底中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许在农村地区设立村镇银行,并将村镇银行设定为由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。(10)由于村镇银行允许各种资本包括民间资本投资,对投资主体没有任何限制,故村镇银行实际上是作为“半开放民营银行”改革的试验品推出的。但立法者在放开民间资本投资村镇银行的同时,也并未对民间资本完全信任,其设置了“主发起银行”制度从而禁止民间资本控股村镇银行———村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构,且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%(之后降至了15%),(11)单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的,应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。(12)此制度致使大部分设立的村镇银行股权结构中,主发起银行持股比例超过了50%,居于绝对控股地位,而单个民间资本充其量也只是10%的小股东,单个民间资本要成为村镇银行控股股东之路被彻底杜绝。这种制度设计招致了很多怀揣“银行家”梦想的民营企业们的广泛批判与抱怨,认为这种警惕性甚至歧视性规定是资本不公的表现,它使得民间资本依然是“带着镣铐起舞”,只是给主发起银行充当“抬轿人”的配角角色。(13)但无论怎样,在民间资本投资入股银行问题上,村镇银行的制度设计都是开放尺度迄今为止最大的一次改革,是一个很大的进步。在很大程度上具有“民营或私营”色彩的村镇银行,发展至今7年来,设立数量已经超过1000家,已有4000余家企业股东和7000余名自然人股东投资村镇银行,(14)村镇银行成了民间资本投资银行业的最大载体。而根据银监会的部署和规划,其拟在全国设立2000多家保证每个县都有一家,(15)村镇银行仍有巨大的发展空间。单从数量上看,村镇银行的发展可谓高歌猛进,但从其发展现状来看,并没有预期的或者数量激增所呈现的乐观,反而遭遇了很多困境:如民营色彩致使公众对其信任严重不足,“敢贷不敢存”,吸收民众存款遭遇了难题,致使其资金短缺问题突出;村镇银行规模小、硬件设施差也极大限制了其业务的开展:金融机构代码、支付系统行号下发困难,异地存取款业务难以办理,即使通过间接方式接入人行支付系统,每年业务流量费用支出成本巨大;网上银行、银行卡、手机银行、银联POS等功能的空白致使其在客户拓展和维护方面处于劣势。存款的吸收、公信力薄弱、结算渠道难以畅通、成本高昂等众多困境致使村镇银行亏损并不是个别现象。(16)另外村镇银行还存在主发起银行制度及其衍生的股权结构失衡及村镇银行独立性问题严重,治理结构存在严重欠缺,存款人利益保护机制缺位等等问题。(17)民营色彩浓厚的村镇银行的运行现实可谓是步履维艰。三、民间资本背景下民营银行发展路径村镇银行的发展困境只是民营银行发展进路上的一个缩影。由国家资本直接或间接控股的国有银行和地方城市商业银行控股、民间资本仅是参与投资的村镇银行尚且因其身份的“不纯国有”而遭遇一系列冷遇难题,完全民间资本背景的民营银行的发展前路,亦可从中窥见一二,其势必不会平坦。(一)无信用倚重的民营银行社会信任度和公信力建国后国有资本一直垄断银行业,六十多年来这种经济环境的浸淫,普通民众业已形成了一种思维和行为惯式,即对国字头经济主体无比信任,对私营主体总怀警惕之心,对其信任度大打折扣,对银行这种事关家庭或企业安身立命根本安全的主体,态度更是如此。对于有国家信用做无尽担保的国有银行,其从无需担心其破产,也习惯了对既存的银行不用加以甄别亦可完全放心存款储蓄或业务往来。近年来虽各大行均进行了公司制改革,从法律而言,国家再无信用担保之义务,但公众对国家信用的预期和期待并无改变。没有国家信用倚重、只能依靠自身的民营银行在这种社会心态下要取信于民,要在公众信任度和信誉上追赶国有银行,很难达至:其一,没有强大得毋容置疑的国家信用做后盾,采公司制的民营银行仅靠一己之力,再兼其股东亦承担有限责任,其构筑的信誉强度自无法与国有银行相抗衡;其二,我国民营企业本已信用声名不佳,会直接累及民营银行的信用。传统道德精神瓦解,法治精神缺乏交相糅合使得当下整个社会各行业操守严重失范,仁中取利、义中取利的商业伦理严重遗失,唯利为大、唯利是图及信用狼藉已成常态,也摧毁了民众对其的信任。在此况下,由声名本已不佳的民营企业控股银行,该脱胎而出的民营银行从股东处无从承继其良好的信用,反而因其从事行业的特殊性及对安全性的超常要求,而更让民众迟疑,以至民营银行从产生之日起,其信用便受拖累;其三,存款保险制度的缺位更加剧了公众的疑虑,弱化了民营银行的信用,没有国家信用做担保,又无存款保险制度做兜底,民众资金安全的疑虑无以消解。以上诸种因素融合,势必造成民众敢贷不敢存,民营银行吸收存款势必艰难,这对于以资金为运营命脉的民营银行而言,会直接扼杀其生存的根本。公众信任歧视及其衍生的资金短缺势必成为民营银行发展的头号难题。(二)客户群体有待进一步整合和形成虽有研究数据显示,我国银行数量整体偏少,金融机构网点覆盖率低,金融供给不足,如我国平均两万人仅有一家银行为其提供服务,而美国则为5家,德国为10家,(18)似乎银行业的发展空间极大。但银行数量仅说明了问题的一面,我国整个银行业的利益格局、利益阶层和客户群体业已形成,要撼动挑战这一已经固化的格局,绝非易事:其一,民营银行硬件较之既存银行并无明显优势。既存的各家银行在网点铺设、产品研发、技术支持、服务提供、人才占有、电子化等方面经多年摸索积累已经成熟,民营银行纵然有后发优势,要在以上诸多硬件上追赶至齐头并进,绝非易事,若不能并行甚至超越,势必在激烈的行业竞争中处于下风;其二,客户群体的分取。已如前述,民营银行要撬取既存银行的、具有一定忠诚度、稳定度的客户,尤其是大客户群体,在利率并未完全市场化的当下,并无明显优势。而被既有银行忽视甚至摒弃的客户群体如中小企业,其发展前景、盈利能力、偿还能力及企业信用等,均不透明明朗,其贷款风险及成本相对较高,故可以料想民营银行成立后其业务的开展和盈利能力均并不轻松。(三)注册资本最低限额较低,但涉及对外投资我国《商业银行法》虽对各种商业银行有注册资本门槛的要求,如设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币,设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币,(19)但此门槛并无太大意义,既存银行的注册资本和实际资产均远远高于这一门槛。作为高负债经营的银行业,自有资金的多寡直接决定了其抗风险能力的强弱,民营企业出资在大多数情况下在资本规模上无法同国家一较上下,故民营银行的规模较之既有银行,规模相对较小,这就直接弱化了其抗风险能力,弱化了其信用度,其破产几率也随之增高。而在银行市场退出机制不明朗,存款保险制度缺位的情况下,甚至已经构建了存款保险制度的情况下,出于资金安全计,很多客户依旧会选择资金异常雄厚无破产隐忧的大行。(四)损害存款人利益民营企业投资控股银行初衷无非有三:一是获取银行业的经营利润,二是意图以小博大,控股银行后将其作为自家提款机,通过关联贷款为自身提供资金平台,三是意图通过银行上市圈钱。民营企业或求其一,或三者皆有之。其中关联贷款一旦失控会损害广大存款人的利益。民营企业控股银行后,出于功利主义的本能,再兼外在的天然便利,关联贷款确实很难防范。台湾银行民营化过程中就曾出现大量大型企业财团控股操纵新设银行而致利益输送公器私用的弊端。(20)(五)民营银行相关立法亟待出台目前我国虽有《商业银行法》等立法,其虽也一体适用于民营银行,但鉴于民营银行资本来源特殊性和风险特殊性,我国现行有关商业银行的立法对此并未有特殊规制。民营银行作为一种新生事物,改革基调虽定,但相关法律全然空白全无依据,当下民营银行已有多家获得国家工商总局名称核准,相关立法亟需出台。本就是风险环生的行业,再无立法跟进,极易带来系列风险,故对民营银行股东资格、市场准入、股权结构、治理机构、特殊性风险防控、市场退出、配套制度等亟需由立法加以确定,否则无法可循则生错乱,即使一步到位的立法有难度,先行出台类似村镇银行的暂行立法如《村镇银行管理暂行规定》亦无不可。四、艰难的解决：克服私立银行的发展障碍(一)民营银行开放、改造与放任自流,实行低保措施,进行银行从民间化引入活动民营银行放开为各界期盼多年,方向虽值得称道,但其放开的过程必须缓步求稳步步为营,决不能冒进,否则一来相配套的制度和监管因过于仓促无法及时跟进而致酝酿风险事端,二来大规模放开极易导致民营银行一时间林立,质量良莠不齐暂且不论,银行过度竞争过度则是伤人伤己,无序竞争违法竞争势难避免。台湾地区上世纪80年代末开始的银行民营化过程中,由于步伐过大,审批过多,短期内国内民营银行激增,开放之初即审批新设了14家民营银行,至1997年当时人口只有2000万的台湾地区,各金融机构总分支机构共有5472家,其中绝大多数是新民营银行开放及放宽增设分支机构限制所致,结果台湾地区银行业无序竞争恶性竞争频发,众多银行深陷泥潭举步维艰。(21)与此相类似,俄罗斯民营银行改革的推进更为冒进,其直接放任自流,采用休克疗法,1991年全面放开金融业,只要达到最低注册资本即可注册民营银行,致使1991年俄罗斯冒出2万多家民营银行,至1997年民营银行比重达到64%,随之而来的银行混战、资产质量恶化、不良债权居高不下、盈利能力乏力等让俄罗斯的此次改革付出了巨大的代价。(22)这些都为前车之鉴,故我国民营银行的放开必须步步求稳,控制数量,以免带来行业甚至社会经济动荡。(二)对民营银行投资股东遴选应慎之又慎,加强民经营银行业不同于其他行业,其直接面对千千万万存款人,直接关乎万千家庭、企业的生活、生产与生存,故对投资民营银行的企业应设置更为严苛的标准。如控股股东设立银行的动机不良,势必给民营银行带来灾难性后果,而随着银行业风险外溢和扩张的本性,也势必危及千万存款人的利益。故对民营银行投资股东的甄选就应慎之又慎,这是降低民营银行风险的第一道门槛。总体而言,对民营银行投资股东甄选时,其资本规模、盈利能力、信用度、商业操守评价、股权结构等均应纳入考量范畴,不仅应要求其主业明显,资金实力雄厚,盈利能力具有保障,亦必须要求其治理结构科学完善,企业信用记录良好甚至可为楷模。对于本身股权结构复杂、关联交易频发、信用声誉不佳者,尤应拒之门外,这是降低民营银行设立后风险的第一屏障。(三)注册资本不规范我国公司法中鉴于一人公司的高风险性,对一人公司的注册资本提出了远高于一般有限公司的要求,该立法思路不防借鉴。鉴于民营企业投资控股银行的本能冲动、其资金的相对薄弱性以及银行对资金要求的特殊偏好,有必要对民营银行的注册资本提出远高于现行《商业银行法》的要求,以从其设立之日起其安全性、抗风险性就能获得一定的保障。在将民营银行定位于大银行还是小银行上,笔者认为银行硬件竞争力、客户信任度、业务开展顺利度、盈利能力等都会随着民营银行资本实力的增强而增强,破产可能性也会随之降低,小银行虽然风险更易管控,但更难取信于民,生存等都会严重受限甚至受到严重威胁。在此问题上村镇银行的相关立法可谓是失败的前车之鉴,其规定设立在乡镇的村镇银行注册资本为100万,设立在县(市)的注册资本为300万元人民币,(23)如此的“盆景银行”“袖珍银行”的法律制度设计让很多民众在选择存款银行时都对村镇银行敬而远之———很少有民众能高枕无忧的将自己的养命钱放在这种微型银行中。这也是为何只有最开始成立的村镇银行注册资本微少,但后续成立的村镇银行规模不断膨胀的原因,其后注册资本成立伊始就过亿的村镇银行比比皆是,如广东省首家村镇银行中山小榄村镇银行注册资本2.5亿,(24)浙江首家村镇银行玉环永兴村镇银行注册资本1.6亿元,(25)青岛崂山交银村镇银行1.5亿等。(26)面对储户,银行有着“嫌贫爱富”的传统,同样储户在选择银行时,一样的“爱富嫌贫”。当然定位“大型银行”,这里的“大”仅指资本规模,并非指其业务开展地域一定要铺设全国。一家民营银行一下子在全国开设分支机构,难度极大且极易因问题丛生而拖垮整个银行,故对民营银行可实行类似城市商业银行跨区域经营限制政策,随着其经营盈利的稳健成熟,根据银监会评级的提升,逐步允许其跨区域经营。(四)不能简单地根据股权在谈及公司的合理股权结构时,传统观点大致雷同:一股独大会因缺少制衡而导致大股东肆意妄为,股权高度分散则又会使股东们普遍搭便车而致使内部人控制,故二者均非上佳选择,最佳选择当为相对集中的股权结构,即有几个次大股东相互制衡,将各种风险降至最低。乍看之下十分有理,但细究之下这种通行甚广的观点其实不乏其想当然之处:股权高度分散自是不佳,多个次大股东确也可实现有效平衡,但一股独大是否绝对会导致股东置银行利益丝毫不顾为所欲为,笔者认为不尽然,否则就很难解释一人公司在各国立法的广泛认可、市场的热烈追捧和蓬勃发展。多股东合作会相互制约,但亦会产生“事不尽然关己利益,亦不会尽心全力”的消极怠工。且股东合作也易致矛盾内斗甚至水火不容乃至公司僵局。一股独大甚至独资有其积极面:功过利损皆归自己,民营银行与其“一荣俱荣一损俱损”,故股东完全有将民营银行视同己出而苦心经营的意愿和动力,更何况在股东甄选时已经剔除了不良股东,股东品格已有相当保障,再兼银行内控机制、对外信息披露、外部监管、公司法人人格否认等的内外规制,即使一股独大,股东肆意的空间也日渐狭小,大可不必过虑。故股权相对集中和一股独大甚至独资,对民营银行而言,笔者认为均无不可。(五)关联交易报告的公布与效力关联交易规制在公司法中早已老生常谈,与其机理相类似的,是民营银行的关联贷款问题。关联贷款虽是民营银行的致命伤,却并非无解之症,如在股东甄选时可剔除寄望关联交易频发的股东,对股东贷款的比例进行限制,如不得超过其投资额或投资额的一定比例等,对关联贷款需要独立董事审批并公开对社会披露等。在此方面现有的两大民营银行———民生银行和浙商银行的做可资借鉴:民生银行专设关联交易控制委员会,每年都会在其官网上公布该年度的关联交易报告;(27)其《章程》中明确规定“股东应维护本行的利益,本行对股东贷款的条件不得优于其他同类贷款者条件。若股东利用其股东地位恶意妨碍本行正常经营活动或损害本行利益的,本行有权向人民法院要求停止该违法行为的诉讼。同一股东在本行的借款余额不得超过本行资本净额的10%。股东的关联企业的借款在计算比率时应与该股东在本行的借款合同合并计算。股东在本行借款逾期未还期间内,其表决权应受到限制。”(28)浙商银行在其章程中亦对股东贷款方式、额度及处罚明确规定:“单个股东在本行的授信余额不得超过其持有股份总额的50%且不得超过本行资本净额的8%;单个股东及其所在集团客户在本行的授信余额不得超过本行资本净额的12%;全部股东及其所在集团客户在本行的授信余额不得超过本行资本净额的40%。”(29)“本行不得向股东及其关联方发放信用贷款………本行向股东及其关联方发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。股东应当如实向本行董事会报告关联方情况;关联方的名单每年确认更新一次,股东应当于每年三月底以前报告上年末关联方名单的变动情况;报告事项如发生变动,股东应当及时向本行董事会报告。”(30)“股东在本行的借款逾期未还期间,应当放弃其表决权,本行应当将此种情形在股东大会会议记录中载明。”(31)(六)“金融子公司加重责任理论”的内容由民营企业控股银行,实际上已经初具了金融控股集团的雏形。我国各种类型的金融集团已悄然兴盛,如以国有银行为核心的金融控股集团(如中国银行、中国工商银行等)、政策性金融控股集团(如中央汇金)、地方政府推进型金融控股集团(如上海市政府为背景的上海国际集团有限公司)以及以工商实业为核心的金融控股集团(如海尔集团)等,但有关金融控股集团的立法至今仍是空白。在美国和我国台湾地区关于金融控股集团的立法中,鉴于金融控股集团的特殊性,金融控股公司加重责任理论在立法中广为体现,如资本维持承诺、力量之源原则、新银行关闭政策、交叉担保条款等,大体而言其要求金融控股公司要完全或部分地保证其所控制的银行的清偿能力,向其不能清偿债务的银行重新注入资金,或向有关机构赔偿因银行经营失败而给公众债权人造成的损失等。(32)对该理论具体内容学界已多有研究,此处不再赘述。我国由于相关立法完全空白,对加重责任的探讨研究也仅限于理论界,但在民营银行已经即将脱胎而出的当下,在民营银行立法中引进民营银行股东加重责任,要求民营企业对银行承担加重责