粮食危机与土地资源的保护

粮食危机与土地资源的保护

一粮食产出潜力巨大。在世界2007年至2008年的全球粮食危机引发了人们对粮食问题的高度关注。虽然这次粮食危机爆发的原因有多种,但是世界耕地资源的增加缓慢且分布不均、耕地质量下降是其中最直接的原因。耕地是一种重要的资源1,因为它直接影响粮食产量,是保障粮食安全的基础。然而,近年来世界耕地增加缓慢,一些主要粮食生产国的耕地数量在减少,耕地质量在下降;发展中国家的耕地面积虽然在总量上较大,但人均耕地面积却远远低于发达国家的水平;部分发展中国家的耕地储备虽然丰富,但由于受基础设施、劳动力素质和农业科技水平的制约,中短期内粮食增产有限。所有这些因素都制约了世界粮食综合生产能力和增产潜力的释放。耕地作为粮食生产的载体,具有稀缺性和不可替代性。目前,世界适宜用作耕地的土地面积约42亿公顷,仅占世界土地面积的30%左右。在现有的经济技术条件下,耕地一旦转作建设用地和工业用地等其他用途,将几乎不可能再转为耕地来生产粮食。目前,世界大量耕地被占用和消耗,面临日益严重的耕地减少的问题。此外,由于工业三废污染和农业面源污染,造成耕地质量下降,世界可利用耕地不断减少。据联合国预测,到2050年,世界总人口将从目前的65亿增加到90亿以上,未来近30亿的人口增量绝大多数来自发展中国家。伴随人口增长和膳食结构的改善,可以预见未来世界粮食需求量将大幅增加。据联合国粮农组织(FAO)预测,到2050年,如要满足世界人口的食物需求,粮食产量必须在现有基础上增加1倍左右,即由目前的20多亿吨增加到50亿吨左右。这还未考虑生物质能源开发等对粮食需求量的增加。由于未来世界粮食生产与供给的压力日益增大,粮食生产对耕地的需求也日益增加。特别是在未来粮食增产总量中,有近20%的增量需要通过增加耕地和播种面积来实现。因此,未来世界耕地供给能否满足粮食增产的需求,直接关系世界粮食供求格局和粮食安全。2(一)世界的粮食产权制度自2001年以来,世界耕地面积增长出现了减缓迹象。2001～2005年,世界耕地面积从14.1亿公顷增至14.2亿公顷,年均增长率仅为0.15%,大大低于近40年来世界耕地年均增长水平。到2006年,世界耕地面积明显下降,比2005年减少了945万公顷(图1)。这主要是因为绝大多数发达国家扩大耕地面积的潜力不大,而发展中国家现有可耕地面积约28亿公顷,其中已耕种面积为9.6亿公顷,其余18亿公顷尚未耕种土地的近90%集中在南美洲和撒哈拉沙漠以南非洲地区,但还不能将其全部视为土地储备,因为这些尚未耕种土地的45%位于林区,12%位于自然资源保护区,3%位于人类图12000～2006年世界耕地面积的变化(万公顷)资料来源:联合国粮农组织数据库。居住区以及易遭受疾病侵袭地区。在南亚、近东和北非地区几乎没有土地可以开垦。根据中国国家粮食局预测,发展中国家耕地面积增长率将从1963～1999年间的0.68%降至1999～2030年间的0.37%。从利用耕地的角度来看,世界现有粮食播种面积为7亿公顷。国际粮食政策研究所预测,世界可用于扩大粮食种植的土地面积最多还可以增长10%左右,主要分布在南美洲和非洲。到2020年,世界粮食播种面积将增长7%左右,其中撒哈拉沙漠以南非洲地区将增加2000万公顷,拉丁美洲将增加800万公顷,而其他发展中国家总共也只能增加1300万公顷。总的来说,世界耕地对粮食生产的供给日益呈偏紧态势(表1)。在世界耕地资源及其供给能力呈下降趋势的同时,随着世界工业化、城市化不断推进和人口逐年增长、消费结构的优化和升级,人类对粮食、肉类、禽蛋、奶类等主要农产品的需求呈刚性增长。这一供需不平衡发展到一定程度,势必引发一些地区乃至世界粮食安全问题。(二)粮食联产问题目前,世界耕地质量出现不同程度的下降,造成相当面积耕地粮食综合产量下降。2008年,联合国粮农组织对1981～2003年的数据分析结果显示,世界土地退化现象加剧,约有15亿人直接依靠退化的土地为生。世界20%的可耕地、30%的林地和10%的草地都处于退化状态。退化的土地中有22%位于非常干旱或半干旱地区,其余78%位于湿润地带。土地管理不佳是造成土地退化的主要因素。土地退化导致生产率下降,粮食无保障,资源、生态系统和生物多样性被破坏。此外,土地退化可导致土地有机物流失,并导致二氧化碳以及土壤保存水分和养分的能力下降。3美国世界资源研究所(WRI)数据显示,目前世界40%的耕地已出现中等程度的退化迹象,每年由于盐碱化而损失的耕地近162万公顷,导致农业产值减少约110亿美元。2002年,美国农业部经济研究局根据土地植被、土壤和气候的相关数据对世界各大地区的耕地质量差异进行分析的结果表明,世界范围内的土地退化虽尚未对世界农业生产和粮食安全形成严重威胁,但已对部分地区造成负面影响,特别对那些贫困、管理落后、资源脆弱、市场机制不完善的地区影响更大。拉美和加勒比地区高质量的土地比重为30%,亚洲为20%,北美洲、欧洲和澳大利亚为29%,撒哈拉以南非洲地区仅为6%。与拥有较差土地和气候的国家相比,拥有优质土地和气候的国家的农业生产率普遍高出20%～30%。4耕地减少和土地质量退化直接制约了世界农业生产率的提高,具体体现为世界粮食单产增长缓慢。提高现有耕地的粮食单产是满足世界粮食需求的最主要途径。到2030年,世界粮食增产总量的70%～80%必须通过提高粮食单产来实现。根据世界人口增长速率,世界粮食平均单产必须从每公顷1.4吨提高到3.3吨才能满足不断增长的粮食需求。然而,根据中国国家粮食局的研究,自20世纪中期以来,世界绝大多数地区粮食单产增长速度一直非常缓慢。1991～2001年,发展中国家粮食单产年均增长率已降至1.4%,世界粮食单产增长率已由20世纪60年代的年均2.7%降至0.9%。今后30年,世界粮食单产年均增长率将进一步放慢,发展中国家粮食单产年均增长率将从1961～1999年的2.5%降至1%以下(表2)。因此,耕地减少和土地质量退化直接制约了世界农业生产率和粮食综合生产能力的提高,但世界粮食需求却不断增加,粮食供需长期趋紧,最终导致粮食价格持续上扬。2008年由于国际粮食价格剧烈波动,30多个国家和地区因饥饿发生冲突和骚乱。粮食安全再次成为国际社会共同关注的问题。尽管2009年国际市场上小麦、玉米、大米以及大豆等主要农产品的全球基准价格已从2008年的峰值水平暂时回落,但仍比2005年高出近30%。5二粮食危机和外国工业化(一)海外屯难以保障粮食安全据FAO的数据显示,由于金融危机,2009年全球新增饥饿人口1.04亿,饥饿人口总数达10亿。到2030年粮食需求将提高30%～40%,全球新一轮粮食危机似乎已无法避免。巴西圣保罗大学市场与战略计划及研究中心教授内维斯指出:由于生物燃料需求快速增长、人口数量不断增加、农村人口城市化带来消费方式的改变、干旱、耕地面积减少、水资源枯竭以及政府决策不当等因素都在影响粮食生产能力的下降,2009年世界粮食产量将下降5%。因此,世界粮食危机将卷土重来,而且时间也许比预想得还要早。6在全球粮食供需失衡的大背景下,不少国内耕地少、粮食严重依赖进口的国家开始把目光投向海外。在政府的支持下,海外屯田已经成为这些国家确保粮食安全的重要战略(表3)。所谓海外屯田,是指直接进行海外农业投资和发展农业种植园区。日本早在20世纪初就开始有组织、有规模地进行海外种地,在巴西、非洲和中亚等地租用和购买了大量农田以种植有机作物。目前,日本在海外拥有1200万公顷农田,相当于日本国内农田面积的3倍。韩国2008年提出“建立海外粮食基地”,并成立了海外农业开发协力团,支持民间企业赴海外屯田。韩国在俄罗斯拥有30万公顷农田,在蒙古国拥有27万公顷土地。而在新一轮的海外屯田大潮中,脚步迈得最快、投入最多的非海湾国家莫属。过去一直严重依赖粮食进口的沙特阿拉伯、巴林、科威特、卡塔尔、阿曼、约旦和阿拉伯联合酋长国等国家,组建了海湾国家合作委员会,携手在海外寻找屯田机会。它们在老挝、印度尼西亚、菲律宾、越南、柬埔寨、巴基斯坦、泰国、缅甸等东南亚国家以及中亚和欧洲的乌克兰、哈萨克斯坦、格鲁吉亚、俄罗斯和土耳其,在非洲的苏丹和乌干达都达成或正在磋商租地、购地协议。印度企业在缅甸、印度尼西亚等国购买了经济作物庄园。2008年印度15家企业在印度国家贸易公司牵头下,开始在巴拉圭、乌拉圭和巴西等国展开租用农田谈判,它们下一步考虑的屯田目的地是澳大利亚和加拿大。近来,海外屯田在国际上引发了热议,有人批评海外屯田将影响当地环境及食品供应,有人甚至称之为“第二次殖民计划”。一些国际媒体炒作中国政府发布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008～2020年)》中提出的农业“走出去”战略是海外屯田计划,更是引发了新一轮的“中国威胁论”。规划纲要明确指出,中国“在2008～2020年将新增500亿公斤的粮食生产能力,中国的粮食自给率稳定在95%以上”。因此,中国不会、也不可能依靠海外屯田来保障粮食安全。实际上,海外屯田只不过是现代农业跨国投资中的一种形式,而且这种投资形式存在着较高的自然风险、市场风险、政治风险和技术风险,投资者对此很谨慎。中国某些农业企业曾在非洲进行小规模的屯田,但效果比较差。虽然在非洲买地或租地相对较容易,但也要应对一些实际困难,如当地安全状况、气候条件、当地是否存在粮食紧张问题、收获粮食后回运等。因此,现代农业跨国投资的主要形式是农业合同生产(即订单农业)。联合国贸易和发展组织发布的《2009年世界投资报告》显示,跨国公司的农业合同生产遍及110多个发展中国家和中等发达国家,涉及亚洲、非洲和拉美地区。在许多新兴国家和贫穷国家,订单生产达到了相当高的程度。订单生产覆盖的农产品范围十分广泛,占农产品总量相当大的份额,包括家畜、主要粮食和经济作物等,例如巴西的家禽和大豆,越南的棉花、鲜奶和茶叶,肯尼亚的茶叶和糖。7因此,中国绝不可能依赖海外屯田来保障粮食安全,必须立足国内解决粮食安全问题。(二)海外农业开发现状《2009年世界投资报告》以“跨国公司、农业生产和发展”为主题,表明了近年来外资投入农业的迅猛趋势,高水平农业需要大资本作支撑的农业“资本时代”已经到来。在农业“资本时代”,中国不仅是吸引农业外资的主要国家,也制定了农业企业“走出去”战略。广义上,农业“走出去”包括农产品出口、农业对外合作、农业对外援助、农业直接投资等内容。狭义上,农业“走出去”是指中国企业在政府的政策指导下,以盈利和合作为目的,在平等互利基础上采取资本、技术、产品和劳务输出等多种方式,在国外进行直接投资,自主从事合法的农业生产和经营活动。中国虽然有50多年的农业对外援助和20多年的农业对外投资合作经历,但已有的海外农业投资合作主要是政府间的、半合作半市场化的开发方式,且规模不大,盈利能力不强,项目自身的可持续性不足。总体上看,中国海外农业开发明显滞后,规模小,强度弱,走出去的企业少,在海外农业开发中成规模、有品牌的企业更少。截至2007年年底,中国对外援建农业类成套项目共计212个,累计对外投资仅6.73亿美元;对非洲、拉美、亚洲及周边地区的农业投资额也仅3亿美元,共设立企业99家。这与中国农产品消费大国、进口大国的地位极不匹配。鉴于此,现阶段中国应加快企业海外农业开发战略的实施。8三拉蒙斯河合作(一)土地资源与中拉农业合作1.农业和水资源耕地和水资源是农业发展最重要的基础性资源。拉美地域辽阔,自然资源丰富,4/5的土地面积处于热带和亚热带,适合多种农作物生长,农业发展条件极为优越,被誉为“世界粮仓”,尤其南美国家是世界重要的农产品生产区。据泛美农业合作研究所(IICA)统计,南美地区提供了全球25%的粮食、34%的油料作物、25%的水果、11%的块茎作物、31%的肉类和24%的牛奶。9但是,由于拉美国家土地占有结构普遍不合理,且小农经济发展不充分,农业生产率低下,土地资源未能得到充分开发。据世界银行统计,拉美可耕地利用率仅有10%,墨西哥、智利、哥伦比亚、阿根廷和巴西等国都有数百万公顷的土地未得到充分利用。巴西拥有得天独厚的农业资源,80%的地区属于热带,水资源约占世界总量的14%,具有农业开发潜力的土地面积为4.1亿公顷,目前实际已利用的土地仅占17%。阿根廷拥有1.7亿公顷的可用耕地,其潘帕斯草原以拥有0.76亿公顷世界最肥沃的耕地与牧场著称(表4)。阿根廷南部、巴西中西部和北部等地区幅员辽阔,作为未来新的农业产区潜力巨大。巴西农牧业研究公司的数据显示,巴西中西部地区有可耕地约2亿公顷,目前仅开发农业用地1000多万公顷。如果将这些土地全部利用起来,并且达到目前巴西全国平均单产的话,就足以满足中国的全部粮食需求。10IICA称,目前拉美的农业资源并未得到完全开发,巴西、阿根廷、巴拉圭等国是世界为数不多、最具农业扩张能力的国家,预计到2030年拉美的农产品产量可望翻一番。a不包括亚马孙热带雨林地区;b不包括畜牧业中国在农业资源上处于比较劣势,人均耕地和水资源占有量均远低于世界平均水平。中国人均耕地1.38亩,仅为世界平均水平的40%。尤其近十几年来,随着城镇化的快速推进和对土地的粗放利用,中国耕地面积大量减少,10年间减少了1.24亿亩,而且这一趋势还在发展。中国不仅耕地资源不足,而且中低产田面积约占耕地总量的2/3,有效灌溉面积仅占耕地总面积的46%,还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。中国淡水资源也非常紧缺,对农产品增产的制约日益趋紧。虽然中国水资源总量较大,但人均资源严重偏低。《2006年中国水资源公报》显示,2006年中国水资源总量为25330亿立方米,人均占有量约为世界水平的1/4。中国总用水量5795亿立方米,其中农业用水占63.2%。而且,中国水资源还存在时空分配极不均衡的特点。粮食调出省份主要在北方,但北方严重缺水。112.农业领域投资是中国目前发展的主要产业2009年,FAO文件称,为确保有足够的粮食养活不断增加的人口,每年对发展中国家农业的净投资需要达到830亿美元。其中,拉美和加勒比地区的农业投资每年需要200亿美元,包括农作物生产、畜产品生产、冷藏链、仓储、销售和加工等环节,这些投资均有赖于私人投资。拉美国家期待外来资本加大对农业的投入和对传统农业的改造,以促进地区农业发展。在2009年召开的第5届美洲国家农业部长会议上,联合国拉美经委会强调要在农业领域有更多和更高质量的投资。根据拉美经委会的数据,2007年拉美和加勒比地区吸引外来农业投资仅占该地区外国直接投资的0.47%。“中国在拉美地区的直接投资虽然一直处于上升阶段,但是总体规模较小。截至目前,中国对该地区的兴趣主要集中在石油与金属资源上,而非农业。……在全球海运大豆贸易中,中国进口贸易占65%,但其在巴西和阿根廷的可耕地投资上却没有大的动作。”12中国是传统的农业大国,有着丰富的土地开发和作物栽培经验,农业技术处于世界领先地位,拥有大量经验丰富的科技人才。此外,中国在农业水力、电力、农用机械设备以及农产品加工等领域也具有较先进的技术水平。可以说,中国和拉美在投资农业生产领域拥有很强的互补性,如何利用拉美农业的优势,积极、大胆地到拉美投资农业,从而为中国建立一个可靠的、稳定的农产品供应基地,对中国经济的发展与粮食安全具有十分重要的战略意义。尤其近年来,中拉贸易迅猛发展,拉美对中国的出口商品主要是资源型产品,其中农产品占据着重要地位。现阶段正值全球金融危机,拉美农产品的传统出口市场——欧美市场的需求正面临萎缩,中国正在成为拉美国家农业合作的新对象。因此,中国农业企业应充分利用这一契机,加快“农业走进拉美”的步伐。(二)拉蒙斯合作方法的现实选择1.土地外国化进程对土地资事实上,在20世纪90年代,中国就已有小规模的农业“走出去”和中拉农业合作的实践。例如新天集团,1996年在古巴投资5万美元,种植了150公顷水稻;1998年在墨西哥购置了1050公顷土地,累计投资320万美元。近年来,随着海外屯田的发展以及国际市场农产品价格提高,外国投资者纷纷在拉美国家购买土地,主要从事农业生产,这导致拉美的土地价格出现了较大幅度的上涨。其中,巴西、阿根廷、乌拉圭等南美国家的地价已相对较高。阿根廷商会负责东南亚事务执行主任埃内斯托·费尔南德斯·塔沃阿达说:“中国对土地价格的想法与阿根廷潘帕斯草原的实际情况出入很大,认为以每公顷1000美元的价格就可以买到上等农田,而事实上潘帕斯草原最好农田是此价格的10倍。”据巴西土地改革和垦殖局统计,外国人在亚马孙地区购买的土地面积已达310万公顷,从而导致巴西农田价格触及历史新高,2009年6月达到每公顷2430美元。巴西肥沃的中南部田地价格比美国农业地区的优质农田的价格还高。鉴此,巴西政府正在研究是否对外国人购买巴西土地设置更多的限制。13同样,在乌拉圭,关于外国投资土地的议题已经在企业行会和政府高官内部产生了激烈争论。在最近4年内,乌拉圭大约有400万公顷土地被外国投资者购得,占全国农用土地面积的25%;大约90%的屠宰冷冻加工工业被外国投资商(主要是巴西投资商)购得;几乎全部稻米加工业、农产品加工业,以及木材加工业均掌握在外国投资商手中。乌拉圭国家农业促进委员会执行主席古斯塔沃·帕尔多表示非常担心持续增长的国家经济外国化状况,尤其是土地的外国化。因为,这会不可避免地造成大量的国外移民涌入到农田中。而且,在这些土地上实施的单一种植降低了土地质量,造成土地贫瘠。派桑杜省(Paysandú)是受损害最严重的地区,政府应该制定相关法律和措施来限制土地的外国化进程。14可见,拉美的土地廉价时代已经一去不复返了,其农业市场已较成熟,中国投资于此地的大型生产项目不会特别有利可图,一些国家的宪法明文规定仍不允许将土地卖给外国人,更多的国家则对农业移民有极为严格的限制。总的来说,通过在拉美买地投资搞农业的风险较大,不仅前期投资成本高,而且投资回报期也较长,再加上当地劳动力技能差,语言交流困难,以及运输成本高等因素,也增加了投资成本。可见,现阶段中国农业想通过海外屯田的方式走进拉美既不现实,也非明智之举。2.发展跨国农业投资贸易,拓展国际市场实际上,拉美国家85%的出口农产品由少数几家西方跨国公司垄断。最初,这些跨国公司在拉美同当地农户建立一种长期的产销合同关系,它们在产前或为农户提供生产信贷或与农户签署收购合同,组织农户进行农业生产,为自己建立了农产品供应来源。当地农户也愿意同外国公司建立这样的关系,从而能保障收获后的农产品市场和价格。后来,这种合作形式又有了进一步的发展,跨国企业不仅为农户提供生产信贷,而且还提供生产技术和市场信息服务。跨国公司提供的农业信贷既有种子、化肥、饲料、农业机械等实物信贷,也有资金信贷。目前,中国是拉美第二大贸易伙伴,中拉贸易占拉美外贸总额的7.4%,占拉美出口总额的4.9%。2008年,中拉贸易额达到1434亿美元,其中中国从拉美的进口额为719亿美元。中国已与智利和秘鲁签署并实施双边自由贸易协定,中国被称为拉美的“贸易天使”,每年从拉美进口大量农产品,如大豆、小麦、羊毛等。随着中拉贸易的不断深入,中国还将从拉美进口更多的肉类、果汁及其他农产品。鉴于此,中国应着手在拉美投资建立大型跨国农业投资贸易公司,与那些信誉好、具备良好生产条件的当地农户建立长期和稳定的客户关系,提供必要的资金信贷或生产资料信贷,从农户那里收购中国所需要进口的农产品。如果农户不能履行合同或者连续2～3年亏本,公司便可解除这种关系。这样做比中国企业到巴西直接购置土地,自己组织生产或者是与当地农场主建立合资经营的方式更灵活,更容易操作,风险也更小。这样做的好处是:第一,中国企业可以根据国内市场需求来决定向巴西农户提供的农业信贷数额和投资的领域,或转向国际市场;第二,中国通过这种客户关系进口农产品不仅可以